Vydání 12/2023

[11] Nejvyšší správní soud při posouzení této věci vycházel ze skutečností, které jsou mezi účastníky považovány za nesporné. Zejména se jedná o skutečnost, že stěžovatel není držitelem oprávnění k provozování živnosti v oboru kominictví, skutečnost, že stěžovatel fakturoval revize spalinových cest (a dostával za tuto činnost od klientů zaplaceno), a konečně pak skutečnost, že tyto revize spalinových cest reálně prováděl a vystavoval na jejich základě zprávy, v nichž odkazoval na vyhlášku č. 34/2016 Sb. Sporný mezi účastníky je výklad zákona, konkrétně pak stěžovatelovy činnosti pod režim zákona o požární ochraně a příslušnou vyhlášku, potažmo nesoulad mezi smyslem zákona o požární ochraně a zněním některých jeho ustanovení a zákona o VTZ, včetně nařízení vlády č. 191/2022 Sb.

[12] Stěžovatel v kasační stížnosti předně poukazuje na to, že mu krajský soud přisvědčil, že jím revidovaná zařízení na spalování plynu nevyžadovala revizi spalinových cest, neboť nespadají pod zákon o požární ochraně a jeho prováděcí vyhlášku. Z toho stěžovatel dovozuje, že krajský soud měl žalobou napadené rozhodnutí žalovaného zrušit, resp. nerozumí tomu, proč krajský soud žalobu zamítl. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že krajský soud skutečně dospěl k (nesprávnému) závěru, že na spalinové cesty vyhrazených technických zařízení se neaplikují požadavky zákona o požární ochraně. Skutkovou podstatu přestupku však považoval za naplněnou, neboť stěžovatel revize spalinových cest podle zákona o požární ochraně a vyhlášky č. 34/2016 Sb. fakticky prováděl, byť nebyly potřebné, a vystavoval o nich revizní zprávy. Tím vykonával činnost, ke které je potřebné živnostenské oprávnění pro řemeslnou živnost v oboru kominictví. Z odůvodnění rozsudku je tedy zřejmé, proč krajský soud neshledal napadené rozhodnutí nezákonným, byť se neztotožnil s právním posouzením jedné ze základních právních otázek daného případu.

[13] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tím, zda se na spalinové cesty zařízení na spalování plynných paliv vztahuje zákon o požární ochraně. Považuje za vhodné podotknout, že zákon o požární ochraně mezi typy zařízení, k jejichž fungování jsou třeba spalinové cesty (tj. kouřovody a komíny), skutečně nijak nerozlišuje. V § 44 odst. 2 zákona o požární ochraně je mj. uvedeno, že . Odstavec 1 tohoto ustanovení pak stanoví, že . V § 45 odst. 1 je dále stanoveno, že . Z těchto ustanovení zcela zjevně vyplývá, že se zákon o požární ochraně aplikuje na revizi veškerých spalinových cest, výslovně též na revizi spalinových cest pro spotřebiče na plynná paliva.

[14] Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmé, z čeho stěžovatel dovodil, že se na spalinové cesty spotřebiče na plynná paliva neaplikuje prováděcí vyhláška č. 34/2016 Sb. Ta totiž ve svém textu žádnou takovou výjimku neobsahuje. Naopak ve své příloze č. 2 výslovně stanoví lhůty pro kontrolu a čištění spalinových cest u plynových spotřebičů, dokonce pro kondenzační spotřebiče na plynná paliva stanoví odchylnou periodicitu provádění kontrol. Z ničeho přitom nevyplývá, že by návod k provádění revize spalinových cest obsažený v příloze č. 1 k této vyhlášce nebyl přiměřeně použitelný též pro spalinové cesty spotřebičů na plynná paliva. Ani do určité míry odlišná povaha spotřebičů na plynná paliva, na kterou poukazuje stěžovatel (nevznikají saze, jež mohou být zdrojem požáru), nečiní požadavek na provedení revize spalinových cest nelegitimním. Stěžovatel netvrdí, že by činností spotřebičů na plynná paliva nevznikaly spaliny, které je třeba bezpečně odvádět a rozptýlit ve venkovním prostředí. Prověření, zda jsou spalinové cesty provedeny tak, aby řádně a bezpečně plnily svoji funkci, je jistě legitimní i ve vztahu ke spotřebičům plynných paliv. Požadavek na provedení revize spalinových cest spotřebičů (bez ohledu na druh spotřebovávaného paliva) vyplývá též ze stavebních právních předpisů (§ 24 vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby).

