Vydání 9/2014

(...)

Vzhledem k tomu, že v projednávané věci je důležitým předmětem posouzení otázka vzniku a existence veřejné účelové komunikace, krajský soud pokládal za nutné nejprve shrnout právní úpravu a judikaturu správních i civilních soudů týkající se dané problematiky.

Právní režim pozemních komunikací upravuje zákon o pozemních komunikacích, který je vymezuje jako "" (srovnej § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích). Pozemní komunikace jsou dle odstavce 2 téhož ustanovení členěny do čtyř kategorií, a to na dálnice, silnice, místní komunikace a účelové komunikace. Na rozdíl od dálnic, silnic a místních komunikací, které jsou ve vlastnictví osob veřejného práva, mohou být účelové komunikace ve vlastnictví soukromých subjektů.

Podle § 7 odst. 1 věty první zákona o pozemních komunikacích je účelovou komunikací "". Tyto komunikace jsou veřejně přístupnými účelovými komunikacemi, přičemž zákon počítá i s účelovými komunikacemi, které nejsou veřejně přístupné, jedná-li se o "" (§ 7 odst. 2 zákona). V takovém případě je účelová komunikace přístupná "".

Z citované právní úpravy tak vyplývá, že komunikace bude mít charakter účelové pozemní komunikace (tj. ze zákona, aniž by bylo třeba o její kategorizaci vydávat správní rozhodnutí), bude-li naplňovat zákonem vymezené pojmové znaky pozemní komunikace, jak jsou vymezené v § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, a zároveň pojmové znaky účelové pozemní komunikace, vymezené v § 7 odst. 1 (event. § 7 odst. 2) tohoto zákona.

První dva znaky účelové komunikace tak definuje zákon o pozemních komunikacích. Jsou to 1) zřetelná (v terénu patrná) cesta určená k užití vozidly a chodci pro účel dopravy a 2) spojující jednotlivé nemovitosti pro potřeby jejich vlastníků nebo spojující tyto nemovitosti s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských nebo lesních pozemků.

Kromě shora uvedených náležitostí, které vyplývají přímo ze zákona, bude veřejně přístupná účelová komunikace existovat pouze se souhlasem vlastníka. Tento závěr vyplývá z dosavadní judikatury civilní i správní (viz např. rozsudky Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, a ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, a nález Ústavního soudu ze dne 9. 1. 2008, sp. zn. II. ÚS 268/06, č. 2/2008 Sb. ÚS), která navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu. Ten mimo jiné dovodil, že "[p]." (rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 9. 1932, sp. zn. 10729/32, č. 10017/1932 Boh. A).

Co se týče "" souhlasu vlastníka, ten může být buď výslovný, či konkludentní. Jestliže však vlastník se zřízením účelové komunikace souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Jestliže vlastník pozemku v minulosti, kdy pozemek začal sloužit jako účelová komunikace, s tímto , jde o účelovou komunikaci, vzniklou ze zákona. Stačí, aby vlastník jako komunikace, v případě nesouhlasu musí však jít o aktivní jednání. Pokud vznikne účelová komunikace, je její právní závazný i pro budoucí majitele pozemku - účelové komunikace, tito nejsou oprávněni komunikaci ze své vůle uzavřít. Výjimku z tohoto pravidla tvoří pouze případy, kdy nedochází k převodu mezi soukromými subjekty, ale kdy je komunikace nabývána od veřejnoprávní - zde nelze souhlas bez dalšího presumovat (výše citovaný nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným souhlasem nebo konkludentním strpěním (rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS).

Druhou judikatorně dovozenou podmínkou pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace je též existence nutné a ničím nenahraditelné komunikační potřeby. Existují-li tedy jiné způsoby, jak dosáhnout sledovaného cíle (zajištění komunikačního spojení nemovitostí), aniž by došlo k omezení vlastnického práva, je třeba dát před omezením vlastnického práva přednost těmto jiným způsobům.

(...) Předmětem přezkoumávaného správního řízení byla žádost žalobců o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, konkrétně z části pozemku p. č. 39/3 (dále jen "dotčený pozemek"). Je třeba přisvědčit názoru žalovaného, že v takovém řízení musí silniční úřad v prvé řadě posoudit, zda žádostí dotčený pozemek skutečně účelovou komunikací ve smyslu shora nastíněných kritérií je.

Správní orgány obou stupňů dospěly k jednoznačnému závěru, že dotčený pozemek nesplňuje hned prvý z definičních znaků, tedy zřetelnost cesty v terénu. Poukazovaly zejména na absenci vyjetých kolejí či vyšlapané cesty, které by zřetelnost účelové komunikace v terénu potvrzovaly. Krajský soud dává za pravdu správním orgánům, že dotčený pozemek je skutečně souvisle zatravněn, žádné vyjeté koleje či vyšlapaná stezka na něm nejsou, jak plyne z četné fotografické dokumentace založené ve správním spise. Nemůže však souhlasit s tím, že neexistence těchto skutečností sama o sobě, bez dalšího, je způsobilým důvodem pro závěr, že uvedený znak účelové komunikace není naplněn. Vždy je totiž nutno přihlédnout k individuálním vlastnostem posuzovaného pozemku.

