4377/2022
Pozemní komunikace: veřejně přístupná účelová komunikace; nutná komunikační potřeba
Pozemní komunikace: veřejně přístupná účelová komunikace; nutná komunikační potřeba
k § 2 odst. 2 písm. d) a § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění účinném k 8. 10. 2019
Závěr, že není naplněna nutná komunikační potřeba, jako jeden ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace [§ 2 odst. 2 písm. d) a § 7 odst. 1 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích], nelze vyvodit pouze z existence jiné pozemní komunikace v okolí. Při porovnání obou komunikací musí správní orgán hodnotit i další skutečnosti, jako například stav obou komunikací, jejich bezpečnost či konkrétní využívání v dané lokalitě, nikoli pouze rozdíl ve vzdálenostech. Komunikace přitom musí správní orgán hodnotit z pohledu těch, kteří je skutečně využívají, tedy nikoli pouze z pohledu motoristů, ale případně i z pohledu cyklistů či pěších.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2022, čj. 10 As 99/2022-56)
Prejudikatura:
č. 2370/2011 Sb. NSS, č. 3371/2016 Sb. NSS, č. 3903/2019 Sb. NSS; č. 12225/35 Boh. A; nálezy Ústavního soudu č. 2/2008 Sb. ÚS, (sp. zn. II. ÚS 268/06), č. 111/2014 Sb. ÚS (sp. zn. I. ÚS 59/14).Věc:
Obec Hrazany proti Krajskému úřadu Jihočeského kraje, za účasti 1) J. M., 2) M. M., 3) Obora Pekárkův mlýn, a.s., 4) ArcheVia s.r.o., 5) P. K., 6) M. N. a 7) K. R., o určení účelové komunikace, o kasační stížnosti žalobkyně. Nejvyšší správní soud se zabýval otázkou, zda je lesní cesta vedoucí oborou Pekárkův mlýn u obce Hrazany v Jihočeském kraji veřejně přístupnou účelovou komunikací podle zákona o pozemních komunikacích. Konkrétně Nejvyšší správní soud posuzoval, zda byla u lesní cesty dána tzv. nutná komunikační potřeba. Nejvyšší správní soud potvrdil judikaturu, podle které je při řešení podobných otázek potřeba se zabývat i tím, do jaké míry potřebují komunikaci využívat chodci či cyklisté (nejenom motorová vozidla), a také tím, zda jsou případné alternativní cesty bezpečné.
Dne 8. 6. 2018 vydal Městský úřad Milevsko rozhodnutí, kterým osobám zúčastněným na řízení 1) – 3) nařídil podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, odstranit nepovolené pevné překážky z veřejně přístupné účelové komunikace vedoucí oborou Pekárkův mlýn v katastrálních územích Dobrošov u Hrazan a Klisinec. Překážky (kterými na různých částech cesty byly kmeny stromů, několik ocelových sítí, stromky o výši zhruba 2,5 m a nakonec ještě příkop) zcela znemožnily průjezd i průchod přes spornou komunikaci.
Proti rozhodnutí městského úřadu podaly osoby zúčastněné na řízení 1) – 3) odvolání. Žalovaný rozhodnutím ze dne 8. 10. 2019 odvolání vyhověl a výsledek řízení změnil v jejich prospěch – tak, že nejsou povinny odstranit pevné překážky. Žalovaný dospěl k odlišnému právnímu posouzení. Podle něj nesplňuje sporná komunikace podmínku nutné komunikační potřeby, neboť v dané oblasti existuje alternativní cesta. Cesta oborou tedy není veřejně přístupnou účelovou komunikací a nelze nařídit odstranění překážek (s. 4 čtvrtý odstavec rozhodnutí žalovaného).
Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích, který ji zamítl rozsudkem ze dne 9. 2. 2022, čj. 50 A 78/2019-97. Krajský soud se především ztotožnil se žalovaným, že sporná cesta oborou nesplňuje podmínku nutné komunikační potřeby, neboť k této cestě existuje alternativa – cesta po silnici. Cesta oborou tedy není veřejně přístupnou účelovou komunikací.