[15] Není tedy rozhodné, jaký je obecný účel zákona o požární ochraně deklarovaný v jeho § 1 nebo povinností osob při prevenci požárů podle § 17 tohoto zákona, protože zákon i vyhláška č. 34/2016 Sb. se výslovně aplikují i na spalinové cesty zařízení, u kterých nehrozí riziko požáru. Ačkoli se v určitém ohledu může zdát přehnané, aby se předpisy sloužící k ochraně společnosti před důsledky požárů vztahovaly i na plynové spotřebiče, které danou hrozbu za běžných okolností neskýtají (typicky na plynové kondenzační kotle, jež za běžných okolností produkují spaliny o takové výstupní teplotě, že by neměly být způsobilé něco zapálit), nelze s poukazem na účel zákona negovat jeho výslovné znění. V této souvislosti lze zmínit, že ustanovení týkající se čištění, kontroly a revize spalinových cest byla vložena do zákona o požární ochraně zákonem č. 320/2015 Sb., aniž by účel zákona o požární ochraně vyjádřený zejména v § 1 byl uzpůsoben obsahu a smyslu této doplňované právní regulace.

[16] Nejvyšší správní soud je nadto toho názoru, že zahrnutí některých povinností spojených s plynovými spotřebiči a jejich spalinovými cestami do zákona o požární ochraně je nesystematické pouze zdánlivě. Zákon o požární ochraně se skutečně obecně nevztahuje na situace, činnosti a zařízení, které nijak nesouvisí s rizikem požáru. S předcházením požáru však zcela jistě souvisí činnost kominíků; kontrola a revize spalinových cest za účelem protipožární prevence je jejich primární náplní práce. Není však náplní jedinou. Smyslem jejich činnosti je i ochrana osob před jinými nebezpečími, která jim mohou hrozit z užívání tepelných (spalovacích) zařízení v důsledku nesprávné manipulace či údržby spalinových cest. Tato jiná nebezpečí hrozí i uživatelům zařízení na plynná paliva (např. v důsledku nesprávného provedení spalinových cest, jejich neprůchodnosti či netěsnosti jejich jednotlivých komponent). Ačkoli v takové situaci zpravidla nemůže vzniknout požár, je nutno jí předcházet, neboť je spojena s rizikem jiného nebezpečí pro život a zdraví (spaliny plynných paliv obsahují oxidy dusíku, oxidy síry, oxidy uhlíku a řadu dalších látek, které mohou být zdraví nebezpečné). I tato činnost spadá do odbornosti kominíků jako profesionálů, kteří přispívají k předcházení veškerých rizik spojených se spalinovými cestami. V úplnosti lze odkázat na znění přílohy č. 1 nařízení vlády č. 278/2008 Sb., které obsahuje kompletní výčet činností, které kominíci v rámci své živnosti provádějí. Čištění, revize a kontroly spalinových cest jsou tedy bez ohledu na typ zařízení obsaženy v zákoně o požární ochraně proto, že tyto činnosti primárně slouží k prevenci požárů, a to i když tomu tak nemusí být vždy. Neexistuje přesvědčivý důvod, proč by jednotná právní úprava určité činnosti měla být rozdělena do několika právních předpisů pouze proto, že některé typy zařízení, k nimž se tato činnost vztahuje, mohou představovat riziko požáru, kdežto jiné spíše nikoliv.

[17] Lze tedy uzavřít, že k provozování výdělečné činnosti spočívající v provádění revizí spalinových cest spotřebičů plynných paliv musí být daná osoba držitelem živnostenského oprávnění v oboru kominictví. Není přitom rozhodné, zda při užívání daného zařízení (a jeho spalinové cesty) hrozí riziko požáru. V tomto směru je třeba korigovat odchylné závěry krajského soudu, jejichž nesprávnost ovšem nezakládá nezákonnost napadeného rozsudku. I když má stěžovatel tuto právní úpravu za nerozumnou, protože generuje uživatelům plynových kotlů další náklady (každoroční náklady na čištění a kontrolu spalinových cest), nemění to nic na tom, že se jí musí řídit. Jedná se nadto jen o jeho subjektivní názor, byť může být rozšířen v části odborné veřejnosti. Odlišný pohled na existenci důvodů, pro které lze mít požadavek na revizi spalinových cest i u zařízení spalujících plynná paliva za legitimní, předestřel Nejvyšší správní soud výše.

[18] Z hlediska posuzované věci není rozhodné, zda byla revize spalinových cest stěžovatelem fakturována samostatně, či v souhrnu s ostatními službami. Stěžovatel totiž zcela prokazatelně fakturoval činnost „revize spalinových cest“ a dostával za ni zaplaceno, což ostatně ani nijak nepopírá. Z § 61 odst. 3 písm. b) živnostenského zákona vyplývá, že . Definice živnosti je obsažena v § 2 téhož zákona, přičemž platí, že . Je zjevné, že stěžovatel předmětnou činnost provozoval samostatně, vlastním jménem, na vlastní odpovědnost a za účelem dosažení zisku. Jak již plyne z právního rozboru výše, k této činnosti neměl patřičné oprávnění. Skutková podstata přestupku podle § 61 odst. 3 písm. b) živnostenského zákona tedy byla v dané věci naplněna.

[19] Ve světle výše uvedených argumentů pak nebylo chybou, jestliže krajský soud neprovedl stěžovatelem navržené důkazy týkající se povahy tepelných zařízení na plynná paliva (zda u nich vzniká nebezpečí požáru). Na posouzení věci by totiž nemohly mít vliv, jejich provedení by bylo neúčelné. Autoři těchto stanovisek nejsou nadáni pravomocí podávat autoritativní výklad právní úpravy. Nepřípadná je i stěžovatelova argumentace § 2 občanského zákoníku. Pomine-li Nejvyšší správní soud, že se dané ustanovení vztahuje na výklad právních předpisů upravujících soukromoprávní vztahy, pak výše předestřený výklad § 45 zákona o požární ochraně a vyhlášky č. 34/2016 Sb. je v souladu s textem i účelem těchto ustanovení. Je třeba odlišovat účel konkrétních právních norem od formálně vyjádřeného účelu právního předpisu vyjádřeného v jeho úvodním ustanovení. Je-li součástí právního předpisu právní norma, jejíž věcný rozsah plně neodpovídá obecně vyjádřenému účelu právního předpisu (tedy překračuje jej), není nutné vykládat ji tak, aby její obsah odpovídal formálně vymezenému účelu právního předpisu, byl-li by takový výklad proti výslovnému textu právní normy a jestliže pro takový postup nesvědčí jiné závažné důvody.

[20] Nejvyšší správní soud je také toho názoru, že povinnosti revizního technika podle zákona o VTZ nijak nekolidují se zněním zákona o požární ochraně. V této souvislosti je nicméně třeba nejprve poukázat na to, že zákon o VTZ a nařízení č. 191/2022 Sb. nabyly účinnosti až 1. 7. 2022. Přestupek, za nějž byla žalobci uložena pokuta, je časově ohraničen daty 11. 4. 2019 na straně jedné a 9. 3. 2022 na straně druhé. Tato nová právní úprava tedy nebyla v době, kdy žalobce přestupek spáchal, účinná. Stěžovatelova argumentace je tedy mimoběžná. Nejvyšší správní soud nicméně vzal v úvahu, že předchozí právní úprava, účinná v době páchání přestupku stěžovatelem, byla věcně shodná. Proto se stěžovatelovou argumentací zabýval na podkladě použitelné (tj. starší) právní úpravy.

