Vydání 10/2008

Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnosti v záhlaví uvedených věcech jsou důvodné, ovšem z jiných důvodů, než uvádí stěžovatelka. Základní otázkou totiž v daném případě je, v jakém právním prostředí se odehrály posuzované dovozy zboží. Nejvyšší správní soud nejprve rekapituloval rozhodnutí Soudního dvora ve věci (IV/1), aby pak závěry Soudního dvora aplikoval na nyní projednávaný případ, a dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského soudu stejně jako rozhodnutí žalovaného jsou protiústavní, a současně rozporné se základními zásadami práva Společenství, neboť ukládají stěžovatelce povinnost, která nemá oporu v zákoně, resp. v nařízení aplikovatelném na stěžovatelku (IV/2).

Dne 11. prosince 2007 rozhodl Soudní dvůr ES věc , proti Celnímu ředitelství Olomouc, C-161/06 (zatím nepublikováno ve Sbírce rozhodnutí Soudního dvora, přístupné česky na http://curia.europa.eu, česká anotace viz I. Šlosarčík, č. 4/2008, str. 44 – 50). V této věci rozhodl Soudní dvůr o předběžné otázce Krajského soudu v Ostravě, týkající se aplikace Celního kodexu Společenství, a to pro období před vyhlášením tohoto kodexu v češtině.

Jak Soudní dvůr v odpovědi na předběžnou otázku českého správního soudu uvedl, již ze samotného znění čl. 254 odst. 2 ES vyplývá, že nařízení může vyvolávat právní účinky, pouze pokud bylo vyhlášeno v Úředním věstníku Evropské unie. Z ustanovení článku 58 Aktu o podmínkách přistoupení České republiky, Estonské republiky, Kyperské republiky, Lotyšské republiky, Litevské republiky, Maďarské republiky, Republiky Malta, Polské republiky, Republiky Slovinsko a Slovenské republiky k Evropské unii a o úpravách smluv, na nichž je založena Evropská unie (Úř. věst. 2003, L 236, s. 33, dále jen „Akt o podmínkách přistoupení“), ve spojení s články 4, 5 a 8 nařízení Rady č. 1 ze dne 15. dubna 1958 o užívání jazyků v Evropském hospodářském společenství (Úř. věst. 1958, 17, s. 385; české Zvl. vyd. 01/01, s. 3), ve znění Aktu o podmínkách přistoupení, vyplývá, že v případě členského státu, jehož jazyk je úředním jazykem Unie, je třeba řádné vyhlášení nařízení Společenství chápat jako vyhlášení tohoto aktu v uvedeném jazyce v Úředním věstníku Evropské unie (body 33 – 34 rozhodnutí ).

Soudní dvůr zdůraznil ústavněprávní a lidskoprávní rovinu tohoto problému. [K] [s odkazem na předchozí judikaturu]. (body 38 – 40).

Soudní dvůr odmítl, že by nedostatek řádného vyhlášení právního předpisu EU v Úředním věstníku mohl být zhojen dostupností téhož předpisu na internetu (bod 48). Proto Soudní dvůr vyslovil k prvé otázce českého správního soudu právní názor, podle něhož (bod 51).

Soudní dvůr též omezil temporální dopady svého rozhodnutí o neaplikovatelnosti nepublikovaných evropských předpisů. Podle Soudního dvora totiž členské státy na základě práva Společenství nejsou povinny zpochybnit správní nebo soudní rozhodnutí přijatá na základě v domácím jazyce nepublikovaných evropských předpisů, pokud jsou takováto rozhodnutí podle příslušných vnitrostátních pravidel již konečná (bod 72; srov. však bod 73 rozhodnutí); to se ovšem netýká těch rozhodnutí, která byla k datu rozsudku ve věci , tedy ke dni 11. prosince 2007, napadena opravným prostředkem v rámci správního nebo soudního řízení (bod 71).

