Vydání 3/2008

Pokud jde o samotné stížní důvody, Nejvyšší správní soud musí přisvědčit kasační stížnosti v tom ohledu, že se krajský soud dopustil nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky týkající se předmětné komunikace; úvaha Nejvyššího správního soudu se však opírá o jiná východiska, než uváděli stěžovatelé. Nejvyšší správní soud je totiž toho názoru, že krajský soud chybně považoval otázku, zda se v daném případě jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, či o účelovou komunikaci neveřejnou, za rozhodující pro své rozhodnutí o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu.

Jak Nejvyšší správní soud již konstatoval ve své předešlé judikatuře, viz např. rozsudek ze dne 26. 6. 2007, čj. 4 Ans 10/2006-59, zveřejněný na adrese www.nssoud.cz, žalobou podle § 79 a násl. s. ř. s. se lze úspěšně domáhat ochrany v případech, kdy správní orgán má povinnost vydat ve správním řízení rozhodnutí ve věci samé nebo má povinnost vydat osvědčení, kdy je tedy žalobce nositelem veřejného subjektivního práva na vydání rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Správní soud přitom nemůže přikázat správnímu orgánu vydat rozhodnutí o určitém obsahu, ale právě jen ve stanovené lhůtě meritorně rozhodnout. Právo na vydání správního rozhodnutí ve věci samé má žalobce obecně tehdy, pokud probíhá správní řízení, jehož je účastníkem. K zahájení takového řízení mohlo podle správního řádu účinného do 31. 12. 2005 dojít buďto tím, že ve věci příslušnému správnímu orgánu došel návrh fyzické nebo právnické osoby (§ 18 odst. 2 věta první správního řádu), pokud šlo o řízení, které bylo možné zahájit na návrh, nebo tím, že příslušný správní orgán učinil vůči účastníku řízení první úkon (§ 18 odst. 2 věta druhá správního řádu), pokud šlo o řízení, které správní orgán oprávněně zahajoval z moci úřední. Zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, obsahuje v § 44 a § 46 obdobnou úpravu, pouze s tím rozdílem, že k zahájení řízení z moci úřední dochází oznámením tohoto zahájení prvnímu z účastníků, o jejichž právech nebo povinnostech má být v tomto řízení rozhodováno.

V daném případě není sporu o tom, že žalovaný nezahájil správní řízení o odstranění překážek z dané komunikace z moci úřední, je tedy třeba zkoumat, zda stěžovatelé podali takový návrh, který by byl způsobilý takové řízení zahájit, a pokud ano, zda k němu byl žalovaný věcně a místně příslušný. V této souvislosti je třeba zmínit, že stěžovatelé se domáhali, aby soud nařídil panu Jiřímu J. odstranění zmíněných překážek již žalobou u Okresního soudu v Mělníku, který však řízení o této žalobě pro nedostatek pravomoci zastavil a věc postoupil žalovanému jakožto podle názoru tohoto soudu věcně a místně příslušnému silničnímu správnímu úřadu. Zároveň stěžovatelé upřesnili své podání směřující nyní vůči žalovanému tak, že se domáhají, aby žalovaný nařídil panu Jiřímu J. odstranění pevných překážek z veřejné účelové komunikace ve smyslu § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Podle tohoto ustanovení jsou vlastníci pevných překážek, na jejichž umístění nebylo vydáno povolení, povinni je odstranit na svůj náklad a ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem.

Je tedy zřejmé, že silniční správní úřad obecně má pravomoc vést správní řízení, jehož výsledkem může být rozhodnutí o povinnosti odstranit pevné překážky z pozemní komunikace. V odborné veřejnosti se vyskytují názory, že tato pravomoc silničního správního úřadu dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích se vztahuje pouze na dálnice, silnice či místní komunikace, nevztahuje se však na veřejně přístupné účelové komunikace (viz stanovisko veřejného ochránce práv, , Sborník stanovisek veřejného ochránce práv - 1/2007, str. 23). Nejvyšší správní soud ovšem tento názor nesdílí, neboť vychází z předpokladu, že jedním ze základních účelů zákona o pozemních komunikacích je poskytnout účinnou ochranu obecnému užívání pozemní komunikace, a to včetně obecného užívání veřejně přístupné účelové komunikace.