Rozsudek krajského soudu napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností, v níž namítala nedostatečně zjištěný skutkový stav. Žalovaný i krajský soud věc posoudili pouze z pohledu obhospodařování zemědělských a lesních pozemků, nikoli z pohledu spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí a spojení nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi. Dále namítala nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí pro nesrozumitelnost i nedostatek důvodů. Krajský soud postupoval shodně jako žalovaný, neboť nehodnotil všechny skutečnosti podstatné pro posouzení nutné komunikační potřeby, pouze uzavřel, že mezi obcemi existuje i jiné spojení a sporná komunikace je pouhá zkratka z pohodlí. K tomu stěžovatelka předložila výčet skutečností, kterými se krajský soud nezabýval. Upozornila, že nutnou komunikační potřebu představuje komunikace především z pohledu cyklistů a pěších, nikoli motorové dopravy. Dále stěžovatelka uvedla, že krajský soud neprovedl test proporcionality mezi nutnou komunikační potřebou a nezasahováním do soukromého vlastnictví. Závěrem stěžovatelka namítala, že se krajský soud určitými námitkami nezabýval i z toho důvodu, že žalobu v určitých pasážích označil jako tzv. , tedy žalobu podanou ve veřejném zájmu, kterou stěžovatelka nebyla oprávněna podat. Stěžovatelka však oponovala, že je obcí a jako taková v určitých záležitostech může zastupovat i své obyvatele a jejich zájmy.
actio popularis
Ke kasační stížnosti se vyjádřily i osoby zúčastněné na řízení 1) a 2). Namítaly, že oplocení Obory Pekárkův mlýn (a tedy i sporné komunikace) bylo správními orgány řádně schváleno. Stěžovatelka se těchto řízení navíc účastnila, mohla tedy vyjádřit svůj nesouhlas, což neučinila a proti oplocení začala brojit až po několika letech. Osoby zúčastněné dále poukázaly na skutečnost, že v roce 2008, kdy probíhala správní řízení ohledně zřízení obory a jejího oplocení, formálně žádná sporná komunikace neexistovala, neboť nebyla zahrnuta do pasportu komunikací. Sporná komunikace byla do pasportu účelově vložena až v roce 2011, kdy začaly tlaky na odstranění oplocení. Dále osoby zúčastněné uvedly, že oplocením obory nedošlo ke znemožnění přístupu a užívání nemovitostí žádným třetím osobám. Komunikace již v terénu není patrná a není využitelná jako účelová komunikace. Cyklisté a pěší mohou pro komunikační potřebu mezi přilehlými obcemi využít jiných a kvalitnějších komunikací. Konečně osoby zúčastněné namítly, že obora je svou výměrou na spodní hranici nutné rozlohy. Průjezdy se řeší až u obor s mnohem větší výměrou, neboť u takových výměr to vzhledem k jejich rozsáhlosti není jinak možné. Vzhledem k malé rozloze obory by sporná komunikace navíc negativně působila na zvěř.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a rozhodnutí žalovaného a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[8] Kasační stížnost je důvodná. Žalovaný totiž při zkoumání povahy lesní cesty v oboře Pekárkův mlýn nesprávně posoudil jeden ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace, tzv. nutnou komunikační potřebu. Vůbec nevzal v úvahu, že lesní cestu chtěli využívat především cyklisté a pěší. Namísto toho žalovaný zdůraznil jen alternativní cestu motorovými vozidly. Tuto chybu zopakoval též krajský soud.
