Vydání 10/2022

[16] Ve věci se jedná o to, zda se na pozemku žalobců p. č. XA nachází veřejně přístupná účelová komunikace ve smyslu § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích. Silniční správní úřad deklaroval, že tomu tak je, a žalovaný jeho rozhodnutí o účelové komunikaci napadeným rozhodnutím potvrdil. Základní rámec právního posouzení přitom není v této věci sporný. Žalobci, stejně jako správní orgány, vycházejí shodně z toho, že veřejně přístupná účelová komunikace vzniká ze zákona a musí splňovat čtyři znaky: musí být stálá a patrná v terénu, musí naplňovat dopravní účel stanovený zákonem, musí existovat souhlas vlastníka s jejím obecným užíváním (tj. užíváním veřejností) a konečně musí naplňovat nutnou komunikační potřebu. Toto pojetí ostatně zastává i správních soudů, a to už od dob první republiky (viz Černínová, M., a kol. Praha: Wolters Kluwer, 2015. s. 44 a násl.). Spor se v nynějším případě vede čistě v rovině skutkové, tedy zda uvedené čtyři znaky jsou naplněny, resp. do jaké míry a jakým způsobem se to podařilo v řízení prokázat.

[17] Soud na úvod konstatuje, že nynější případ je specifický tím, že sporná vyasfaltovaná plocha na pozemku žalobců vypadá na první pohled jako součást ulice A. Zároveň jde o ulici slepou. Pro lepší představu připojuje soud výřez z katastrální mapy kombinovaný s ortofotomapou. Zvýrazněný je dům žalobců č. p. X umístěný na pozemku na st. X a obklopený pozemkem p. č. XA. K němu vede ze západu po pozemku města p. č. XE ulice A., před domem cesta zatáčí na sever a končí u pozemků osob zúčastněných na řízení p. č. XC (zahrada), st. X a p. č. XB (včetně rodinného domu č. p. X umístěného na pozemku st. X). Asfaltový povrch vozovky se v těchto místech nachází zčásti na pozemku města p. č. XE, který je v tomto místě jen asi 2 m široký, a zčásti na pozemku žalobců p. č. XA, přičemž asfaltové zpevnění je ohraničeno jejich plotem.

[18] Krajský soud vypořádá argumentaci žalobců postupně tak, jak za sebou následují čtyři znaky, jež musí veřejně přístupná účelová komunikace naplňovat.

[19] Pokud jde o první znak, o jeho naplnění nemá soud nejmenší pochybnost. Nejrůznějšími fotografiemi založenými ve spise je nepochybně prokázáno, že na pozemku žalobců se nachází jasně patrná cesta zpevněná asfaltem a ohraničená jejich plotem. Nemůže být jakýchkoliv pochybností o tom, že jde o dopravní koridor, ani o tom, kudy tento koridor vede. Bílé čáry, jež mají pro uživatele názorně rozdělovat zpevněnou plochu na veřejnou a soukromou část podle majetkové hranice mezi městem a žalobci, včetně nápisů „soukromý pozemek“, nakreslili žalobci na asfalt až v průběhu správního řízení, celou řadu let předtím zde žádné rozlišení nebylo. Z hlediska patrnosti v terénu přitom není podstatné, kdo zpevnění cesty zajistil a financoval - by mohlo hrát určitou roli nanejvýš při posuzování toho, zda vlastník souhlasil s užíváním svého pozemku jako veřejné cesty. O tom, že by tento znak nebyl splněn, má smysl uvažovat zejména u cest nezpevněných a užívaných natolik zřídka, že je v terénu takříkajíc není vidět. V nynější věci o něčem takovém nelze vůbec mluvit.

[20] Stejně tak druhý znak je podle krajského soudu naplněn zcela jednoznačně a nepopiratelně. Účelové komunikace mají podle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích sloužit . V nynějším případě cesta svým umístěním, stavebně technickým vybavením i skutečným způsobem využití slouží k napojení pozemků osob zúčastněných na řízení na místní komunikaci ulici A. Zda se tak děje v souladu s vůlí žalobců, to opět může hrát roli až při posouzení znaku souhlasu vlastníka s obecným užíváním. Druhý znak nebude splňovat např. cesta čistě výletní, nikoliv cesta, jež vede k jednoznačně určeným pozemkům, pro něž představuje dopravní napojení.