Ze snímku pozemkové mapy i z předložených fotografií je na první pohled patrný zvláštní tvar pozemkové parcely p. č. 39/3, jejímž výlučným vlastníkem je obec Stěžery. Její podstatná část je tvořena asfaltovou komunikací užívanou nepochybně obyvateli a návštěvníky obce k chůzi či jízdě motorovými i nemotorovými vozidly. Nabízí se otázka ohledně charakteru této části uvedeného pozemku. Správní orgány se touto otázkou nezabývaly. Krajský soud si dovoluje vyslovit úsudek, že by se mohlo jednat o místní komunikaci ve smyslu § 6 zákona o pozemních komunikacích. Na tuto úvahu pak navazuje další otázka, a to zda pozemek p. č. 39/3 nebyl v minulosti celý (tedy včetně dotčeného pozemku) zařazen do kategorie místní komunikace, a není tak zapsán v pasportu místních komunikací. Pokud by tomu tak bylo, musely by se správní orgány s touto skutečností při rozhodování o povaze dotčeného pozemku vypořádat. Tak tomu v dané věci nebylo, pochopitelně z toho důvodu, že se úvahy správních orgánů tímto směrem vůbec neubíraly. Toliko první výtka krajského soudu.

Dle jeho názoru dále nelze přehlédnout a pominout tvar a polohu dotčeného pozemku. Ten tvoří jakousi "" z vyasfaltované části pozemku p. č. 39/3. Jedná se o několik desítek metrů dlouhý a zhruba 3 metry široký pás, který již svým tvarem evokuje podobu cesty. Stejně jako navozuje dojem, že tento pás obecního (dříve zřejmě státního) pozemku nebyl mezi sousedními pozemky soukromých vlastníků ponechán v době realizace okolní zástavby (počátek 80. let minulého století) náhodně, nýbrž že měl mít určitý účel. Tím mohla být právě možnost přístupu či příjezdu k zahradě žalobců (pozemek p. č. 41/4) či k pozemkům sousedícím s tímto pásem (například pozemky p. č. 41/5 nebo 41/7). Tomu nasvědčuje i šíře dotčeného pozemku umožňující průjezd osobního automobilu.

Uvedená fakta dle krajského soudu nemůže znehodnotit bez dalšího skutečnost, že vyasfaltovanou část pozemku p. č. 39/3 dělí od dotčeného pozemku obrubník, tedy že při budování asfaltové komunikace nebyl vybudován na dotčený pozemek nájezd a nebylo umístěno dopravní značení. Mohlo se jednat o opomenutí nebo nesprávné vyhodnocení charakteru dotčeného pozemku v době budování asfaltové cesty. Jinými slovy, pokud dotčený pozemek byl v té době veřejně přístupnou účelovou komunikací, nemohla toliko absence vybudování nájezdu na křížení s vyasfaltovanou částí pozemku p. č. 39/3 způsobit, že by v důsledku toho dotčený pozemek charakter veřejně přístupné účelové komunikace ztratil.

Krajský soud proto ohledně otázky existence prvého z definičních znaků účelové komunikace, tedy zřetelnosti cesty v terénu, uzavírá, že tento znak musí být vždy posuzován individuálně. Nutným předpokladem zřetelnosti cesty v terénu nemusí být existence vyjetých kolejí či vyšlapané stezky. Je nutno zohlednit rovněž jiné vlastnosti posuzovaného pozemku, např. jeho tvar či polohu ve vztahu k sousedním pozemkům.

Krajský soud rovněž nemohl přisvědčit žalovanému ohledně jeho závěru, že nebyla prokázána existence posledního ze shora vyjmenovaných definičních znaků účelové komunikace, totiž nutná komunikační potřeba. Žalovaný argumentoval tím, že žalobci přístup na svůj pozemek p. č. 41/4 (zahrada za domem čp. 78) zajištěn mají, a to přes svůj dům stojící na st. p. č. 194. Důraz kladl právě na možnost přístupu přes vlastní nemovitosti, což dle něho vylučuje úvahy o nutné komunikační potřebě přes dotčený pozemek v obecním vlastnictví. Dle krajského soudu ale tato skutečnost sama o sobě nutnost komunikační potřeby žalobců přes dotčený pozemek nevylučuje. Bylo namístě, aby v souvislosti s posuzováním této otázky správní orgány vyhodnotily, zda přístup žalobců k pozemku p. č. 41/4 přes jejich dům je skutečně ekvivalentní variantou přístupové cesty v porovnání s přístupem přes dotčený pozemek. Tedy zda přístup přes dům čp. 78 umožňuje žalobcům realizovat ve vztahu k pozemku p. č. 41/4 podstatnou většinu těch činností, jako umožňuje přístup po dotčeném pozemku. Respektive, zda skutečně podstatná většina důvodů, pro které žalobci mohou využít dotčeného pozemku k přístupu na svoji zahradu, může být realizována stejně tak prostřednictvím přístupu přes dům čp. 78. Krajský soud nechce tuto otázku uzavírat definitivně, neboť se domnívá, že v tomto směru existuje jistě prostor pro doplnění dokazování, ovšem dovoluje si na základě doposud provedených důkazů učinit domněnku, že existence variantní přístupové cesty žalobců k pozemku p. č. 41/4 oproti přístupu přes dotčený pozemek prokázána dosud nebyla. Tento (a krajský soud znovu zdůrazňuje, že toliko předčasný, na základě dosavadního stavu dokazování učiněný) závěr vyslovuje krajský soud při vědomí, že (a to i dle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu) nemusí variantní přístupová cesta být po stránce kvalitativní zcela rovnocenná s posuzovaným pozemkem. Irelevantní je pak fakt, že některé rodinné domy v okolí jinou možnost přístupu na za nimi se nacházející zahrady nemají vůbec.