[9] Před samotným hodnocením kasačních námitek Nejvyšší správní soud připomíná vymezení veřejně přístupné účelové komunikace. Veřejně přístupná účelová komunikace je kategorií pozemní komunikace, k jejímuž vzniku, na rozdíl od ostatních kategorií uvedených v § 2 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, postačuje naplnění jejích definičních znaků. Vzniká přímo ze zákona, nezávisle na nějakém správním rozhodnutí. Definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace jsou:
1) jedná se o stálou a v terénu patrnou dopravní cestu určenou k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
2) tato cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích;
3) vlastník pozemku, na kterém je cesta, alespoň konkludentně souhlasil s obecným užíváním pozemku [viz např. nález ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS, bod 33];
4) je dána nutná komunikační potřeba, takže komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí
(viz rozsudek NSS ze dne 30. 11. 2015, čj. 6 As 213/2015-14, č. 3371/2016 Sb. NSS, bod 9).Všechny uvedené definiční znaky musí být splněny současně. V případě, že schází byť i jediný, se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná (souhrnně např. rozsudek NSS ze dne 29. 8. 2017, čj. 7 As 63/2017-48, body 14-17). V nynějším případě, jak Nejvyšší správní soud vysvětlí níže, je sporná podmínka poslední, tedy nutná komunikační potřeba. Dle žalovaného i krajského soudu vedle sporné cesty oborou existuje plnohodnotná alternativní cesta.
III.A Detailní popis nynější věci
[10] Nejvyšší správní soud v zájmu přehlednosti obšírněji popíše situaci v místě, jak plyne ze správního spisu (další dokazování provedené před krajským soudem nijak nezpochybnilo skutková východiska, o která se opírají správní orgány, ostatně žalovaný vyšel plně z dokazování provedeného městským úřadem).
[11] Spornou komunikaci, tj. lesní cestu, využívali obyvatelé okolních obcí přinejmenším po řadu desetiletí. Nejinak tomu bylo i po restituci pozemků na počátku 90. let. Teprve v roce 2010 vlastníci pozemku, na kterém lesní cesta leží, zahradili přístup na cestu pevnými překážkami.
[12] Celá věc se z podnětu několika fyzických osob [mj. osob zúčastněných na řízení 5) – 7)] začala řešit již v roce 2012. Věc v prvním stupni řešil Městský úřad Milevsko. Tento úřad ve věci třikrát nařídil odstranění překážek, jeho rozhodnutí však žalovaný vždy zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Ve čtvrtém řízení městský úřad opět nařídil odstranění překážek*). Žalovaný tentokrát již rozhodl sám, a to shora uvedeným způsobem, tedy že rozhodnutí městského úřadu změnil a žádost na odstranění pevných překážek zamítl, neboť sporná cesta přes oboru není jediná cesta, která propojuje Kovářov s územím obce Hrazany. Žalovaný zdůraznil, že městský úřad obstaral dostatečné množství podkladů pro zjištění stavu věci, žalovaný však tento skutkový stav vyhodnotil odlišně po právní stránce (s. 4 poslední odstavec rozhodnutí žalovaného).
[13] Pro pochopení projednávané situace nejlépe poslouží grafická znázornění (již založená ve spise a provedená též krajským soudem jako důkaz):
Na právě uvedeném prvním (detailním) mapovém výřezu je červeně vyznačena sporná část komunikace (lesní cesta oborou). Modře je vyznačena komunikace na pozemku p. č. 538 ve vlastnictví stěžovatelky, na kterém sporná komunikace pokračuje. Zeleně jsou vyznačeny další navazující části veřejně přístupných účelových komunikací tak, jak orientačně plynou z veřejně dostupných mapových podkladů Mapy Google.
[14] Na druhém mapovém výřezu je opět červeně vyznačena sporná část komunikace. Zeleně jsou vyznačeny veřejně přístupné účelové komunikace, které v případě odstranění překážek spojí části obce Hrazany, tedy Klisinec a Dobrošov, s obcí Kovářov. Žlutě jsou vyznačeny silnice II./102 a silnice III./10242, které představují alternativní spojení Klisince a Dobrošova s obcí Kovářov, a to pro případ zatarasení sporné komunikace.