[21] Naprostá většina výhrad a argumentů, které žalobci uplatňují, směřuje ve skutečnosti do naplnění třetího znaku veřejně přístupné účelové komunikace, a to je souhlas vlastníka s jejím obecným užíváním (tzv. veřejné věnování). Tento znak může být naplněn buďto tak, že vlastník výslovně souhlasí s užíváním svého pozemku veřejností, nebo tak, že takové veřejné užívání po dostatečně dlouhou dobu mlčky trpí - tzv. konkludentní souhlas (rozsudek NSS ze dne 15. 11. 2007, čj. 6 Ans 2/2007-128, č. 1486/2008 Sb. NSS, nebo ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128). V nynějším případě výslovný souhlas doložen není, je tedy potřeba posoudit, zda byly splněny podmínky pro dovození souhlasu konkludentního.

[22] V případě slepé cesty může být otázka, zda vlastník připustil veřejné užívání její koncové části, jistě sporná. Poslední úsek slouží totiž zpravidla již pouze ke zpřístupnění posledního pozemku na konci. Vlastník posledního úseku cesty může tvrdit, že v minulosti umožňoval jeho užívání pouze vlastníkovi onoho posledního pozemku na konci a nikoliv široké veřejnosti (jak ostatně uvádějí i žalobci v tomto případě). Pokud by ale jen na základě takovéto argumentace připustily silniční správní úřady, resp. soudy, že se o veřejně přístupnou účelovou komunikaci nejedná, přitakaly by tzv. salámové metodě. Tímto způsobem by se snadno mohlo stát, že o několik let později, až by užívání cesty zkrácené o poslední úsek dostatečně zaběhlo, by se ozval vlastník nynějšího posledního úseku (jenž byl dříve úsekem předposledním), že nyní pro změnu jeho pozemek slouží již jen pro dopravní potřeby jediné nemovitosti. I on by tak dosáhl prohlášení, že se na jeho pozemku veřejná cesta nenachází, a tímto způsobem by mohla postupně zaniknout celá ulice jen proto, že město ji na počátku nevykoupilo a nezařadilo mezi místní komunikace. I poslední úsek slepé komunikace tak může být za určitých okolností prohlášen za cestu veřejnou (což - v rozporu s tím, jak jej chápou žalobci, - připouští v obecné rovině jimi citovaný rozsudek NSS čj. 1 As 63/2013-49, bod 48). Jak správně poukázal silniční správní úřad v rozhodnutí o účelové komunikaci, Nejvyšší správní soud vychází ve své judikatuře z toho, že spornou cestu je třeba posuzovat jako jeden funkční celek, např. od křižovatky ke křižovatce nebo od křižovatky po slepý konec. Prozatím byl sice tento závěr vysloven jen ve vztahu k posuzování čtvrtého znaku, tj. nutné komunikační potřeby (rozsudek NSS čj. 1 As 213/2017-38, bod 19), avšak podle krajského soudu je nutné toto obecné východisko aplikovat i na posuzování souhlasu vlastníka s obecným užíváním.

[23] Každý případ je nicméně specifický. V nynější kauze lze nalézt řadu skutkových okolností, které by mohly svědčit pro to, že poslední úsek ulice A., vedoucí přes pozemek žalobců, má mít odlišný, soukromý charakter, na rozdíl od zbytku ulice, jehož veřejná povaha je nesporná. Především se nejedná o „klasický“ slepý konec, ale spor se vede o zatáčku na konci ulice, kterou by bylo možno chápat i jako samostatnou odbočku z ní. Tento náhled by podporoval i fakt, že celá ulice (pozemky pod ní) až na sporný poslední úsek je ve vlastnictví města, avšak v poslední sporné části vlastní město již jen dvoumetrový pruh pozemku a zbytek je ve vlastnictví žalobců. Majetkovým vztahům zčásti odpovídá i skutečnost, že až po zatáčku je celá ulice zařazena mezi místní komunikace. Avšak spor ohledně zatáčky se vede o to, zda by nemělo jít o jinou kategorii pozemní komunikace - veřejně přístupnou komunikaci účelovou.