Obecné i zvláštní užívání určitého statku, typicky právě veřejné cesty, jsou tradičními instituty veřejného práva, jež jsou v současné době vymezeny také v § 19 až 29 zákona o pozemních komunikacích. Pro obecné užívání, tedy nevýlučné užívání statku odpovídající jeho určení, je charakteristické, že oprávnění k takovému užívání vzniká předem neurčenému okruhu uživatelů, tedy nejde o soukromá práva konkrétních osob k věci cizí (věcná břemena), a vzniká přímo ze zákona, na rozdíl od užívání zvláštního, které bývá vázáno na vydání určitého individuálního správního aktu (viz Hendrych D. a kol.: Správní právo. Obecná část. 6. vydání, Praha: C. H. Beck, 2006, s. 303 až 307). V tomto duchu je obecné užívání upraveno i v § 19 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, podle něhož smí každý, s výjimkou zvláštních, zákonem stanovených případů, užívat bezplatně pozemní komunikace, a to obvyklým způsobem, k účelům, ke kterým jsou určeny, a při respektování předpisů o provozu na pozemních komunikacích. Toto oprávnění svědčí každému uživateli jakékoli veřejné cesty, tedy i veřejně přístupné účelové komunikace, byť se taková komunikace, pokud je z hlediska občanského práva samostatnou věcí, nebo pozemek, k němuž v opačném případě náleží, nachází v soukromém vlastnictví.

Jak vyplývá z dosavadní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 15. 11. 2000, sp. zn. 22 Cdo 1868/2000, již citovaný rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 7. 10. 2003, sp. zn. 22 Cdo 2191/2002, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, čj. 5 As 20/2003-64, www.nssoud.cz), zákon o pozemních komunikacích je třeba vykládat v souladu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod tak, že veřejně přístupná účelová komunikace nemůže vzniknout proti vůli vlastníka dotčeného pozemku. Jestliže však vlastník s jejím zřízením souhlasil, jsou jeho soukromá práva v takovém případě omezena veřejnoprávním institutem obecného užívání pozemní komunikace, které nemůže být vyloučeno jednostranným úkonem vlastníka, jenž takový souhlas udělil, ani jeho právními nástupci (rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 2. 2006, sp. zn. 22 Cdo 1173/2005). Veřejnou cestou se tedy pozemek stává jeho věnováním obecnému užívání, ať již vlastníkem výslovně projeveným nebo konkludentním. Rovněž komunikace, u níž sice již nelze zjistit, zda byla některým z předchozích vlastníků obecnému užívání věnována, jež však byla jako veřejná cesta užívána odnepaměti z naléhavé komunikační potřeby, je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Novodobá v tomto ohledu navazuje již na rozhodovací praxi předválečného Nejvyššího správního soudu (srov. rozhodnutí Boh. A 10017/32). Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace tedy není třeba správního rozhodnutí ani není podstatné, jak je příslušný pozemek, na němž se komunikace nachází, veden v katastru nemovitostí či jak byl evidován v minulosti. Podstatné je, zda tento pozemek splňuje veškeré znaky veřejně přístupné účelové komunikace uvedené v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy zda jde o dopravní cestu, určenou k užití silničními a jinými vozidly a chodci, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. To, zda je pozemek účelovou komunikací, je třeba posoudit podle současného zákona o pozemních komunikacích, neboť tento zákon nemá žádné přechodné ustanovení, ze kterého by bylo možno dovodit, že právní poměry komunikací zřízených za platnosti dřívějších předpisů je třeba posoudit podle těchto předpisů.

Byť tedy užívání veřejně přístupné účelové komunikace může být za určitých podmínek omezeno, je třeba v obecné rovině souhlasit se stěžovateli, že se tak nemůže dít svémocně, ale jedině způsobem předvídaným v § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, tedy rozhodnutím silničního správního úřadu na návrh vlastníka účelové komunikace, pokud je to nezbytné k ochraně jeho oprávněných zájmů. V takovém řízení o návrhu na omezení přístupu na veřejně přístupnou účelovou komunikaci musí silniční správní úřad samozřejmě přihlížet rovněž k oprávněným zájmům dosavadních uživatelů dané komunikace, zvláště pak těch, kteří ji využívají pro přístup ke svým nemovitostem či pro něž možnost užívání dané komunikace podmiňuje způsob využití jejich pozemků.