Právní závěry Soudního dvora v kauze analyzované v části IV/1 lze vztáhnout též na nyní projednávanou věc, když k rozhodným právním skutečnostem ve všech věcech spojených v tomto řízení došlo v období mezi 1. květnem 2004 (vstup do Evropské unie a novelizace českého celního zákona) a 27. srpnem 2004 (datum řádného uveřejnění Celního kodexu Společenství a dalších relevantních předpisů v české verzi Zvláštního vydání Úředního věstníku): v daném případě se jedná o dovozy zboží ve dnech 26. května 2004, 2. června 2004, 19. července 2004, 4. června 2004, 14. června 2004, 14. května 2004, 15. července 2004, 14. července 2004, 30. června 2004, 7. července 2004, 21. června 2004, 20. května 2004, 8. června 2004, 6. srpna 2004, 19. srpna 2004, 24. srpna 2004, 30. července 2004, 4. srpna 2004, 14. května 2004 a 2. června 2004. Je nerozhodné, že dodatečné platební výměry celního úřadu, které byly následně napadeny před žalovaným, byly vydány již v době, kdy všechny právní předpisy byly řádně publikovány.

Počínaje 1. květnem 2004 (vstup České republiky do Evropské unie) začaly být níže uvedené evropské celní předpisy přímo účinné v českém právním řádu. Proto byla také provedena novela českého celního zákona zákonem č. 187/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů, který řadu ustanovení celního zákona včetně vymezení základních pojmů, informací o celních předpisech, cla a celního sazebníku, původu zboží a celní hodnoty, dopravy zboží přes státní hranice, celního prohlášení, včetně jeho podávání a celně schválených určení, vráceného zboží, vzniku celního dluhu a jeho zániku, evidence cla a jeho splatnosti, vrácení a prominutí cla, zrušil (srov. k tomu také obecnou část důvodové zprávy k vládnímu návrhu zákona ze dne 12. 11. 2003, tisk 504/0, přístupný v repozitáři Poslanecké sněmovny PČR na adrese www.psp.cz). Český celní zákon tak přestal být samostatně aplikovatelnou normou: počínaje 1. květnem 2004 tento zákon upravuje některé právní vztahy v oblasti celnictví, pokud nejsou upraveny bezprostředně závaznými předpisy Evropských společenství (§ 1 celního zákona, ve znění novely č. 187/2004 Sb.). Nikoliv náhodou se ostatně právě shora obsažně rozebíraná věc , týkala celního řízení v době krátce po vstupu do Evropské unie.

V souladu s popsanou novou právní situací po vstupu do Evropské unie byl v kauze stěžovatelky vedle českých předpisů [zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, a zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon, oba ve znění účinném ke dni vydání jednotlivých rozhodnutí] aplikován též Celní Společenství; ten byl česky vyhlášen ve zvláštním vydání Úředního věstníku, kap. 2, sv. 4, s. 307 – 356, a to dne 27. srpna 2004. Dále bylo v rozhodnutích týkajících se stěžovatelky aplikováno nařízení Rady (EHS) č. 2658/87 ze dne 23. července 1987 o celní a statistické nomenklatuře a o společném celním sazebníku, česky vyhlášeno ve zvláštním vydání Úředního věstníku, kapitola 2, svazek 2, s. 382 – 386, a to dne 20. srpna 2004, a nařízení Komise (EHS) č. 2454/93 ze dne 2. července 1993, kterým se provádí nařízení Rady (EHS) č. 2913/92, kterým se vydává celní Společenství, česky vyhlášeno ve zvláštním vydání Úředního věstníku, kapitola 2, sv. 6, s. 3 – 516, a to dne 27. srpna 2004 (data vyhlášení zjištěna dle oficiálního dopisu Úřadu pro úřední tisky Evropských společenství předsedovi Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 11. 2005, čj. DIRGEN(05) D/15074, Ref: TLC/ma-d15074 j.baxa; srov. též bod 31 rozhodnutí ).

V nyní projednávaném případě je nesporně splněna podmínka vytyčená Soudním dvorem ke zpochybnění aktů aplikace nepublikovaného evropského práva, neboť ke dni vyhlášení rozsudku ve věci ., tedy k 11. prosinci 2007, byla všechna správní rozhodnutí napadena v rámci soudního řízení (viz bod 71 rozhodnutí ). Stěžovatelka nicméně nedostatek publikace evropských předpisů pro svou věc nenamítá, a naopak polemizuje s výkladem, který v této věci co se týče těchto předpisů žalovaný učinil. Základní otázkou tedy je, zda Nejvyšší správní soud má v takovémto případě ignorovat skutečnost, že právní podklad pro dodatečné vyměření cla nebyl v daných věcech dán, neboť k dovozům zboží došlo v době před 27. srpnem 2004, tedy před řádnou publikací všech relevantních evropských předpisů v českém jazyce.

Nejvyšší správní soud nejprve předesílá následující. Požadavek rovnocennosti (někdy také překládaný jako „ekvivalence“) odráží zásadu účinné ochrany práv jednotlivců v právu Společenství. Podle tohoto požadavku musí být jednotlivci garantována možnost ochrany práv, které mu přiznává právo Společenství, a to za stejných podmínek, jaké jsou uplatňovány při vynucování obdobných práv plynoucích z práva vnitrostátního (viz poprvé věc 33/76, [1976] ECR 1989, bod 5, česky např. Bobek, M. – Komárek, J. – Passer, J. M. – Gillis, M. Praha: Linde, 2005, s. 198). Pro posouzení požadavku rovnocennosti ochrany práv plynoucích z práva Společenství, především tedy judikatury Soudního dvora, a práv „čistě“ domácí povahy, je určující především postoj judikatury Nejvyššího správního soudu k dopadům nálezu, kterým Ústavní soud buď zrušil zákon pro jeho protiústavnost, resp. vyslovil protiústavnost již sice zákonodárcem derogovaného, ale na dřívější právní skutečnosti stále aplikovatelného zákona. Takovéto srovnání je na místě o to více, že Soudní dvůr ES plní ve vztahu k sekundární legislativě Společenství v podstatě vedle jiného také roli „ústavního“ soudu Společenství. Český Ústavní soud ostatně tuto roli Soudního dvora ve svém zásadním nálezu k právu Evropské unie, byť podmíněně, akceptoval (nález Ústavního soudu ze dne 8. března 2006, sp. zn. Pl. ÚS 50/04, č. 154/2006 Sb. – ).

Nejvyšší správní soud již v jednom ze svých historicky prvých rozsudků uvedl, že (viz rozsudek NSS ze dne 13. 5. 2003, čj. 7 A 146/2001-29, publ. pod č. >2/2003 Sb. NSS).

Ve svém nedávném rozsudku pak Nejvyšší správní soud jasně uvedl, že (viz rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 7/2005-127, obdobně též rozsudek NSS ze dne 13. 3. 2008, čj. 5 Afs 174/2004-68, oba přístupné na www.nssoud.cz).

Nejvyšší správní soud tedy zaujal v citovaném rozsudku čj. 5 Afs 7/2005-127 v podstatě obdobnou konstrukci ve vztahu k dopadům interpretativních nálezů Ústavního soudu v rámci kontroly norem, kterou vytyčil Soudní dvůr ES ve vztahu ke svému interpretativnímu rozhodnutí v kauze (Nejvyšší správní soud připomíná, že Soudní dvůr ES považuje otázku předpisů nepublikovaných v češtině nikoliv za otázku platnosti takovýchto předpisů v České republice, ale toliko otázku těchto předpisů, což má zásadní dopady zejména s ohledem na spolupráci mezi soudy členských států a Soudním dvorem, a je tím dána možnost českého soudu posoudit takovouto otázku bez toho, aby současně podával předběžnou otázku Soudnímu dvoru ve smyslu doktríny vytyčené rozhodnutím ve věci 314/85 [1987] ECR 4199 – k tomu srov. také bod 33 stanoviska generální advokátky Kokott ze dne 18. září 2007 v kauze ).