[24] Krajský soud i přes tato specifika dospěl k závěru, že žalobci a jejich právní předchůdci (rodiče) svým mlčením přivolili ke vzniku veřejné cesty na svém pozemku. Podle krajského soudu se totiž po dlouhou řadu let ke sporné části svého pozemku chovali jako k součásti ulice A., a tím přispěli k tomu, že se dopravní poměry v lokalitě v dlouhodobém časovém horizontu určitým způsobem uspořádaly a jiné možnosti řešení v průběhu času zanikly, resp. zůstaly nevyužity. přitom stojí na tom, že jednou udělený souhlas s veřejným užíváním nelze později vzít zpět a cestu tak zrušit (rozsudky NSS ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, a ze dne 2. 11. 2016, čj. 3 As 18/2016-75). Je tomu tak právě proto, že by se tím nepřiměřeně zasáhlo do pokojně utvořených územních vztahů.

[25] Pro uvedený závěr svědčí podle krajského soudu následující skutkové okolnosti. Rodiče žalobců zpočátku nepochybně jednali tak, jako by jejich pozemek veřejnou cestou nebyl. V roce 1977 totiž prodali manželům S. dvoumetrový pruh oddělený z pozemku p. č. XA, aby měli S. přístup ke své zahradě, dnešnímu pozemku p. č. XC. Později však evidentně umožnili rozšíření této cesty i na neodprodanou část svého pozemku p. č. XA a její zpevnění. Vyplývá to v první řadě z čestného prohlášení dcery a právní nástupkyně manželů S., paní K. Ta uvádí, že již za jejích rodičů a po celou dobu jejího vlastnictví sloužila jako přístup k zahradě zpevněná komunikace, po níž se jezdilo i autem, čemuž odpovídala šířka brány do zahrady. Popsané uvolnění vlastnického režimu mohlo souviset s tím, že kolem roku 1985 byla na pozemku st. X zřízena vysokotlaková regulační stanice zemního plynu, která zde zůstala až do roku 2001 a k níž se jezdilo taktéž po sporné cestě. Historický vývoj vzhledu a šířky cesty, stejně jako jejího postupného zpevňování, vyplývá poměrně plasticky z komentovaných dobových fotografií, které předložili silničnímu správnímu úřadu H. Z fotografie z roku 1997 je patrné, že původní brána vedoucí na zahradu paní K. byla skutečně dvoukřídlá, tudíž předpokládala a umožňovala vjezd autem. V letech 1998 - 1999 se na travnatém a nezpevněném pozemku p. č. XA na konci ulice A. (tehdy ještě bez rodinného domu žalobců) zjevně otáčela auta, která zde vyjezdila udusanou plochu a koleje v trávě. V roce 2001, v době odstraňování regulační stanice plynu, se již na pozemcích p. č. XE a p. č. XA nachází štěrkem zpevněná cesta, která svou šířkou umožňuje pohodlný průjezd nákladním autem a je zřetelně ohraničená obrubníkem zhruba v místě dnešního plotu žalobců. V letech 2002 - 2003 zachycují fotografie tutéž cestu vyasfaltovanou a dokonce s veřejným osvětlením. Stav po celkové rekonstrukci ulice A., kterou v roce 2011 provedlo město, je pak patrný z fotografií pořízených při místním šetření silničního správního úřadu dne 11. 9. 2019. Ulice zde působí zcela jednolitě.

