Vydání 10/2011

(...) Pokud jde o další stížní námitku, je třeba konstatovat, že podmínkami vzniku veřejně přístupné účelové komunikace se v minulosti opakovaně zabývaly Ústavní soud, Nejvyšší správní soud i Nejvyšší soud. Tyto podmínky Nejvyšší správní soud shrnul mj. v rozsudku ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, jehož se dovolával rovněž stěžovatel a na který je možné v daném ohledu odkázat:

"

[...]

"

Z principu závaznosti byť i konkludentního souhlasu vlastníka s obecným užíváním komunikace i pro jeho právní nástupce však existuje jedna důležitá výjimka, kterou dovodil Ústavní soud právě ve zmiňovaném nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06, když konstatoval: "" (důraz doplněn NSS).

Na tomto nálezu Ústavního soudu založil své rozhodnutí rovněž krajský soud v nyní posuzované věci. Stěžovatel ovšem namítá, že krajský soud tento uplatnil na daný případ mechanicky, ačkoliv skutkové okolnosti dané věci byly odlišné. S tímto závěrem ovšem Nejvyšší správní soud nesouhlasí.

Stěžovatel spatřuje skutkovou odlišnost v prvé řadě v tom, že matka žalobce v tomto případě nenabyla podle jeho tvrzení pozemek v restituci od veřejnoprávní , ale od státního podniku Lesů České republiky. Z obsahu správního spisu ovšem vyplývá, že rodiče žalobce byli nuceni darovat v roce 1962 československému státu za zanedbatelnou finanční náhradu nemovitosti, na nichž se dříve nacházel ovocný sad, včetně pozemku, z něhož byl později vyčleněn předmětný pozemek. V roce 1994 byl předmětný pozemek vedle dalších nemovitostí vydán v rámci Lesy České republiky jako osobou povinnou matce žalobce. Podle krajského soudu ovšem Lesy České republiky předmětný pozemek pouze spravovaly, neboť byl ve vlastnictví státu. Tento názor krajského soudu odpovídá tehdy platné právní úpravě obsažené v § 6 odst. 1 zákona č. 111/1990 Sb., o státním podniku, podle něhož státní podnik hospodařil s věcmi a majetkovými právy svěřenými mu při jeho založení a dále s věcmi a majetkovými právy nabytými v průběhu jeho podnikání. Přitom věci, s nimiž státní podnik hospodařil, byly ve státním vlastnictví. Správní orgány se nezabývaly otázkou, který subjekt byl vlastníkem předmětného pozemku před jeho vydáním v restituci. I přes tento nedostatek je ovšem zřejmé, že k souhlasu s užíváním předmětného pozemku jako součásti veřejně přístupné komunikace sice v minulosti nepochybně došlo, neboť jak uvádí stěžovatel, tato cesta byla zřízena k umožnění přístupu k zahrádkářské, resp. chatové osadě, nicméně stalo se tak právě v době, kdy byl daný pozemek z dnešního pohledu protiprávně odňat rodičům žalobce. K tomuto souhlasu československého státu či jeho právních nástupců, který trval až do vydání předmětného pozemku v restituci, tedy nelze podle citovaného právního názoru Ústavního soudu přihlížet.

Přitom podle mínění Nejvyššího správního soudu není podstatné, zda všechny, kdo vlastnili daný pozemek či na něm hospodařili do jeho navrácení matce žalobce, lze označit za v dnešním slova smyslu veřejnoprávní korporaci, nebo zda se, tak jako v případě Lesů ČR, jednalo z formálního hlediska o subjekt soukromého práva, byť ovládaný státem (tj. veřejnoprávní korporací) a s jeho majetkem hospodařící. Podstata závěrů Ústavního soudu totiž nespočívá v tom, že byl majetek v tehdy posuzovaném případě vydán v restituci veřejnoprávní korporací, přestože Ústavní soud tuto okolnost zmínil, ale v tom, že nelze spravedlivě požadovat po vlastníkovi, jemuž byl majetek vydán v restituci, aby proti své vůli a bez jakékoli náhrady snášel omezení svého vlastnického práva dané obecným užíváním jeho pozemku jako veřejně přístupné účelové komunikace, k němuž byl udělen souhlas (ať již kýmkoli) v době, kdy byl tento pozemek protiprávně odňat tomuto vlastníkovi či jeho právním předchůdcům. Ústavní soud se jasně vyjádřil, že takový závěr by byl v rozporu se smyslem vlastnické .

Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelem v tom, že na rozdíl od věci, o níž rozhodoval Ústavní soud nálezem sp. zn. II. ÚS 268/06, v nyní posuzovaném případě neexistuje plnohodnotná alternativa přístupu do chatové osady oproti komunikaci vedoucí po pozemcích žalobce a že za takovou plnohodnotnou alternativu rozhodně nelze považovat nouzový přístup po předmětném pozemku. Ani toto však není rozhodující skutková odlišnost, která by Nejvyšší správní soud opravňovala nepoužít zmiňovaný nález Ústavního soudu. Z uvedeného nálezu i z judikatury Nejvyššího správního soudu totiž vyplývá, že neexistence jiného rovnocenného komunikačního spojení je další dodatečnou podmínkou toho, aby byl vlastník povinen strpět obecné užívání komunikace. To ovšem nic nemění na tom, že musí být v každém případě splněna podmínka první a základní, tedy že muselo platně dojít k věnování pozemku obecnému užívání, a to vlastníkem pozemku či jeho právními předchůdci, či musí být takto daná cesta užívána od nepaměti. Zároveň Ústavní soud vyloučil, že by k tomuto věnování obecnému užívání mohlo platně dojít v době, kdy byl daný pozemek protiprávně odňat původnímu vlastníkovi, pokud byl následně navrácen v restituci.

