Vydání 5/2005

Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v § 103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., tedy nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Konkrétně stěžovatel namítá, že napadené usnesení je nezákonné proto, že jeho žaloba směřovala proti úkonům žalovaného, které jsou správními rozhodnutími, a to bez ohledu na formu, jakou byly vydány. Neobsahují-li náležitosti vyžadované správním řádem pro rozhodnutí, nemůže jít tato skutečnost k tíži stěžovatele, nýbrž k tíži žalovaného; podle stěžovatele tak žalovaný napadenými úkony rozhodl o tom, že mu požadovanou informaci neposkytne. Stěžovatel uvádí, že podle zákona o informacích je žalovaný povinen poskytnout veškeré informace vztahující se k jeho působnosti, a domnívá se, že jím požadovaná Příručka takovou informací beze vší pochybnosti je, neboť podle ní žalovaný rozhoduje o právech a povinnostech jednotlivců. Skutečnost, že žalovaný není autorem této Příručky, ale že ji vydal Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, není podle stěžovatele významná, neboť zákon o informacích nestanoví, že povinný subjekt musí být autorem informace. Stěžovatel dále zdůrazňuje, že povinnost poskytovat informace podle zákona o informacích se nevztahuje jen na osobní údaje, informace o životním prostředí a utajené informace. Příručka je však informací veřejnou, kterou má žalovaný k dispozici, a proto ji má povinnost stěžovateli poskytnout. Závěrem stěžovatel uvádí, že Úřad Vysokého komisaře OSN pro uprchlíky na rozdíl od žalovaného požadovanou informací v českém jazyce nedisponuje, a proto požaduje Příručku od žalovaného. Vzhledem k uvedenému stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadené usnesení Městského soudu v Praze zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.

Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti popírá oprávněnost kasační stížnosti, neboť stejně jako Městský soud v Praze je toho názoru, že odpovědi žalovaného ze dne 6. 9. 2002 a 30. 10. 2002, které stěžovatel žalobou napadl, nejsou správními rozhodnutími, nýbrž neformálními přípisy, a jsou tak ze soudního přezkumu vyloučeny. Žalovaný rozhodně odmítá, že by byl povinen Příručku stěžovateli poskytnout, a uvádí, že považuje za dostačující, že byl stěžovatel informován o tom, kde si může požadovanou Příručku obstarat. Kasační stížnost tak považuje za nedůvodnou a navrhuje, aby ji Nejvyšší správní soud zamítl.

Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů (§ 109 odst. 2, 3 s. ř. s.).

Stěžovatel namítá nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí návrhu a tvrdí, že žalobou brojil proti rozhodnutí, a nikoli proti úkonu správního orgánu, který je ze soudního přezkumu vyloučen. Pro zjištění toho, zda je důvodná kasační námitka, je třeba posoudit, zda Městský soud v Praze správně zhodnotil úkon žalovaného, proti kterému žaloba směřuje, jako úkon ze soudního přezkumu vyloučený, nebo zda se jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 s. ř. s., tedy o úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka, jak tvrdí stěžovatel.

Zákon o informacích byl vydán k realizaci čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, podle něhož jsou státní orgány a orgány územní samosprávy povinny přiměřeným způsobem poskytovat informace o své činnosti. Zákon o informacích je tak obecným právním předpisem zajišťujícím právo veřejnosti na informace, jež mají k dispozici státní orgány, orgány územní samosprávy, i další subjekty, které rozhodují na základě zákona o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Povinné subjekty jsou tak podle tohoto zákona zavázány především k tomu, aby zveřejňovaly základní a standardní informace o své činnosti automaticky tak, aby byly všeobecně přístupné. Ostatní informace, které se vztahují k jejich působnosti, vydají povinné subjekty na požádání žadatele. Výjimkou z tohoto pravidla jsou informace, jejichž poskytnutí zákon výslovně vylučuje nebo v nutné míře omezuje. Jde zejména o informace, které jsou na základě zákona prohlášeny za utajované, nebo informace, které by porušily ochranu osobnosti a soukromí osob.