[26] Žalobci se snaží dovozovat, že o negativním postoji jejich rodičů k veřejnému užívání cesty na jejich pozemku svědčí stavební povolení z roku 1997 na dům osob zúčastněných na řízení 1) a 2) umístěný na pozemku p. č. XB. Zde je ale pouze jako součást stavby vymezena zpevněná plocha zajišťující příjezd z ulice A. s tím, že na její provedení mají stavebníci odkoupit od vlastníka (blíže neurčeného) pozemku jeho část v šíři 3 m. Na to ovšem podle soudu navazuje podmínka č. 6 stavebního povolení, která upřesňuje, že jde o pozemek paní K., nikoliv o pozemek rodičů dnešních žalobců. Cílem mělo být podle textu rozhodnutí kromě zajištění trvalého přístupu též vedení inženýrských sítí. Tomu zcela odpovídá i přiložená situace stavby, z níž je patrné, že k připojení na ulici A. a vedení sítí potřebovali stavebníci odkoupit právě zde vyznačený 3 m široký pruh sousední zahrady. Jinak je ale přístup vyznačen po cestě vedoucí k regulační stanici plynu. Tato cesta se nacházela zčásti na pozemku paní K. p. č. XC (2 m široký pruh na ulici A., který paní K. v tomtéž roce odprodala městu a to ho připojilo ke svému pozemku p. č. XE) a zčásti na pozemku žalobců. Rodiče žalobců byli účastníky stavebního řízení a žádné námitky proti takovému řešení přístupu k novému rodinnému domu nevznesli. Stanovenou podmínku stavebníci evidentně splnili, neboť stavební úřad jejich dům zkolaudoval, jak vyplývá z jeho vyjádření.

[27] Žádnou pochybnost o vůli vlastníků sporné cesty nevyvolává ani stavební povolení z roku 2007 na rodinný dům samotných žalobců umístěný na jejich pozemku p. č. XA. Součástí stavby je i oplocení, přičemž z připojené situace vyplývá, že žalobci je sami navrhli tak, aby zachovali stávající přístup k pozemkům H. v šířce 4 m. Ze dvou zápisů z jednání s úředníky městského úřadu z dubna a května 2007 je zřejmé, že toto řešení bylo výsledkem neformální dohody všech zúčastněných.

[28] Přístup samotných žalobců ke sporné cestě dokresluje i jejich žádost ze dne 27. 9. 2011 městu Moravské Budějovice. Žádali, aby město provedlo tehdy probíhající rekonstrukci ulice A. až po hranici jejich oplocení a urbanisticky ji tak dokončilo, neboť by na konci ulice jinak vznikla „“. Zároveň zde žalobci vysvětlují, že zvažovali prodej příslušné části svého pozemku p. č. XA městu, avšak museli od tohoto záměru ustoupit, protože na pozemku vázne zástava a kvůli jejímu odstranění by museli aktualizovat úvěrovou smlouvu, čímž by přišli o výhodnou úvěrovou sazbu. To je v přímém rozporu s jejich nynějším tvrzením, že odmítali odprodat část pozemku se spornou cestou městu proto, že s jeho veřejným užíváním od počátku nesouhlasili. Spíše jen pro úplnost soud uvádí, že odprodej, nyní již zpevněné, části svého pozemku p. č. XA před oplocením nabídli žalobci městu dne 8. 8. 2018, nicméně dne 24. 8. 2018 od této nabídky bez vysvětlení odstoupili. Teprve z roku 2018 pocházejí také první doklady, jež žalobci předložili a jež mají svědčit o tom, že vyjádřili vůči H. svůj nesouhlas s užíváním svého pozemku jako cesty.

[29] Soudu tak nezbývá než konstatovat, že podle provedeného dokazování umožňovali žalobci i jejich právní předchůdci užívání části svého pozemku p. č. XA jako faktického pokračování místní komunikace - ulice A., a to po dobu nejméně 20 let. Taková doba je postačující k tomu, aby bylo možné hovořit o tom, že dali mlčky souhlas k veřejnému užívání předmětu svého vlastnictví. Nadto ve svém podání ze dne 27. 9. 2011 příslušnou část svého pozemku za součást ulice A. i výslovně označili ve snaze dosáhnout jeho zpevnění. To, že se následně na tomto zpevnění (zřejmě z podnětu města) finančně podíleli, na věci ničeho nemění. Z výše uvedených skutečností je patrné, že v kontextu jejich ostatních jednání se o žádný výraz nesouhlasu s veřejným využitím jejich pozemku nejednalo.