Tento závěr Ústavního soudu musí Nejvyšší správní soud respektovat i v nyní posuzované věci, neboť jak vyplývá z judikatury Ústavního soudu (např. nález ze dne 13. 11. 2007, sp. zn. IV. ÚS 301/05, č. 190/2007 Sb. ÚS), jeho vykonatelné nálezy jsou podle čl. 89 odst. 2 Ústavy ČR závazné pro všechny orgány i osoby, tedy nevztahují se pouze na věc, o níž Ústavní soud rozhodoval, ale mají precedenční účinky. Ústavní soud podle zmiňované judikatury přesto připouští, aby se ve výjimečných případech obecný soud od právního názoru vyjádřeného v jinak závazném nálezu Ústavního soudu odchýlil, pokud obecný soud následně shledá dostatek "".

K takovému postupu stěžovatel Nejvyšší správní soud vlastně vybízí, když v kasační stížnosti naznačuje, že Ústavní soud nemohl svým nálezem ani zamýšlet tak dalekosáhlé důsledky a komplikace, které vzniknou těm, jež komunikace zřízené na pozemcích vydaných následně v restituci používali z důvodu naléhavé komunikační potřeby. Nejvyšší správní soud je však toho názoru, že Ústavní soud si těchto důsledků svého nálezu musel být při jeho formulování dobře vědom, a přesto v kolizi mezi ochranou vlastnického práva těch, kteří nabyli pozemky v restituci (příp. jejich právních nástupců), a ochranou práva obecného užívání a nakonec i práva vlastnického těch, kteří danou komunikaci pro přístup ke svému majetku používali, zcela vědomě upřednostnil první skupinu vlastníků.

Nejvyšší správní soud považuje tento postoj Ústavního soudu za opodstatněný, neboť je na jedné straně zřejmé, že pro takové pokřivení vlastnických vztahů, k němuž došlo za minulého režimu, neexistuje ideální řešení, jež by toto pokřivení odstranilo či zmírnilo a zároveň beze zbytku vyhovělo všem kolidujícím zájmům, a na straně druhé ovšem nelze ani tvrdit, že by skupina uživatelů dané komunikace z naléhavé komunikační potřeby zůstala v takovém případě bez právní ochrany a bez možnosti domoci se přístupu ke svému majetku.

V prvé řadě totiž přichází v úvahu zřízení věcného břemene, samozřejmě ovšem za úplatu, a to na základě dohody. Pokud by nebylo možné dosáhnout zřízení věcného břemene dohodou, přichází v případech, kdy jde o přístup ke stavbě přes přilehlý pozemek, v úvahu též zřízení věcného břemene za náhradu rozhodnutím soudu podle § 151o odst. 3 občanského zákoníku. Věcné břemeno k pozemku pro nezbytný přístup, řádné užívání stavby nebo příjezd k pozemku nebo stavbě může být za náhradu zřízeno také rozhodnutím vyvlastňovacího úřadu podle § 170 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), (k tomu srov. např. rozsudek NSS ze dne 20. 3. 2008, čj. 6 As 11/2007-77, č. 1582/2008 Sb. NSS). V řízení se přitom postupuje podle zákona č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě (zákon o vyvlastnění).

Přestože tedy Nejvyšší správní soud vnímá v daném případě jako problematické chování žalobce, který dosud zjevně nebyl přístupný k jakékoliv dohodě s vlastníky nemovitostí ve zmiňované chatové osadě a který svou dřívější funkci starosty obce Druztová zjevně využíval i pro prosazování svých soukromých zájmů, neshledal Nejvyšší správní soud, jak vyplývá z předešlého výkladu, dostatečné důvody pro to, aby nyní posuzovanou věc od nálezu sp. zn. II. ÚS 268/06 skutkově odlišil, a neshledal ani takové výjimečné důvody, které by mu umožnily se od jinak závazného právního názoru Ústavního soudu odchýlit. Nejvyšší správní soud již ostatně tento nález reflektoval nejen ve svých rozsudcích ze dne 26. 6. 2008, čj. 6 As 80/2006-66, a ze dne 14. 1. 2011, čj. 5 As 79/2009-101, které se rovněž týkaly překážek, jež na své pozemky umisťoval žalobce, ale i v jiných věcech, např. v rozsudcích ze dne 7. 4. 2011, čj. 2 As 84/2010-128, a ze dne 16. 5. 2011, čj. 2 As 44/2011-99. Také zástupkyně veřejného ochránce práv, na jehož stanoviska v této věci, vydaná ovšem před zmiňovaným nálezem Ústavního soudu, se stěžovatel také odvolával, ve svém vyjádření ze dne 25. 6. 2010, které stěžovatel zaslal Nejvyššímu správnímu soudu, potvrdila, že veřejný ochránce práv ve své praxi nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 plně respektuje a že Kancelář veřejného ochránce práv upozorňuje na tento nález na svých internetových stránkách, přičemž zde uvádí, že "". Pokud se stěžovatel dovolával rozsudků Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2009, čj. 1 As 76/2009-60, č. 2028/2010 Sb. NSS, a ze dne 30. 9. 2009, čj. 5 As 27/2009-66, č. 2012/2010 Sb. NSS, pak je třeba říci, že tato již také zmiňovaná rozhodnutí Nejvyššího správního soudu se týkala obecných podmínek vzniku veřejně přístupné účelové komunikace, nezabývala se však výjimkou z obecného pravidla, která nastává v případě, kdy jde o pozemek protiprávně odňatý a následně navrácený v restituci.

Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že shledal námitky stěžovatele vztahující se k údajně nesprávnému použití nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 268/06 krajským soudem nedůvodnými. (...)