Vydání 2/2005

Rozšířený senát posoudil věc takto:

Posouzení soukromoprávní či veřejnoprávní povahy vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene (pro oba zásahy do vlastnického práva používá § 108 stavebního zákona legislativní zkratku "vyvlastnění") má zásadní procesněprávní význam pro určení, zda k projednávání a rozhodování těchto věcí je dána pravomoc civilních soudů na straně jedné či pravomoc správních soudů na straně druhé (§ 7 o. s. ř.), resp. v jakém rozsahu je dána civilní soudní pravomoc a v jakém soudní pravomoc správní. Názor považující vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za soukromoprávní institut odmítá přezkoumat rozhodnutí správního orgánu v této věci ve správním soudnictví [§ 46 odst. 2 a § 68 písm. b) s. ř. s.] a odkazuje navrhovatele na civilní řízení soudní, kde bude jeho věc projednána obecným soudem v řízení podle části páté občanského soudního řádu. Toto řízení má hybridní povahu přezkumnou i nalézací a od správního soudnictví se významně odlišuje nejen např. vymezením okruhu účastníků, ale především způsobem rozhodnutí soudu v situaci, kdy soud shledá rozhodnutí správního orgánu nesprávným: civilní soud rozhodne sám přímo ve věci, zatímco správní soud by napadené rozhodnutí toliko zrušil, věc vrátil žalovanému a zavázal jej svým právním názorem. Naopak názor, který považuje vyvlastnění či nucené omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za institut práva veřejného, ústí v závěr o pravomoci správních soudů.

Judikaturou Nejvyššího správního soudu dosud zastávaný názor o právní povaze vyvlastnění vycházel z argumentace, že rozhodování o zřízení práva odpovídajícího věcnému břemenu ke stavbě na cizím pozemku je rozhodováním o vlastnickém vztahu v otázce upravené občanským zákoníkem a že věcná práva jsou evidentně právy soukromými. Tento právní názor však nedostatečně přesně identifikuje předmět soudního řízení tím, že směšuje vlastnické právo na straně jedné a zásah do vlastnického práva na straně druhé, a proto je neudržitelný. Je nezbytné si uvědomit, že subjektivní vlastnické právo je sice soukromým, a nadto absolutním právem, ale že není právem neomezeným. V průběhu doby se prosadila koncepce vlastnictví jako sociální funkce, vyjadřovaná tezí, že vlastnické právo zavazuje. Tato koncepce reflektuje to, že vlastnické právo je pojmově omezeno, přičemž tato omezení jsou dvojího druhu: jde jednak o omezení vnitřní (pojmová) a jednak vnější. Právním důvodem vnějších omezení může být zákon (upravující soukromoprávní či veřejnoprávní vztahy), může jím být správní či soudní rozhodnutí a může jím být rovněž právní úkon samotného vlastníka. Stejně tak lze uvažovat o soukromoprávním či veřejnoprávním titulu, který způsobí (relativní) zánik vlastnického práva pro dosavadního vlastníka a vznik vlastnického práva vlastníka nového: tak dojde-li k uzavření smlouvy o převodu věci (kupní, darovací, směnné), nepochybně se jedná o soukromoprávní úkon. Vlastnického práva lze však pozbýt (a nabýt) např. také v soudní či správní exekuci na prodej movitých či nemovitých věcí: daňovou exekuci na prodej movitých nebo nemovitých věcí jistě nikdo nebude považovat za soukromoprávní záležitost, přestože zasahuje do vlastnického práva povinného.

Shora uvedenou tezi, nesprávně považující rozhodování o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene za rozhodování o vlastnickém právu, lze spolehlivě vyvrátit i pomocí argumentu . Dovedena k absurdním důsledkům by totiž uvedená teze znamenala, že jakýkoliv zásah do vlastnického práva - byť by k němu došlo správním aktem - nelze přezkoumávat ve správním soudnictví, ale pouze v rámci obecné justice. Do subjektivního vlastnického práva, tj. vůči všem působícího oprávnění vlastníka věc držet, užívat a požívat a disponovat s ní, lze zasáhnout nejrůznějšími způsoby, a přesto pouhá skutečnost, že došlo k zásahu do soukromého práva, sama o sobě evidentně neznamená, že i takový zásah má soukromoprávní charakter. Do vlastnického práva zasahuje např. i ten, kdo cizí věc zničí, poškodí či učiní neupotřebitelnou. Do vlastnického práva lze ovšem zasáhnout nejen protiprávně, ale i po právu: prohlášení věci za kulturní památku velmi omezuje vlastníka ve způsobu užívání věci a v dispozicích s ní; stejně tak vlastníka omezuje stavební úřad, pokud mu nařídí provést údržbu stavby, nezbytné úpravy či dokonce stavbu odstranit. Do subjektivního vlastnického práva povinného výrazně zasáhne shora zmíněná daňová , v důsledku níž povinný pozbude svého vlastnického práva k exekvovaným movitým či nemovitým věcem. Příkladů je celá řada a patrně není třeba hledat další, neboť již to, co bylo uvedeno, dokazuje neschůdnost dosavadní argumentace. Koneckonců lze připomenout správný postřeh Hoetzelův, že na veřejnoprávním charakteru se nic nemění tím, že některé účinky expropriačního nálezu jsou soukromoprávní, tedy že se vyvlastnitel stává vlastníkem vyvlastněné věci (Československé správní právo, část všeobecná, s. 286).

Pro určení toho, zda se určitá věc bude projednávat a rozhodovat v civilním nebo ve správním soudnictví, je rozhodující soukromoprávní nebo veřejnoprávní povaha zásahu do vlastnického práva, nikoliv však právní povaha vlastnického práva samotného. Napadá-li žalobce rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, není předmětem soudního řízení sama otázka vlastnického práva, tedy není zde sporu o vlastnické právo, nýbrž jeho předmětem je přezkum rozhodnutí o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva. Jinak řečeno, předmětem správního řízení bylo omezení vlastnického práva či jeho zánik, přičemž toto řízení vyústilo v právní titul, jímž bylo vlastnické právo omezeno nebo zaniklo. Právě tento právní titul, a nikoliv vlastnické právo samotné, je věcí ve smyslu § 7 o. s. ř. a jeho povaha je určující pro stanovení civilní nebo správní soudní pravomoci.

Důsledná identifikace předmětu řízení byla typická i pro prvorepublikovou judikaturu. Velmi instruktivní je v této souvislosti rozhodnutí Nejvyššího soudu publikované ve sbírce Vážný pod č. 8049, z něhož je zcela na místě odcitovat část odůvodnění: "O přípustnosti pořadu práva rozhoduje jen povaha uplatňovaného práva neb nároku, zda je to právo soukromé čili nic (§ 1 j. n.), nikoli tedy povaha nabývacího úkonu, zda je veřejnoprávní či soukromoprávní, zejména tedy, zda je veřejnoprávním či soukromoprávním nabývací titul, zde titul tvrzeného vlastnictví žalobkyně, nebo také titul nároků jejího odpůrce. Každé vyvlastnění jest veřejnoprávním titulem, avšak, jde-li potom o to, by vyvlastnitel uplatnil vlastnictví podle svého tvrzení z titulu toho nabyté proti třetím osobám, nemůže to jinak učiniti než pořadem práva. Na správní cestě může se sice rozhodovati o jeho titulu, můžeť tento ve vyšší správní stolici po případě tedy nejvyšším správním soudem býti zrušen, a zrovna tak tomu může býti také s titulem odpůrcovým, když je rovněž veřejnoprávní, avšak rozhodnouti potom otázku vlastnictví mezi oběma takovými uchazeči ve správní cestě nelze, poněvadž není prostředku, kterým by před správní stolicí konflikt takový mohl býti přiveden tak, by stolice ta mohla vzíti v úvahu oba tituly a navzájem je co do jich síly a moci odvážiti: správní cesta jest otevřena jen pro každý z těch titulů o sobě a teprve soud jest povolán, by tituly vážil a přiznal právo silnějšímu (§ 372 obč. zák., stejný princip § 348 obč. zák.)."

K posouzení soukromoprávního či veřejnoprávního charakteru samotného výroku o vyvlastnění či o zřízení věcného břemene se nabízí různé cesty: především použití teorie zájmové, teorie mocenské, teorie organické či metody právního regulování. Žádná z nich není natolik spolehlivá, aby vždy dokázala poskytnout odpověď na položenou otázku v každém konkrétním případě. Nejméně spolehlivá - byť nejjednodušší - je bezpochyby zájmová teorie, jejíž podstata spočívá v tom, že veřejné právo chrání zájmy veřejné, zatímco soukromé právo zájmy soukromé, přičemž veřejným zájmům se přikládá vyšší hodnota (větší "právní cennost") než zájmům soukromým (srov. Hoetzel, J.: Dualismus právní, in: Slovník veřejného práva československého, svazek I, s. 493 a násl.). Je však notorietou, že mezi soukromým a veřejným zájmem neexistují přesné hranice a že nelze nijak spolehlivě stanovit, zda konkrétní zájem je veřejný či soukromý. Tato skutečnost je způsobena i tím, že určitá skupina zájmů může mít zároveň povahu zájmů soukromých i zájmů veřejných; již z tohoto důvodu nemůže být kritérium zájmu diferenciačním kritériem třídění práva. Právní úprava vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva - ať již na úrovni ústavního či jednoduchého práva - sice požadavek veřejného zájmu explicitně formuluje, avšak nelze nevidět, že stavební zákon v § 108 odst. 2 písm. d) počítá i s tím, že vyvlastnit je možné ve veřejném zájmu pro vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě. Ačkoliv zákon označuje vytvoření podmínek pro nezbytný přístup k pozemku a stavbě za veřejný zájem, může v konkrétním výjimečném případě jít o zájem výlučně soukromý: vyvlastněním se nebude sledovat obecné blaho, ale toliko blaho toho, kdo se potřebuje k pozemku či ke stavbě dostat. Dále je možno poukázat na zákon č. 168/2001 Sb., o dálničním obchvatu Plzně, který neponechal na posouzení správnímu orgánu, zda v konkrétním případě je či není naplněn obsah institutu veřejného zájmu, ale s odkazem na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod a § 108 odst. 2 písm. a) a f) stavebního zákona autoritativně v § 1 a v § 2 odst. 5 stanovil, že všechny v tomto zákoně blíže specifikované stavby "jsou veřejným zájmem", správní řízení prováděná správními úřady ve věcech stavby obchvatu jsou řízeními ve veřejném zájmu, přičemž "veřejný zájem na vyvlastnění pozemků, staveb a práv k nim pro stavbu obchvatu se ve vyvlastňovacím řízení prokáže odkazem na tento zákon". Za situace, kdy je institut veřejného zájmu používán nepřesně a za veřejný zájem je označováno něco, co jím evidentně není, popř. něco, o čem není jisté, zda jím je, nelze veřejnému zájmu přiznat povahu diferenciačního kritéria třídění práva na soukromé a veřejné. Nelze konečně pustit ze zřetele to, že právní povaha vyvlastnění a nuceného omezení vlastnického práva není jediným institutem, ohledně jehož soukromoprávnosti či veřejnoprávnosti existují pochybnosti: zvolená metoda řešení těchto problémů by proto měla být použitelná obecněji; je třeba se vyvarovat přístupů, jejichž důsledkem by byla nečitelnost rozlišování soukromého a veřejného práva, a tedy další snižování právní jistoty ohledně přístupu ke spravedlnosti.

Podle mocenské teorie mají účastníci soukromoprávních vztahů rovné postavení, zatímco ve vztazích veřejnoprávních se projevuje zákonem přesně vymezené nadřazené postavení nositele veřejné moci, který v mezích zákona a způsoby, které zákon předvídá, autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech fyzických a právnických osob. Tato teorie poskytuje velmi instruktivní vodítko, ale není spolehlivá ve všech případech, neboť i ve veřejném právu se setkáme se vztahy, v nichž mají účastníci rovné postavení (veřejnoprávní smlouvy), a v soukromém právu se vztahy, v rámci nichž má jedna strana více práv než strana druhá a jejich formálně právní postavení - za účelem vyrovnání faktické nerovnosti - není rovné (typicky soukromoprávní institut spotřebitelských smluv). Nicméně aplikujeme-li tuto teorii na případ vyvlastnění či nuceného omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, dospějeme k závěru o veřejnoprávní povaze tohoto institutu: stát jednající stavebním úřadem jako nositel veřejné moci jednostranně a autoritativně rozhoduje o vyvlastnění nebo o zřízení věcného břemene.

Organická teorie přiřazuje k veřejnoprávním takové právní vztahy, v rámci nichž jeden z účastníků vystupuje v tomto právním poměru z důvodu výkonu funkce veřejného svazu nebo z důvodu své příslušnosti k některému veřejnému svazu (veřejnoprávní korporaci). Jestliže účastníci vstoupili do právního vztahu nezávisle na svém charakteru veřejnoprávní , resp. nezávisle na příslušnosti k veřejnoprávní korporaci, jde o poměr práva soukromého. I tato teorie vede k závěru, že vyvlastnění či zřízení věcného břemene správním aktem je záležitostí veřejnoprávní, neboť jedním z účastníků tohoto vztahu je stát, který zde vystupuje nikoliv nezávisle na svém charakteru veřejného svazu (např. jako by tomu bylo v rámci koupě nemovitosti či zřízení věcného břemene dohodou), ale právě z důvodu svého charakteru veřejného svazu, tedy jako nositel pravomoci.