Podle § 2 odst. 1 zákona o informacích jsou státní orgány, orgány územní samosprávy a veřejné instituce hospodařící s veřejnými prostředky povinnými subjekty, které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich působnosti. Žalovaný, který je bezpochyby povinným subjektem ve smyslu uvedeného zákona, má tak povinnost poskytovat jen takové informace, které se vztahují k jeho působnosti. Informací podle zákona o informacích se tak rozumí přímé nebo zprostředkované sdělení údajů o skutečnostech, které se týkají zákonem stanovené působnosti subjektu, povinného poskytovat informace, a jejího výkonu. Povinný subjekt tak nejprve posoudí obsah žádosti o poskytnutí informací a v případě, že se požadované informace nevztahují k jeho působnosti, žádost podle § 14 odst. 3 písm. b) zákona o informacích odloží a tuto odůvodněnou skutečnost sdělí do tří dnů žadateli.

Je tak třeba zjistit, zda stěžovatelem požadovaná Příručka je informací vztahující se k působnosti žalovaného ve smyslu zákona o informacích. Působností rozumíme určitý okruh úkolů, které zákon vymezuje konkrétnímu správnímu orgánu. Okruh působnosti Ministerstva vnitra je stanoven zejména v § 12 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, a to tak, že Ministerstvo vnitra je ústředním orgánem státní správy pro vnitřní věci. Zmíněné ustanovení obsahuje dále demonstrativní výčet oblastí, které do působnosti Ministerstva vnitra spadají; mimo jiné se jedná i o povolování pobytu cizinců a postavení uprchlíků. Na základě zákona o informacích je tak žalovaný povinen poskytovat jen ty informace, které přímo souvisí s plněním jeho úkolů.

V daném případě stěžovatel požadoval poskytnutí Příručky, která byla vydána Úřadem vysokého komisaře OSN pro uprchlíky jako komentář k Ženevské konvenci z roku 1951 a žalovaný ji používá jako pracovní materiál v azylových řízeních. Přestože azylová řízení bezpochyby spadají do působnosti žalovaného, zmíněná Příručka není informací vztahující se k jeho působnosti ve smyslu uvedeného zákona. Jedná se totiž o publikaci, kterou má žalovaný k dispozici jako pracovní pomůcku, stejně jako další komentáře či poznámková vydání k mezinárodním smlouvám, zákonům a jiným právním předpisům a ostatní odborné publikace a slovníky. Zmíněná Příručka má tak charakter vzdělávací a výkladové publikace, kterou žalovaný používá při své činnosti při posuzování žádostí o udělení azylu. Při této rozhodovací činnosti je žalovaný vázán kromě zákona i mezinárodními smlouvami a Příručka je pro něho pouhou výkladovou pomůckou. Pokud jí žalovaný argumentuje v odůvodnění svých rozhodnutí, lze to opět chápat jen tak, že pro podporu vlastního hodnocení skutkového stavu poukazuje na obecně přijímaný způsob výkladu azylových podmínek; stejně tak lze poukazovat na jakoukoliv odbornou publikaci či na soudní rozhodnutí. Příručku proto nelze považovat za informaci vztahující se k působnosti žalovaného, a tedy za informaci podle uvedeného zákona; její vydání by tak odporovalo účelu a smyslu zákona o informacích.

Odpověď žalovaného ze dne 6. 9. 2002 i žalobou napadený úkon prvního náměstka ministra vnitra ze dne 30. 10. 2002, ve kterých bylo stěžovateli sděleno, kde může Příručku, kterou požaduje, získat, tak nejsou správními rozhodnutími - a to ani podle formy (neobsahují zákonem požadované náležitosti rozhodnutí) ani podle svého obsahu (nejedná se o úkony správního orgánu, kterými se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují práva nebo povinnosti účastníka, jak má na mysli § 65 odst. 1 s. ř. s.); jedná se tedy o úkony správního orgánu, které jsou ze soudního přezkumu podle § 70 písm. a) s. ř. s. vyloučeny. Městský soud v Praze tak postupoval v souladu se zákonem a žalobu jako nepřípustnou podle § 46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítl.