Vydání 8/2006

Soud se nejprve zabýval námitkou žalobce, že žalovaný nesprávně zjistil a posoudil skutkový stav, pokud jde o vlastnické poměry v dotčené lokalitě. Soud v souladu s ustanoveními zákona o pozemních komunikacích považoval předmětnou pozemní komunikaci za samostatnou věc, která je předmětem občanskoprávních vztahů, tedy mj. vlastnického práva.

Soud se v této souvislosti neztotožnil s názorem Nejvyššího soudu vyjádřeným např. v jeho rozsudku ze dne 20. 3. 2002, sp. zn. 22 Cdo 1911/2000, podle něhož místní komunikace nebo veřejná účelová komunikace nejsou stavbou spojenou se zemí pevným základem ve smyslu § 119 občanského zákoníku, nýbrž je třeba je považovat za určité ztvárnění či zpracování povrchu pozemku. Podle názoru Nejvyššího soudu nejsou takové komunikace samostatnou věcí ve smyslu soukromoprávním, nýbrž pouhou součástí pozemku, na němž se nacházejí, a nemohou mít tudíž ani odlišný právní režim. Takové pojetí je dle názoru zdejšího soudu v rozporu s výše uvedenými ustanoveními i celkovou koncepcí zákona o pozemních komunikacích, který jasně hovoří o vlastnictví k pozemním komunikacím, včetně vlastnictví k místním a účelovým komunikacím, předpokládá, že bude docházet k převodům vlastnického práva k pozemním komunikacím, a stanoví konkrétní práva a povinnosti vlastníkům pozemních komunikací. V § 17 zákona o pozemních komunikacích jsou upraveny podmínky zřízení věcného břemene k pozemku, na němž má být postavena pozemní komunikace, a dále zřízení věcného břemene ve prospěch vlastníka existující pozemní komunikace, která stojí na cizím pozemku. Toto ustanovení jasně odlišuje vlastníka pozemní komunikace oproti vlastníkovi pozemku. Komunikace, která je předmětem tohoto řízení, je asfaltovou vozovkou, je tedy podle názoru soudu stavbou spojenou se zemí pevným základem ve smyslu § 119 občanského zákoníku. Soud tedy posuzoval odděleně otázku vlastnictví žalobce k předmětné komunikaci a k pozemku, na němž se komunikace nachází.

K povolení připojení na dálnici, silnici, nebo místní komunikaci je ve smyslu zákona o pozemích komunikacích i prováděcí vyhlášky třeba souhlasu vlastníka dotčené komunikace. Předmětná komunikace je pozemní komunikací a v době vydání původního rozhodnutí o připojení, rozhodnutí správního orgánu I. stupně o obnově řízení i napadeného rozhodnutí žalovaného jakožto odvolacího orgánu patřila do kategorie místních komunikací, byť byla pozdějším rozhodnutím žalovaného ze sítě místních komunikací vyřazena. Pokud by se tedy prokázalo, že vlastníkem této komunikace je žalobce, bylo by třeba konstatovat, že žalobci byla odňata možnost být účastníkem řízení o povolení připojení, a nebyl tudíž ani dán jeho souhlas s připojením ke komunikaci. V předmětném rozhodnutí o povolení připojení se mimo jiné vymezují podmínky, za nichž je žadatel oprávněn užívat komunikaci vozidly určenými ke stavbě připojení. I vlastník dotčené komunikace, který by případně vyslovil se zřízením připojení souhlas, by měl mít možnost se k těmto podmínkám vyjádřit.

V takovém případě by tedy bylo třeba konstatovat, že žalobce byl původním rozhodnutím o povolení připojení zkrácen na svých právech v rozporu s ustanoveními § 3 odst. 3, § 10 odst. 4 zákona o pozemních komunikacích a § 14 odst. 1 správního řádu. Tato skutečnost by byla důvodem pro obnovu řízení o tomto rozhodnutí podle § 62 odst. 1 písm. c) správního řádu, neboť účastníku řízení byla nesprávným postupem správního orgánu odňata možnost účastnit se řízení a jsou splněny i ostatní zákonné podmínky uvedené v tomto ustanovení. Správní orgán rozhodující o povolení obnovy by musel dále zvažovat, zda je na přezkoumání rozhodnutí veřejný zájem ve smyslu § 62 odst. 2 správního řádu. Otázka, zda je žalobce vlastníkem předmětné komunikace, má tedy v dané věci zásadní význam.