Nutno si totiž uvědomit, že požadavek obecné dostupnosti právních předpisů a jejich publikace ve veřejné sbírce je přímo esenciálním požadavkem ústavního a právního státu (srov. v českém ústavním systému čl. 52 Ústavy). V literatuře se vyskytly dokonce názory, že jiné rozhodnutí než rozhodnutí, jaké učinil Soudní dvůr ve věci ., by muselo vést k zákroku Ústavního soudu ČR, a to i pro možný konflikt s „tvrdým“ jádrem české ústavy (srov. Bobek, M. K absenci řádného vyhlášení komunitární legislativy v jazycích nových členských států, Soudní rozhledy 2006, č. 12, s. 449 násl., na s. 464 – 465). Pokud tedy Soudní dvůr ES jasně vytyčil hranici, od které je nutno poskytnout ochranu subjektům proti ukládání povinností na základě nepublikovaného nařízení, není možné takovouto ochranu neposkytnout jen proto, že jednotlivec se této ochrany výslovně nedovolal, a to tím spíše, pokud by ve srovnatelné procesní situaci týkající se čistě vnitrostátního právního vztahu taková ochrana byla poskytnuta.

V jiném svém nedávném rozsudku čj. 2 As 9/2008-75 ze dne 13. 6. 2008 pak Nejvyšší správní soud jasně vymezil svůj postoj k situaci, kde samotná aplikace § 109 odst. 2 a 3 s. ř. s. spojená s nedostatkem námitky ze strany stěžovatele (žalobce) vede k protiústavnosti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. V rozsudku čj. 2 As 9/2008-75 Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že český model správního soudnictví založený na retrospektivnosti náhledu na předchozí správní řízení a rozhodnutí musí mít svoje limity, přičemž těmi musí být chápán jakýkoliv způsob výkladu, který by vedl k protiústavnosti. Postup soudu, který by vědomě vydal protiústavní rozsudek, je v podmínkách právního státu nepřijatelný: Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že chybné právní posouzení věci (třebas i protiústavní povahy) zjevně pod žádnou z těchto výjimek uvedených v § 109 odst. 3 s. ř. s. nespadá, pročež nebylo možno zvolit ani druhou možnost, tedy ústavně konformní výklad § 109 odst. 3 s. ř. s. Nejvyšší správní soud proto uzavřel: Jakkoliv tedy základní zásady přezkumu soudního rozhodnutí na základě kasační stížnosti (což platí obdobně též pro soudní přezkum správního rozhodnutí) nejsou v obecné rovině protiústavní, je v každém případě povinností správního soudu je aplikovat takovým způsobem a jen v takových případech, aby jejich aplikace nevyvolávala protiústavní důsledky ani v individuálním případě.

Situace v nyní projednávané kauze je obdobná právě zmíněnému případu čj. 2 As 9/2008-75. Pokud by Nejvyšší správní soud nepřihlédl k faktu, že pro vydání dodatečného platebního výměru neexistoval žádný zákonný základ (v tomto případě základ v podobě vnitrostátně přímo aplikovatelného nařízení jakožto tzv. sekundárního pramene práva Společenství), porušil by svým rozhodnutím čl. 11 odst. 5 Listiny, podle něhož daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona, a čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod. Procesní normy soudního řádu správního totiž nelze vnímat jako samoúčelné, které by mohly založit překážku pro aplikaci ústavně zaručeného základního práva. Proto může Nejvyšší správní soud přímo aplikovat čl. 11 odst. 5 a čl. 4 odst. 1 Listiny i za situace, kdy stěžovatelka tuto námitku v kasační stížnosti vůbec neuplatnila.