[30] Čtvrtým znakem veřejně přístupné účelové komunikace je to, že naplňuje nutnou komunikační potřebu. Úplně ovšem postačuje, pokud je nezbytnou dopravní spojnicí třeba i jen pro jeden jediný pozemek (žalobci citovaný rozsudek NSS čj. 6 As 213/2015-14 nebo rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2014, čj. 9 As 147/2013-48, bod 37). Nutná komunikační potřeba totiž představuje pouze jakýsi regulativ vůči předchozímu znaku - vlastník, který umožnil veřejné užívání svého pozemku, není povinen jej strpět i nadále, jestliže všichni vlastníci přilehlých nemovitostí mají možnost se k nim dostat jinudy. Z tohoto pohledu jsou tedy irelevantní poukazy žalobců na to, že veřejnost cestu na jejich pozemku k ničemu nepotřebuje. Důležité je pouze to, zda je tato cesta nezbytná pro dopravní napojení alespoň jednoho pozemku osob zúčastněných na řízení. Přitom je třeba vyjít z toho, jaké je současné využití zpřístupňovaných pozemků, budoucí záměry jejich vlastníků v tom nehrají žádnou roli.

[31] Soud souhlasí se žalobci v tom, že pro přístup k zahradě osob zúčastněných na řízení 3) a 4) (pozemek p. č. XC) by mohl být dostatečný přístup po pozemku města p. č. XE, byť ten je ve své poslední části jen 2 m široký. Pro obhospodařování zahrady by však měl postačovat pěší přístup s možností odstavit vozidlo v rozumné vzdálenosti (zde v ulici A.). V tomto jediném bodě se krajský soud se žalovaným neshoduje, avšak na výsledné posouzení věci to nemá vliv - k rodinnému domu osob zúčastněných 1) a 2) na pozemku st. X je jistě nezbytný i příjezd automobilem, neboť bez toho by nebyla možná jeho obsluha ani údržba. Žalobci tvrdí, že pro tento účel by měla být dostatečná cesta vedoucí po pozemku města p. č. XD, na kterou ústí zadní brána ze zahrady předmětného rodinného domu. S tím nemůže soud souhlasit. Jak zjistil a zdokumentoval silniční správní úřad na místním šetření dne 11. 9. 2019, jde o nezpevněnou, trávou pokrytou cestu vedoucí vzadu za zahradami podél vlakové trati. Užívá se zjevně tak zřídka, že na fotografiích nejsou v trávě patrné ani vyjeté koleje. Lze ji označit za typickou cestu „za humny“, jež snad může posloužit příležitostnému dovozu materiálu za dobrého počasí, nikoliv však celoroční obsluze rodinného domu. O tom svědčí už samotný fakt, že její údajná údržba ze strany města má i podle tvrzení samotných žalobců spočívat v sekání trávy.

[32] Krajský soud má za to, že aby mohla být zadní cesta považována za skutečnou alternativu, musela by být schopná naplňovat nutnou komunikační potřebu tak, jak je, tedy bez dalších úprav. Nejvyššího správního soudu ale v tomto směru není jednotná (náhled krajského soudu podporuje rozsudek NSS ze dne 22. 2. 2018, čj. 4 As 151/2017-66, bod 60, proti tomu však stojí žalobci citovaný rozsudek NSS čj. 5 As 3/2009-76, který připouští, že po dotčených osobách lze požadovat vynaložení přiměřených nákladů na zajištění alternativního přístupu). Za nesporné považuje krajský soud, že pokud by pro využití alternativní cesty postačovalo upravit pozemek samotných dotčených osob, tak v přiměřeném rozsahu na ně takový požadavek klást lze. Z uvedených důvodů se krajský soud pro úplnost zamýšlel i nad tím, že zadní cesta vede po pozemku ve vlastnictví města. Pokud by její šířka byla pro dopravní obsluhu rodinného domu dostatečná, dalo by se o ní uvažovat jako o možné náhradě s tím, že město [nebo s jeho souhlasem osoby zúčastněné na řízení 1) a 2)] ji může v budoucnu stavebně upravit, aby zajišťovala celoroční příjezd pro automobily. Tím by mohlo dojít k zajištění dopravní obsluhy všech dotčených pozemků, aniž by bylo nutné kvůli tomu omezovat vlastnictví žalobců. V kontextu celého případu však krajský soud vyhodnotil takový požadavek jako přehnaný.