III.B K vyhodnocení některých žalobních bodů jako nepřípustných (actio popularis)
[15] Stěžovatelka předně namítá, že se krajský soud určitými žalobními body nezabýval, neboť žalobu nesprávně vyhodnotil jako tzv. , tedy žalobu podanou ve veřejném zájmu, kterou stěžovatelka nebyla oprávněna podat. Tato konkrétní námitka však není důvodná.
actio popularis
[16] České správní soudnictví je podle § 2 s. ř. s. obecně postaveno na ochraně veřejných subjektivních práv. S touto stěžejní zásadou souvisí i zásada dispoziční (§ 5 s. ř. s.), podle které se ve správním soudnictví lze domáhat ochrany práv jen na návrh. Souhrnně řečeno, ve správním soudnictví má každý právo domáhat se ochrany svých veřejných práv na návrh.
[17] Stěžovatelka je ovšem obec. Je tedy specifickou právnickou osobou veřejného práva veřejnoprávní korporací. Podle čl. 99 Ústavy se Česká republika člení na obce a kraje. Obce jsou základními územními samosprávními celky.
Územní samosprávné celky jsou územními společenstvími občanů, které mají právo na samosprávu
(čl. 100 odst. 1 věta první Ústavy).[18] Ústavní soud již uvedl, že jednotlivé osoby mohou prosazovat své zájmy i kolektivní formou, což jim nelze klást k tíži. Jednotlivé osoby tedy mohou bránit svá veřejná subjektivní práva i prostřednictvím kolektivního uskupení (nález ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, body 23–26). Tento právní názor Nejvyšší správní soud převzal a aplikuje jej i ve vztahu k obcím. Obce jsou v rámci samostatné působnosti oprávněny hájit práva své komunity. Potřeby občanů nelze od práva na samosprávu striktně oddělovat; jde o spojené nádoby, které se do značné míry vzájemně ovlivňují (srov. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 29. 5. 2019, čj. 2 As 187/2017-264, č. 3903/2019 Sb. NSS,
Dobřejovice /Čestlice
, body 41–45, dále především rozsudek NSS ze dne 7. 1. 2022, čj. 5 As 412/2020-64, městys Březová a další
, body 32–38). [19] Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu mj. pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů, a to mj. uspokojováním potřeby dopravy a spojů [§ 35 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení)]. Uspokojování potřeby dopravy a spojů tedy spadá do samostatné působnosti stěžovatelky jako obce.
[20] V posuzovaném případě je třeba vnímat ve dvou významech. První význam, ve kterém stěžovatelka jako obec zastupuje zájmy svých obyvatel, je vzhledem k uvedeným závěrům a skutečnosti, že uspokojování potřeby dopravy a spojů spadá do její samostatné působnosti, přípustný. Stěžovatelka je tedy oprávněna „mluvit“ za své obyvatele. Rozsah její aktivní procesní legitimace proto není omezen na pouhé tvrzení zásahu do stěžovatelkou vlastněného pozemku p. č. 538, který přímo navazuje na spornou komunikaci. Stěžovatelka takovým způsobem ostatně i postupovala, když namítala např. hojné využívání sporné komunikace jejími obyvateli, nebezpečnost alternativní komunikace apod. Krajský soud se těmto námitkám věnoval, jakkoli došel k nesprávnému závěru (viz níže).
actio popularis
[21] Od uvedeného pojetí je však třeba odlišit druhý význam žaloby ve veřejném zájmu. Stěžovatelka se totiž žalobu snažila podpořit dvěma dalšími argumenty. Jednak tvrdila, že je cesta oborou Pekárkův mlýn potřebná k obhospodařování několika konkrétních pozemků (jejichž vlastníky byly i některé osoby zúčastněné), jednak žalovanému vytýkala, že nevypořádal námitky jiných účastníků řízení. Zde na sebe stěžovatelka jako obec převzala hájení zájmů konkrétních individuálních osob, samostatných účastníků správního řízení (lhostejno, zda jsou jejími obyvateli či nikoli). Takovou žalobu obec podat nemůže. V tomto případě totiž stěžovatelka vystupovala spíše jako zástupkyně konkrétních osob ohledně jejich konkrétních výtek vůči žalovanému. Tyto konkrétní osoby mohly samy podat žalobu, ovšem žalobu nepodaly. Ke shodnému závěru dospěl i krajský soud v bodech 47 a 51 napadeného rozsudku. Nejvyšší správní soud tedy nemá krajskému soudu co vytknout, neboť tam, kde krajský soud některé žalobní body označil jako nepřípustnou , se o nepřípustnou skutečně jednalo.
actio popularis
actio popularis
III.C K neprovedení testu proporcionality
[22] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaný ani krajský soud neprovedli test proporcionality mezi veřejným zájmem na nutné komunikační potřebě a ochranou soukromého vlastnictví. Přitom zpochybňuje krajským soudem provedený výklad již shora citovaného nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06. Tento názor stěžovatelky je však založen na dezinterpretaci tohoto nálezu.
[23] Jak Nejvyšší správní soud uvedl již v bodu [9] výše, ustálená
judikatura
se shoduje na čtyřech definičních znacích, které musí být naplněny, aby se jednalo o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Hovoří-li nález sp. zn. II. ÚS 268/06 v bodu 34 o „proporcionalitě
“, má tím na mysli, že existence nutné komunikační potřeby je jednou z podmínek proporcionality (přiměřenosti) omezení soukromého vlastnictví veřejně přístupnou účelovou komunikací. Jinak řečeno, aby bylo omezení soukromého vlastnictví existencí veřejně přístupné účelové komunikace přiměřené („proporcionální“), musí (společně se zbylými třemi definičními znaky) existovat nutná komunikační potřeba. Jsou-li všechny čtyři definiční znaky naplněny, je omezení vlastnictví veřejně přístupnou účelovou komunikací „proporcionální“. Správní orgány ani krajské soudy tedy nemusí výslovně provádět jakýkoli test proporcionality, neboť obecný požadavek na přiměřenost zásahu do vlastnického práva je obsažen již v posouzení definičních znaků. Důvodná tedy není ani tato námitka.III.D K údajně existující plnohodnotné alternativní cestě
[24] Z definičních znaků přezkoumával krajský soud pouze naplnění znaku nutné komunikační potřeby, neboť pouze tento definiční znak je v projednávané situaci sporný. Stěžovatelka namítá, že žalovaný i krajský soud se tímto posouzením zabývali nedostatečně a nesprávně. Právě tato námitka je důvodná.
[25] Podle zákona o pozemních komunikacích představují účelové komunikace nejnižší kategorii pozemních komunikací. Příznačný je jejich lokální význam. To však neznamená, že se jedná o kategorii pozemních komunikací zbytkovou či dokonce nějakým způsobem podružnou. Často mohou účelové komunikace pro danou lokalitu představovat kritickou a stěžejní dopravní infrastrukturu.
[26] Nutná komunikační potřeba není dána, „
existují-li jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva
“. V takovém případě „je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům
“ (opět nález sp. zn. II. ÚS 268/06, bod 34). Nutná komunikační potřeba se zkoumá ve vztahu k dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní funkci komunikační spojnice (citovaný rozsudek čj. 6 As 213/2015-14, bod 9). [27] Podle § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích
je pozemní komunikace dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti.
Pozemní komunikaci nelze posuzovat pouze ve vztahu k silničním motorovým vozidlům, ale i k jiným vozidlům a chodcům. Nemotorovým vozidlem je např. i jízdní kolo [§ 2 písm. h) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu)]. [28] Celková délka účelové komunikace včetně její sporné části mezi Klisincem (částí Hrazan) a Kovářovem činí cca 3 km. Délka „alternativní“ cesty po silnici je o polovinu delší, 4,5 km, z toho 1,5 km po silnici III. třídy č. 102/42 v úseku z Klisince na křižovatku se silnicí II. třídy č. 102 vedoucí dále v délce 3 km do obce Kovářov (s. 6 rozhodnutí městského úřadu). Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že sporná komunikace nenaplňuje nutnou komunikační potřebu při jízdě motorovým vozidlem. Zajížďka cca 1,5 km je při cestování motorovým vozidlem bez problému zvládnutelná (srov. k tomu též mapu v bodě [14] výše). Právě uvedené nicméně v této věci nikdo nezpochybňuje.
[29] Zcela jinak tomu ale je co se týče nutné komunikační potřeby ve vztahu k
cyklistům a pěším
(tedy např. k dětem či jiným osobám bez řidičského oprávnění, těm, kteří žádné motorové vozidlo nemají nebo z jiného důvodu dávají přednost chůzi či jízdě na kole, koloběžce apod.). Obec Kovářov je středisková obec, ve které se nachází například škola, školka, lékař, pošta. Kovářov tvoří s územím stěžovatelky historický širší celek. V Kovářově je též hřbitov nebo kostel (Klisinec a Dobrošov, byť části obce Hrazany, jsou součástí kovářovské farnosti). Právě proto do Kovářova nejezdí stěžovatelčini obyvatelé pouze motorovými vozidly, ale též na kole či tam chodí pěšky. Tato tvrzení stěžovatelka prokazovala ve správním řízení mj. peticí za zachování průchodnosti a průjezdnosti mezi obcemi Hrazany a Kovářov po historických komunikacích
, kterou v roce 2012 podepsalo 98 obyvatel stěžovatelky (Nejvyšší správní soud poznamenává, že to je více než třetina obyvatel Hrazan, což osvědčuje palčivost problému pro hrazanské obyvatele – obec Hrazany má celkem cca 270 obyvatel). Tyto skutečnosti vedly městský úřad k správnému závěru, že znak nutné komunikační potřeby je naplněn, a to mj. pro cyklisty a pěší, pro které může být alternativní komunikace nebezpečná. [30] Bezpečnost je jedním z kritérií, které je třeba při zkoumání nutné komunikační potřeby posuzovat (srov. např. rozsudek NSS ze dne 19. 8. 2013, čj. 4 As 89/2013-21, ve kterém Nejvyšší správní soud dovodil „
komunikační nutnost
“ proto, že šlo „o jedinou bezpečnou pěší cestu
“). V posuzovaném případě je navíc použitelný i stěžovatelkou odkazovaný nález prvorepublikového Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 12. 1935, č. 12225/35 Boh. A, který v podobných věcech upozorňoval na potřebu posoudit též bezpečnost alternativní cesty**) (k tomu, že při posuzování veřejně přístupné účelové komunikace lze vycházet i z prvorepublikové judikatury, srov. např. rozsudek NSS ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99, č. 2370/2011 Sb. NSS, bod 26; z této judikatury vychází též Ústavní soud, např. již opakovaně citovaný nález sp. zn. II. ÚS 268/06, body 33–35). [31] Žalovaný tedy zkratkovitě a nesprávně uzavřel, že alternativní silnice II. a III. třídy je kvalitnější než sporná komunikace představovaná především polní a lesní cestou a vyježděnými kolejemi. Na rozdíl od městského úřadu však pominul bezpečnost obou komunikací. Otázku bezpečnosti cyklistů a pěších žalovaný v rozhodnutí sice zmínil, nijak se s ní však nevypořádal, dokonce jako nadbytečné neprovedl důkazy (např. informace o smrtelných nehodách na silnici), kterými se stěžovatelka a někteří účastníci správního řízení snažili prokázat nebezpečnost silnice pro chodce a cyklisty (srov. s. 6 třetí odstavec a s. 9 a 10 rozhodnutí žalovaného).
[32] Tuto vadu rozhodnutí žalovaného nenapravil ani krajský soud, který na nesprávný závěr žalovaného navázal. Nejvyšší správní soud nesouhlasí s paušálním závěrem krajského soudu v bodu 44 napadeného rozsudku, dle něhož byť „
se pravděpodobně v případě cesty oborou bude jednat o klidnější (méně frekventovanou) cestu než v případě cesty po silnici II. a III. třídy,
[…] na první pohled se nejedná o hlavní komunikační kanál mezi většími městy, zvláštní nebezpečnosti cesty této alternativní trasy nic nesvědčí (srov. účel silnic II. a III. dle § 5 písm. 2) zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích)
.“ Takový závěr je dílem nepřezkoumatelný, dílem až absurdní
. [33] Za prvé, úvaha krajského soudu, že cesta lesem je „
klidnější
“, je bezvýznamná (ze stejného důvodu se s argumentací stěžovatelky míjí též úvaha žalovaného o tom, že pro obyvatele stěžovatelky je sporná cesta oborou jen zkratkou či „cestou z pohodlí
“). Stěžovatelka (podobně jako městský úřad v rozhodnutí, které posléze nesprávně zrušil žalovaný) zdůrazňovala nikoli „klid
“ lesní cesty, ani její „pohodlí
“, ale nebezpečnost
cesty po silnici alespoň pro některé její obyvatele. Bezvýznamné jsou též úvahy krajského soudu o tom, že nikdo neprokázal „zvláštní
“ nebezpečnost cesty po silnici. Již jen na základě obecné zkušenosti přece platí, že cesta po silnici je pro děti či seniory nesrovnatelně nebezpečnější než cesta lesní oborou. Zde je nadto cesta po silnici o cca 1,5 km delší, což je nic pro motoristu, pro staršího cyklistu a zvláště pak pro chodce však jde o významnou vzdálenost, zvyšující nejen diskomfort, ale především násobící nebezpečí, které vyvěrá z provozu na silnici. [34] Konečně § 5 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, na který odkázal krajský soud, říká jen to, že silnice II. třídy je určena pro dopravu mezi okresy a silnice III. třídy je určena k vzájemnému spojení obcí. Pokud snad soud naznačuje, že všechny tyto silnice jsou pro chodce či cyklisty stejně bezpečné jako lesní cesta, respektive že nebezpečnější budou jen silnice I. třídy, jde o závěr
absurdní
. [35] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že krom výše citovaného bodu 44 krajský soud zcela pominul, že stěžovatelka zdůrazňovala právě nebezpečí hrozící na silnici jejím obyvatelům, kteří po silnici jezdí na kole či chodí pěšky. Celý zbytek napadeného rozsudku totiž uvažuje jen o motoristech, kterým se skutečně v důsledku uzavření obory žádné příkoří neděje. Ovšem pro cyklisty a zejména pro pěší již jen prodloužení cesty o bezmála půldruhého kilometru představuje znatelný zásah do jejich pohybu v dané lokalitě (pomine-li NSS již zmíněnou ne/bezpečnost cesty).
[36] Na závěru Nejvyššího správního soudu nic nemění ani vyjádření osob zúčastněných na řízení 1) a 2). Nejvyšší správní soud se především nemohl blíže zabývat jejich argumentací, která přesahuje rámec daný kasační stížností. Je to totiž právě stěžovatelka, která určila rozsah přezkumu napadeného rozsudku (srov. k tomu též bod [39] níže). Přesto se Nejvyšší správní soud nad rámec nezbytně nutného považuje za nutné vyjádřit k tezi osob zúčastněných, že sporná komunikace v prostoru již neexistuje, není tudíž naplněn ani první definiční znak veřejně přístupné účelové komunikace. I v případě, že to je pravda, vychází Nejvyšší správní soud z principu, dle něhož
protiprávní jednání nepožívá právní ochrany
. Jestliže snad sporná komunikace přestala být v terénu patrná v důsledku protiprávního zahrazení, nelze tuto námitku vzít v potaz (v podobném duchu např. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2017, čj. 2 As 337/2016-64, bod 89, kde NSS zdůraznil, že první definiční znak, tedy existence účelové komunikace, není dán jen tehdy, pokud cesta zanikne „bez protiprávního zásahu
“). Stejně tak platí, že předmětem tohoto řízení o kasační stížnosti je existence veřejně přístupné účelové komunikace. Nejvyšší správní soud se tedy nemohl zabývat jejím případným negativním vlivem na přirozené prostředí v oboře. [37] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že žalovaný nesprávně vyhodnotil nutnou komunikační potřebu pro cyklisty a pěší. Ignoroval potřeby chodců a rozhodl v rozporu s obsahem spisu, popřel přitom správná východiska, na kterých založil své rozhodnutí městský úřad. Tento nesprávný závěr žalovaného potvrdil též krajský soud.
IV.
Závěr a náklady řízení
[38] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost důvodná je, proto rozsudek krajského soudu zrušil (§ 110 odst. 1 s. ř. s.). S ohledem na důvody zrušení rozsudku zrušil také rozhodnutí žalovaného. Podle § 110 odst. 2 písm. a) ve spojení s § 78 odst. 4 s. ř. s. pak vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení. Žalovaný je vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku. V dalším řízení, neobjeví-li se žádné nové důkazy (např. jiná, skutečně plnohodnotná alternativní cesta, stejně bezpečná i pro chodce a cyklisty),
žalovaný odvolání proti rozhodnutí městského úřadu zamítne a odvoláním napadené rozhodnutí potvrdí
.[39] Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že v nynější věci řešil ve vztahu k rozhodnutí žalovaného
jen existenci alternativní plnohodnotné cesty
, tedy znak nutné komunikační potřeby. Nejvyšší správní soud zejména neposuzoval zbývající definiční znaky veřejně přístupné účelové komunikace, neboť to nebylo předmětem sporu před správními soudy (jak již NSS vysvětlil, žalovaný jejich existenci nezpochybnil, byť i s těmito dalšími znaky některé osoby zúčastněné ve správním řízení polemizovaly). Pokud snad vlastníci pozemku, na kterém je sporná část komunikace, některý z těchto znaků zpochybňují, a budou třebas proto (nebo z jiného důvodu) dovozovat nezákonnost dalšího rozhodnutí žalovaného, nic jim nebrání proti takovémuto rozhodnutí podat žalobu ke správnímu soudu (srov. k tomu rozsudek NSS ze dne 15. 3. 2022, čj. 10 As 50/2021-83, Holešovičky pro lidi
, bod 38).*) Veškeré další citace z rozhodnutí městského úřadu pochází z tohoto posledního rozhodnutí.
**) „Nerozhodujeť při posuzování nutnosti určité cesty jedině její délka, nýbrž záleží i na jiných okolnostech, padajících na váhu pro úsudek, proč se cesty té užívá. Na prvém místě jest se arci zabývati otázkou, zda příslušnému spojení neslouží též jiné veřejné komunikace. Avšak tímto zjištěním není úkol úřadu vyčerpán, neboť je třeba míti dále na mysli bezpečnost dopravní, technickou výstavbu veřejných komunikací a jejich dopravní určení, dále rozsah jejich používání, a to zejména také po té stránce, které vrstvy obyvatelstva komunikace užívají a k jakým účelům a z jakého důvodu. Shledá-li úřad, že již existující veřejné komunikace dostačují zúplna pro dopravu všech vrstev obyvatelstva, i že jsou k dopravě po všech stránkách způsobilé, pak arci neuzná u cesty, jež znamená zkrácení dosavadního spojení, že je komunikačně nutná. V opačném případě však okolnost, že cesta, o jejíž veřejnost jde, znamená rozmnožení komunikačních spojů, jež je pro publikum zároveň vzhledem ke své délce výhodnější, nemůže býti překážkou toho, aby cesta byla prohlášena za nutnou komunikační potřebu.“
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.