S ohledem na výše podaný požadavek rovnocennosti ochrany subjektivních práv je tedy nesporné, že Nejvyšší správní soud nemůže jen pro nedostatek námitky rozhodnout způsobem, který by ve svém důsledku vedl jednak k protiústavnosti, jednak k rozporu se základními právy chráněnými též jako nepsané zásady právní v systému práva Společenství. Na tomto místě se sluší připomenout, že Soudní dvůr jasně vyslovil, že účelem a důsledkem jeho rozsudku (bod 60 rozsudku ), což v sobě jednoznačně obnáší též lidskoprávní prvek. Navíc Soudní dvůr odkazuje na zásady právní jistoty a zákazu diskriminace jednotlivců z nových členských států ve srovnání s jednotlivci z členských států starých (bod 36 násl. tamtéž). Pokud tedy Soudní dvůr ES dospěl k závěru, že nedostatek publikace nařízení v českém jazyce brání tomu, aby povinnosti obsažené v takové právní úpravě Společenství mohly být uloženy jednotlivcům v České republice, a to i když se tyto osoby mohly seznámit s touto právní úpravou jinými způsoby, přičemž dopady tohoto rozhodnutí omezil jen na ta rozhodnutí orgánů veřejné moci, která byla ke dni 11. prosince 2007 , znamená to, že soud ani správní orgán nemohou ospravedlnit ukládání povinností na základě takovýchto předpisů pro všechny právní skutečnosti, které se uskutečnily přede dnem řádného vyhlášení takovéhoto evropského předpisu, a to bez ohledu na to, zda nedostatek publikace jednotlivec v řízení před soudem namítá, či nikoliv.

Nejvyšší správní soud závěrem podotýká, že (blíže nevyargumentovaný) názor o nutnosti vzít v potaz nepublikaci nařízení v české verzi z úřední povinnosti zaujal zdejší soud již ve svém rozsudku ze dne 24. ledna 2008, čj. 9 As 36/2007-59 (publikován jako č. 1533/2008 Sb. NSS), byť pouze jako . Nejvyšší správní soud totiž uvedl, že dnem vstupu České republiky do Evropské unie nabyly ve vztahu k České republice platnosti přímo použitelné předpisy Evropského společenství, tedy všechna nařízení, která byla součástí sekundární legislativy Společenství do 30. 4. 2004. Ve světle rozsudku ve věci však dané nařízení ke dni spáchání správního deliktu nebylo ve vztahu ke stěžovateli v kauze sp. zn. 9 As 36/2007 aplikovatelné, neboť v té době dosud nebylo řádně publikováno v českém jazyce. V daném případě však nalezl Nejvyšší správní soud dostatečný právní základ pro uložení správní sankce v mezinárodní smlouvě, kterou byla Česká republika vázána. Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že sankce byla uložena na základě platného a na stěžovatele plně aplikovatelného právního předpisu, a proto správní rozhodnutí, jímž byla stěžovateli uložena pokuta, netrpí žádnou vadou, k níž by musel Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti (viz č. 1533/2008 Sb. NSS).

S ohledem na všechny výše podané argumenty tedy dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že fyzickým ani právnických osobám v České republice nelze, za podmínek stanovených rozhodnutím , ukládat povinnosti na základě nařízení jakožto sekundárního pramene práva Společenství, pokud takové nařízení nebylo řádně publikováno v českém jazyce, a to pro všechny právní skutečnosti, které se udály přede dnem řádného vyhlášení takovéhoto nařízení. K tomu, že nařízení nebylo v českém jazyce řádně publikováno, přihlédne správní soud i bez námitky žalobce (stěžovatele). Z těchto důvodů Nejvyšší správní soud napadené rozsudky zrušil. Krajský soud je zde vyjádřeným právním názorem vázán (§ 110 odst. 3 s. ř. s.).