[33] K domu osob zúčastněných na řízení 1) a 2) vede zepředu cesta, se kterou počítal jako s přístupovou cestou projekt jejich rodinného domu i k němu vydané stavební povolení. Tomu odpovídá umístění rodinného domu na jejich pozemku i zpevněné plochy kolem něj. Nepřiměřené náklady na straně osob zúčastněných na řízení 1) a 2) by tedy představovala již jen nutnost vybudovat nový příjezd k domu v místě jejich současné zahrady a odstranit z jejich pozemku zpevněné plochy umožňující dosavadní výjezd do ulice A., jež by se staly zcela zbytečnými. Sporná přední cesta je navíc již roky součástí ulice A. a město ji vyasfaltovalo na základě požadavku samotných žalobců. Žalobci a jejich právní předchůdci svým celkovým přístupem přispěli ke vzniku současného stavu a uspořádání vztahů v území, jak soud vyložil výše. Soud by proto nepovažoval za přiměřené v zájmu ochrany jejich vlastnického práva odkazovat osoby zúčastněné na řízení 1) a 2) na nejistý budoucí přístup po zadní cestě. Její zpevnění by totiž s velkou pravděpodobností naráželo, kromě finanční nákladnosti, též na blízkost vlakové dráhy a její ochranné pásmo.

[34] Celkově krajský soud nemá po stránce důkazní vůči postupu silničního správního úřadu a žalovaného námitek. Silniční správní úřad sice řadu navržených důkazů v řízení neprovedl, avšak učinil tak korektně - odmítl provádět ty důkazy, které mu účastníci předložili či navrhli až poté, co jim uplynula třicetidenní lhůta pro takový úkon. Tu jim silniční správní úřad stanovil usnesením ze dne 13. 9. 2019, a to zcela v souladu se zákonem, konkrétně s § 36 odst. 1 správního řádu. Uvedená lhůta „postihla“ obě strany sporu. Důsledná koncentrace řízení přitom umožnila silničnímu správnímu úřadu, aby o návrhu na deklaraci veřejně přístupné účelové komunikace, který obdržel dne 12. 8. 2019, rozhodl již dne 22. 11. 2019. Dalo by se sice namítnout, že i tak překročil šedesátidenní lhůtu pro vydání rozhodnutí podle § 71 odst. 3 písm. a) správního řádu, avšak krajskému soudu je z jeho úřední činnosti známo, že obdobná řízení se pro svou procesní složitost a neustálé doplňování podkladů ze strany účastníků v praxi mnohdy vlečou i několik let. Důležité je, že provedené důkazy zcela postačovaly ke zjištění stavu věci, jak požaduje § 141 odst. 4 správního řádu aplikovaný v deklaratorním řízení na základě § 142 odst. 3 téhož zákona. Bylo by tudíž nadbytečné zjišťovat podrobně skutkový stav dalšími důkazními prostředky (výslechy svědků, fotografiemi apod.), jež měly vypovídat o historii vztahů mezi žalobci a H. či o zajíždění automobilů až na konec ulice A. Krajský soud zastává náhled, že pokud vlastník posledního úseku slepé cesty, kterou jako celek nepochybně užívala veřejnost, jedná po dlouhou dobu tak, jako by jeho pozemek byl nedílnou součástí oné veřejné cesty, pak z takovéhoto jednání lze dovodit vlastníkův konkludentní souhlas s obecným užíváním předmětu jeho vlastnictví jako veřejně přístupné účelové komunikace (§ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Není už pak třeba podrobně zkoumat a dokazovat, zda a v jakém rozsahu užívala veřejnost právě tento pozemek, tedy poslední úsek slepé cesty, například k otáčení vozidel.