Pokud ovšem vlastník oprávnění ostatních uživatelů komunikace nerespektuje a právě svémocným přehrazením komunikace jejímu užívání brání, jeví se být účinnou cestou k nápravě právě využití § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích, tedy vydání rozhodnutí, jímž silniční správní úřad nařídí odstranění pevných překážek z této komunikace. Přestože tedy zákon o pozemních komunikacích definuje pevné překážky v § 29 odst. 1 pouze ve vztahu k dálnicím, silnicím a místním komunikacím, má tato úprava podle názoru Nejvyššího správního soudu širší platnost, a lze proto v mezích § 29 odst. 3 cit. zákona nařídit odstranění rovněž takových překážek, které byly neoprávněně umístěny na veřejně přístupné účelové komunikaci. Tomuto výkladu nasvědčuje i pojetí přestupku a jiného správního deliktu dle § 42a odst. 1 písm. l) a § 42b odst. 1 písm. l) zákona o pozemních komunikacích, které rovněž nerozlišují kategorii pozemní komunikace, nýbrž postihují obecně neoprávněné umístění pevné překážky na pozemní komunikaci či její neodstranění ve lhůtě stanovené silničním správním úřadem.

Právní nauka ani rozhodovací praxe není jednotná v názoru, zda lze oprávnění k obecnému užívání veřejné komunikace považovat za veřejné subjektivní právo, jež by samo o sobě požívalo ochrany v rámci veřejné správy a subsidiárně rovněž ve správním soudnictví, nebo zda je obecné užívání komunikace chráněno silničním správním úřadem pouze z moci úřední na základě existence veřejného zájmu na jeho zachování. I kdyby ovšem samotná možnost obecného užívání veřejné cesty, která je otevřena každému potenciálnímu uživateli, subjektivním právem nebyla, musí podle názoru Nejvyššího správního soudu existovat veřejné subjektivní právo těch, kteří veřejnou cestu pravidelně užívají právě z naléhavé komunikační potřeby, tedy z toho důvodu, že daná komunikace zajišťuje přístup k jejich nemovitostem či umožňuje určitý způsob využití těchto nemovitostí. V těchto případech totiž ochrana obecného užívání komunikace úzce souvisí s ochranou vlastnických a jiných soukromých práv těchto uživatelů, zároveň ovšem dle konstantní judikatury (viz např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 3. 5. 2000, sp. zn. 22 Cdo 178/99) není právě pro veřejnoprávní charakter institutu obecného užívání dána pravomoc soudů rozhodujících v občanském soudním řízení, ochrana těmto uživatelům pozemní komunikace tedy musí být poskytnuta v rámci veřejné správy a posléze ve správním soudnictví.

Nástrojem této ochrany se jeví být právě § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva nejen u soudu, ale ve stanovených případech i u jiného orgánu. Byť tedy § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích výslovně nestanoví, že by řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace bylo možné zahájit i na návrh fyzické či právnické osoby, lze za ústavně konformní považovat pouze takový výklad tohoto ustanovení, podle něhož řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace lze zahájit nejen z moci úřední, ale rovněž na návrh uživatele pozemní komunikace, který tvrdí, že byl umístěním pevné překážky dotčen na svých právech výše popsaným způsobem, což činili i stěžovatelé v předmětné věci. Žalovaný i krajský soud sice uváděli, že stěžovatelé mají ke svým pozemkům přístup po jiných komunikacích, nevypořádali se však s argumentací stěžovatelů, že tyto alternativní komunikace nejsou přístupné pro zemědělskou techniku, neumožňují tedy zemědělské obhospodařování pozemků stěžovatelů. Součástí spisového materiálu je navíc také přípis Okresního úřadu v Mělníku ze dne 5. 9. 2001, z něhož vyplývá, že zmíněné přístupové komunikace byly v době, kdy došlo k umístění zmíněných pevných překážek, zarostlé křovinami a neudržované.