Jak již bylo řečeno, předmětná pozemní komunikace je ve smyslu § 119 občanského zákoníku stavbou spojenou se zemí pevným základem, tedy nemovitou věcí. Jedná se přitom o nemovitost, která není předmětem evidence v katastru nemovitostí [§ 2 odst. 1 zákona ČNR č. 344/1992 Sb., o katastru nemovitostí ČR (katastrální zákon), ]. Vlastnictví k takové nemovitosti tedy přechází okamžikem účinnosti smlouvy o jejím převodu (§ 133 odst. 3 občanského zákoníku). Právě z důvodu nedostatku průkazné evidence je třeba, aby správní orgán, jestliže posuzuje jako předběžnou otázku vlastnictví k pozemní komunikaci, vždy vycházel z náležitě zjištěného a ověřeného skutkového stavu.

V tomto ohledu lze přisvědčit žalobní námitce, že žalovaný ani správní orgán prvního stupně tomuto požadavku nedostáli. Obě rozhodnutí se totiž spoléhala pouze na skutečnost, že předmětná komunikace byla na základě výše uvedeného rozhodnutí žalovaného zařazena do sítě místních komunikací, a tím mělo být dle jejich názoru jednoznačně prokázáno, že jejich vlastníkem je obec. Citovanému ustanovení § 9 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích však nelze rozumět tak, že by správním rozhodnutím o zařazení komunikace v soukromém vlastnictví do kategorie místních komunikací přecházelo vlastnické právo na příslušnou obec. Takové ustanovení by bylo bezpochyby v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné jen ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Zmíněné ustanovení zákona o pozemích komunikacích lze interpretovat jedině tak, že naopak nezbytnou podmínkou pro zařazení pozemní komunikace do kategorie místních komunikací je, aby byla ve vlastnictví obce, případně musí být na základě výše uvedeného § 3 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích uzavřena smlouva o smlouvě budoucí mezi dosavadním vlastníkem a budoucím nabyvatelem - obcí.

Oba správní orgány tak zaměnily nezbytnou podmínku pro vydání správního rozhodnutí s následnými právními účinky takového rozhodnutí. Pro posouzení návrhu žalobce na obnovu řízení tedy nestačilo pouze vycházet z předchozího rozhodnutí o zařazení do kategorie místních komunikací. Správní orgán prvního stupně ani žalovaný nebyli v otázce vlastnictví k předmětné komunikaci vázáni ve smyslu § 40 odst. 1 správního řádu tímto předchozím rozhodnutím žalovaného jakožto rozhodnutím o předběžné otázce, neboť ve výroku tohoto rozhodnutí se otázka vlastnictví neřeší, pouze se předmětná komunikace zařazuje do kategorie místních komunikací.

Jestliže tedy žalobce tvrdil, že je vlastníkem dotčené komunikace, a navrhoval v tomto ohledu provedení určitých důkazů, bylo povinností správního orgánu prvního stupně tyto rozhodné skutečnosti náležitě zjistit a posoudit. Je pravdou, že zásadní důkaz, kterým se zdá být výše uvedená smlouva o převodu majetku státního podniku S. na žalobce a její přílohy, žalobce ve správním řízení nepředložil a předložil tento důkaz až zdejšímu soudu společně s podáním žaloby. Správní řízení je však ovládáno zásadou materiální pravdy. Podle § 32 správního řádu je správní orgán povinen zjistit přesný a skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit podklady pro rozhodnutí, přičemž není vázán návrhy účastníků řízení. Pokud byl tedy správní orgán prvního stupně toho názoru, že žalobce nepředložil takové důkazy, které prokazují jeho tvrzení, že je vlastníkem předmětné komunikace, měl žalobce vyzvat, aby svá tvrzení doložil. Jestliže tak neučinil, měl tak v odvolacím řízení učinit buďto sám žalovaný, anebo měl žalovaný rozhodnutí správního orgánu I. stupně z tohoto důvodu zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení. Jelikož se tak nestalo, trpí napadené rozhodnutí i rozhodnutí orgánu prvního stupně vadou spočívající v nedostatečně zjištěném skutkovém stavu, který vyžaduje zásadní doplnění [§ 76 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Tento závěr potvrzuje i následné rozhodnutí žalovaného, kterým byla předmětná komunikace vyřazena ze sítě místních komunikací a které vychází z opačného posouzení předběžné otázky vlastnictví této komunikace než napadené rozhodnutí.

Až potud lze s námitkou žalobce souhlasit. Soud se však neztotožňuje s tvrzením žalobce, že měl být účastníkem řízení o povolení připojení k této komunikaci též z titulu vlastnictví k pozemku, na kterém se dotčená komunikace nachází a přes nějž má být připojení k pozemku společnosti M. vedeno. Nejde-li o drobnou stavbu [§ 139b odst. 7 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., stavebního zákona], je rozhodnutí silničního správního úřadu o povolení připojení vjezdu na pozemní komunikaci jednou z nutných podmínek k tomu, aby mohlo být následně vydáno rozhodnutí o umístění stavby připojení a stavební povolení k této stavbě. V předmětném rozhodnutí o povolení připojení silniční správní úřad přímo váže platnost tohoto povolení na vydání rozhodnutí o umístění stavby a stavebního povolení. Je tedy zřejmé, že povolované připojení na předmětnou komunikaci nepovažuje za drobnou stavbu.

Příslušný silniční správní úřad neřeší v řízení o povolení připojení otázky ochrany vlastnického práva k pozemkům dotčeným budoucí stavbou, ale posuzuje navrhované připojení z hlediska bezpečnosti a plynulosti provozu na dotčené komunikaci. Bližší podmínky, za nichž může být takové povolení vydáno, jsou stanoveny v § 12 odst. 1 až 3 prováděcí vyhlášky k zákonu o pozemních komunikacích. Z tohoto důvodu se k povolení připojení vyžaduje též souhlas dopravního inspektorátu Policie ČR.

Svá práva mohou vlastníci dotčených pozemků plně uplatňovat v následném územním a stavebním řízení, v němž mají postavení účastníků řízení podle § 34 a § 59 stavebního zákona. Podle § 38 stavebního zákona, pokud navrhovatel nemá k pozemku vlastnické nebo jiné právo, lze bez souhlasu vlastníka územní rozhodnutí o umístění stavby vydat jen tehdy, jestliže je možno pro navrhovaný účel pozemek vyvlastnit nebo má-li se navrhovatel stát vlastníkem pozemku podle zvláštního předpisu. Obdobně podle § 58 odst. 2 stavebního zákona musí stavebník prokázat, že je vlastníkem pozemku anebo že má k pozemku jiné právo, které jej opravňuje zřídit na pozemku požadovanou stavbu. Není tudíž možné, aby příslušný stavební úřad povolil stavbu na pozemku žalobce bez jeho souhlasu. Pokud byla přesto taková stavba, jak žalobce tvrdí, bez jeho souhlasu zahájena, může se bránit proti takovému zásahu do jeho vlastnického práva před soudem příslušným jednat v občanském soudním řízení, a to negatorní žalobou podle § 126 odst. 1 občanského zákoníku.

Žalobci tedy z titulu vlastnictví k pozemku, přes nějž má být vedeno připojení k pozemní komunikaci, nevzniklo oprávnění být účastníkem řízení před silničním správním úřadem o povolení tohoto připojení, neboť jeho vlastnická práva k pozemku nemohla být v tomto řízení dotčena. Nemůže zde být tudíž z tohoto titulu ani důvod pro obnovu řízení. Žalobci lze přisvědčit, že žalovaný jakožto odvolací orgán v napadeném rozhodnutí dospěl k nesprávným skutkovým závěrům, když se mylně domníval, že zmiňovaný travnatý pás podél předmětné komunikace se nachází na pozemku společnosti M., a nikoli na pozemku žalobce. Pozemek žalobce je navíc v napadeném rozhodnutí skutečně chybně označen. Tato pochybení žalovaného však nejsou z hlediska posuzovaných důvodů pro povolení obnovy řízení .