[21] Podle vyhlášky Českého úřadu bezpečnosti práce č. 85/1978 Sb., o kontrolách, revizích a zkouškách plynových zařízení, která byla aplikovatelná v období, kdy se stěžovatel dopouštěl přestupku, zařízení pro spotřebu plynu jeho spalováním podléhala státnímu odbornému dozoru nad bezpečností práce. Podle § 4 této vyhlášky se revizí zařízení rozumí (odst. 1). (odst. 2). Stěžovatel poukazuje na § 7 odst. 3 písm. e) uvedené vyhlášky, podle něhož se při provozní revizi podle charakteru zařízení prověří mimo jiné . Ani z tohoto ustanovení ovšem nelze dovozovat, že by součástí revize zařízení pro spotřebu plynu spalováním byla revize spalinových cest. Předmětem revize podle vyhlášky č. 85/1978 Sb. je totiž pouze samotné zařízení, které podléhá státnímu odbornému dozoru nad bezpečností práce, nikoliv spalinové cesty. Je-li v souvislosti s revizí samotného zařízení kontrolována též funkčnost návazných systémů, resp. funkčnost zařízení jako celku, neznamená to, že by takové prověření zahrnovalo revizi spalinových cest, jejíž předmět je rozsáhlejší, přesahující rámec pouhé funkčnosti odtahu spalin. Tvrzení stěžovatele, že pokud by neprovedl revizi spalinových cest, nesplnil by povinnosti uložené mu vyhláškou č. 85/1978 Sb., a spáchal tak přestupek dle § 20 odst. 1 písm. a) zákona o inspekci práce, je nesprávné, neboť uvedená vyhláška mu neukládá povinnost revidovat spalinové cesty vztahující se k vyhrazenému technickému zařízení.

[22] Výše uvedené explicitně vyplývá i z aktuální právní úpravy, která se však na posuzovaný případ nevztahuje . Pro podporu argumentace lze nicméně na tuto právní úpravu poukázat, neboť z ní nelze dovodit, že by jejím účelem bylo upravit spornou otázku odchylně. Argumentace stěžovatele obsažená v kasační stížnosti ostatně vychází právě z této na věc neaplikovatelné právní úpravy. Obsah zákona o VTZ je v současnosti blíže konkretizován v nařízení č. 191/2022 Sb. V § 5 odst. 2 písm. j) tohoto nařízení je výslovně uvedeno, že vyhrazenými plynovými technickými zařízeními nejsou spalinové cesty. V § 18 odst. 6 písm. i) tohoto nařízení je dále stanoveno, že při výchozí revizi plynového zařízení je nutné prověřit, . Z uvedeného je zřejmé, že revize spalinových cest vztahující se k vyhrazenému plynovému zařízení není součástí revize tohoto vyhrazeného plynového zařízení, nýbrž zcela samostatným úkonem. Tato skutečnost je reflektována i v příloze č. 5 písm. o) tohoto nařízení, která se věnuje obsahu revizní zprávy.

[23] Zákonodárce tak i podle aktuálně platné právní úpravy přenechal úpravu revizí spalinových cest jinému právnímu předpisu, konkrétně zákonu o požární ochraně. Revizní technik ve smyslu zákona o VTZ smí provádět toliko revize vyhrazených technických zařízení podle § 2 písm. a) zákona o VTZ. je tedy nutné přijmout výklad, že revizi jiných zařízení provádět nesmí (nedisponuje-li patřičným oprávněním). Na tom nemůže nic změnit ani znění § 20 odst. 4 písm. e) a g) nařízení č. 191/2022 Sb. Vzhledem k explicitnímu vyloučení spalinových cest z revize provedené revizním technikem v režimu zákona o VTZ je totiž zřejmé, že do prověření funkce odtahových systémů, dostatečnosti větrání, přívodu vzduchu a odsávání, jakož i celkové funkčnosti zařízení nelze zahrnout spalinové cesty jako takové. Navíc jak Nejvyšší správní soud uvedl již výše, rozsah revize spalinových cest je podstatně širší a překračuje rámec pouhého prověření funkčnosti odtahových systémů apod.

[24] Je pravdou, že osoba, která je držitelem živnostenského oprávnění v oboru kominictví, naopak nebyla oprávněna provádět revizi plynového zařízení jako takového, nebyla-li současně revizním technikem ve smyslu vyhlášky č. 85/1978 Sb. Na posouzení věci však tato skutečnost, na kterou poukazuje stěžovatel, nemá žádný vliv. Oba revizní úkony totiž ze zákona vyžadují jinou profesní odbornost. Stěžovatel tudíž měl, jak správně naznal krajský soud, vyhodnotit, zda daná spalinová cesta vyžaduje revizi podle zákona o požární ochraně (bez ohledu na skutečnost, zda je, či není integrální součástí plynového zařízení) a vydat o tomto vyhodnocení doklad. Tím měla jeho činnost, co se týče této spalinové cesty, skončit. V žádném případě neměl oprávnění sám provést revizi spalinové cesty a nechat si za ni od klientů platit. Pochopitelně nebyl oprávněn vydat revizní zprávu spalinové cesty ve smyslu vyhlášky č. 34/2016 Sb. nebo na tuto vyhlášku ve své zprávě jakkoli odkazovat. Je přitom zcela zjevné, že stěžovatel vydával revizní zprávy podle zákona o požární ochraně a vyhlášky č. 34/2016 Sb. Z revizní zprávy vydané stěžovatelem, která je obsahem správního spisu, jednoznačně vyplývá, že se v ní stěžovatel výslovně vyjadřuje k bezpečnosti dané spalinové cesty z hlediska protipožární prevence.

[25] Neobstojí ani argument, že by stěžovatelem vydané zprávy bylo možné považovat za revizní zprávy podle vyhlášky č. 34/2016 Sb. pouze tehdy, pokud by stěžovatel provedl revizi spalinové cesty jako samostatný úkon (tedy nikoliv v rámci revize plynového zařízení jako celku, jak výlučně činil). Předmětem revize je totiž tak jako tak spalinová cesta. Právní úprava nerozlišuje, zda je revize prováděna jako samostatný úkon, nebo jako souhrn několika revizí; pro provádění revize spalinové cesty musí mít daná osoba vždy živnostenské oprávnění v oboru kominictví.

[26] Stěžovatel rovněž namítal, že zařízení na plynná paliva podléhá jen celkové revizi, neboť spalinová cesta je jeho součástí. Při provádění samostatné revize spalinových cest by došlo ke znehodnocení zařízení. Stěžovatel však toto své tvrzení nijak blíže neupřesnil, resp. nevysvětlil, jak by k takovému znehodnocení mohlo dojít. Své tvrzení ani nijak nedoložil. V žalobě stěžovatel tvrdil jen to, že spalinovou cestu nelze od plynového zařízení oddělit, aniž by se toto zařízení stalo nefunkčním. Ve vyjádření k podkladům rozhodnutí v řízení před správním orgánem I. stupně stěžovatel uvedl, že součástí certifikovaného plynového kotle Vaillant je koaxiální potrubí DN 125/80 téhož výrobce. Jedná se o standardní stavebnicový systém, jehož jednotlivé součásti lze k sobě připevňovat, odnímat či vyměňovat, který je typický i pro kouřovody z jiného materiálu či jiné typy potrubí. Tato dřívější vyjádření stěžovatele tedy nesvědčí o tom, že by v důsledku revize spalinové cesty mělo dojít ke znehodnocení některé její součásti či snad kotle samotného. Nefunkčnost zařízení v případě, že je (dočasně) odpojeno od spalinové cesty, nenasvědčuje tomu, že by se jednalo o nevratný stav (tj. že by jej poté nebylo možno opět připojit) a bylo jej možno považovat za poškození kotle. Z revizních zpráv vystavených stěžovatelem, které jsou založeny ve správním spisu, ostatně vyplývá, že spalinové cesty vztahující se k zařízením, která revidoval, neměly podobu nějakého speciálního výrobku, který by provedení revize fakticky znemožňoval, nýbrž právě podobu koaxiálního potrubí DN 125/80. Je-li snad spalinová cesta skutečně certifikována výrobcem kondenzačního kotle jako jeho součást, což ovšem stěžovatel nedoložil, nemění toto rozhodnutí výrobce nic na obsahu právní normy, podle níž může být spalinová cesta revidována pouze revizním technikem spalinových cest.