Je tedy možné uzavřít, že návrh stěžovatelů, který byl žalovanému postoupen Okresním soudem v Mělníku, byl způsobilý zahájit ve smyslu § 18 odst. 2 správního řádu správní řízení o odstranění pevné překážky z pozemní komunikace, ovšem toliko za předpokladu, že žalovaný byl příslušný v takové věci rozhodnout. Krajský soud v Praze pochybil, pokud dospěl k závěru, že žalovaný pravomoc rozhodnout o návrhu stěžovatelů neměl. Je pravdou, že dle § 40 odst. 5 písm. c) zákona o pozemních komunikacích vykonávají obce působnost silničního správního úřadu . Nicméně § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích zároveň svěřuje příslušnému silničnímu správnímu úřadu, jímž nemůže být nikdo jiný než obecní úřad dané obce, pravomoc v pochybnostech rozhodnout, zda z hlediska pozemní komunikace jde o uzavřený prostor nebo objekt, jinými slovy, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci dle § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, nebo o neveřejnou účelovou komunikaci dle § 7 odst. 2 téhož zákona, umístěnou v uzavřeném prostoru nebo objektu, která slouží potřebě vlastníka nebo provozovatele tohoto prostoru nebo objektu.

Krajský soud správně zjistil, že se v daném případě jedná o účelovou komunikaci. S tímto hodnocením se Nejvyšší správní soud ztotožňuje, neboť mezi stranami nebylo sporné, že předmětný pozemek byl od 50. let užíván nejen předchozími vlastníky či organizacemi, které vykonávaly k pozemku právo hospodaření, ale i veřejností jako pozemní komunikace, a zároveň je zřejmé, že se nejedná o dálnici nebo silnici, a předmětná komunikace není vedena ani jako místní komunikace. U závěru, že jde o účelovou komunikaci, měl ovšem krajský soud zůstat. Správnímu soudu totiž nepřísluší, aby v rámci řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti správního orgánu posuzoval, zda se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci, nebo o účelovou komunikaci v uzavřeném prostoru či objektu. Jak již bylo řečeno, posouzení této otázky náleží dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích prvotně silničnímu správnímu úřadu, kterým je v daném případě žalovaný. Dikce citovaného ustanovení napovídá, že silniční správní úřad se touto otázkou musí zabývat v případě, vystanou-li o charakteru účelové komunikace pochybnosti, což se stalo právě v předmětné věci.

Podle názoru Nejvyššího správního soudu vydává silniční správní úřad samostatné správní rozhodnutí dle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích tehdy, byl-li podán takový návrh na určení charakteru veřejné komunikace, zároveň je však silniční správní úřad oprávněn i povinen posoudit si tuto otázku jako otázku předběžnou, vystane-li v rámci jiného správního řízení, k němuž je příslušný. Působnost obecního úřadu jakožto silničního správního úřadu tedy nelze ve světle § 7 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích chápat úzce tak, že je dána pouze tam, vyjde-li v konečném důsledku najevo, že se v daném případě skutečně jedná o účelovou komunikaci veřejně přístupnou. Správní orgán nemůže v případě pochybností o charakteru účelové komunikace vést dokazování a následně, posoudí-li komunikaci jako neveřejnou, dospět k závěru, že nemá ve věci pravomoc rozhodnout, a že tudíž žádné správní řízení ani nevedl, a vyřídit věc mimoprocesním způsobem, tedy vlastně připravit navrhovatele o adekvátní právní ochranu. Správní orgán, tedy v daném případě žalovaný, má pravomoc, a tudíž také povinnost o návrhu stěžovatelů na odstranění překážek z veřejně přístupné účelové komunikace rozhodnout. Pokud by dospěl po provedeném řízení k závěru, že se jedná o účelovou komunikaci veřejnosti nepřístupnou, je oprávněn návrh zamítnout, v opačném případě, zjistí-li zároveň, že pevné překážky jsou na veřejně přístupné účelové komunikaci umístěny neoprávněně, jsou splněny podmínky pro to, aby stávajícímu vlastníkovi bylo nařízeno jejich odstranění. I kdyby žalovaný posoudil otázku charakteru účelové komunikace nesprávně, šlo by o vadu způsobující nezákonnost jeho rozhodnutí, nikoli jeho nicotnost z důvodu nedostatku pravomoci.