Nejspolehlivější je rozlišování soukromého a veřejného práva v závislosti na uplatňující se metodě právního regulování (srov. Macur, J.: Občanské právo procesní v systému práva. UJEP. Brno, 1975, s. 111 a násl.). Metodou právní úpravy se zde rozumí specifický způsob právního regulování, vyjadřující povahu a míru působení jednotlivých účastníků právního vztahu na vznik a rozvíjení tohoto vztahu, resp. vyjadřující povahu a míru účasti subjektů právního vztahu na formování jeho obsahu. Tato teorie vychází z teze, že právní vztahy představují funkční vazby mezi různými objektivními zájmy existujícími ve struktuře zájmů. Právní vztahy tyto zájmy integrují a umožňují jejich interakci, přičemž dochází k interakci a integraci objektivních zájmů různého druhu a významu. Výrazem povahy těchto funkčních spojení v rámci vnitřní struktury právního vztahu je potom metoda právní regulace. Nelze jednoznačně říci, že by povaha účasti jednotlivých subjektů na vzniku a rozvíjení právního vztahu a formování jeho obsahu byla buď absolutně stejná, nebo maximálně rozdílná, k čemuž tenduje teorie mocenská. Totéž platí i o míře této účasti, tedy o míře autonomie vůle (dispoziční autonomie) účastníků právního vztahu. Základní dělení na vztahy rovnosti a vztahy je tedy zjednodušující a představuje pravidlo, z něhož nalezneme v moderním právu četné výjimky. Zpravidla tedy platí, že soukromoprávní metoda právní regulace je metodou rovnosti (srov. § 2 odst. 2 občanského zákoníku): žádný účastník soukromoprávního vztahu nemůže druhému účastníku jednostranně ukládat povinnosti, ale ani na něj jednostranně převádět práva; povaha a míra účasti subjektů soukromoprávních vztahů na vzniku a rozvíjení tohoto vztahu a na formování jeho obsahu je tedy stejná, zatímco veřejnoprávní metoda právní regulace je naopak vertikální: jeden ze subjektů právního vztahu vystupuje jako nositel veřejné moci a může jednostranně ukládat povinnosti druhému účastníku právního vztahu, mnohdy nejen bez jeho vůle, ale i proti jeho vůli; povaha a míra účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku, rozvíjení a formování jeho obsahu je tedy zcela odlišná. Existují však i výjimky, kdy postavení účastníků právního vztahu nelze vtěsnat do uvedeného binárního modelu. K těmto případům lze přiřadit v současné době především problematiku veřejnoprávních smluv či soukromoprávních smluv spotřebitelských. Pohlížíme-li však na tyto instituty pomocí kritéria metody právní regulace, lze konstatovat, že veřejnoprávní smlouvy mají skutečně veřejnoprávní povahu, neboť v rámci nich dochází k integraci významných objektivních zájmů, přičemž míra účasti subjektů, které takové smlouvy uzavírají - tedy míra jejich dispoziční autonomie - je značně omezena, neboť zde neplatí zásada, podle níž je dovoleno vše, co není zákonem zakázáno, ale zásada právě opačná; v rámci spotřebitelských smluv je sice na jednu stranu patrné, že jejich účastníci nemají absolutně rovné postavení, neboť dodavatele tíží daleko více povinností než spotřebitele, avšak děje se tak za účelem odstranění reálné ekonomické nerovnosti a dosažení alespoň přibližné smluvní spravedlnosti, přičemž i míra dispoziční autonomie obou stran je i přes jistá omezení značně rozsáhlá, neboť se zde uplatňuje zásada vše je dovoleno, co není zákonem zakázáno.

Na základě shora uvedeného vymezení metody právní regulace lze konstatovat, že ohledně samotného vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva se uplatňuje veřejnoprávní metoda právní regulace. Subjekty právního vztahu v tomto případě nejsou (vyvlastňovaný) a (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 31. 12. 1993, čj. 6 A 10/92-27, uveřejněný v časopise Správní právo č. 5/1994, s. 295 a násl., pod číslem 53: "Z ustanovení žádného právního předpisu nelze dovodit subjektivní oprávnění na vyvlastnění cizího pozemku; osoba, která neúspěšně podala takový návrh u správního orgánu, se proto nemůže u soudu dovolat toho, že byla na takovém právu zkrácena."), ale toliko na straně jedné a stát reprezentovaný stavebním úřadem na straně druhé. Vyvlastňovaný a stavební úřad nevystupují do tohoto právního vztahu v rovném postavení dobrovolně na základě oboustranně shodné vůle směřující k založení tohoto vztahu. Stavební úřad jako nositel veřejné moci svou vůli jednostranně vnucuje expropriátovi, tj. sám správním aktem založí právní vztah a stanoví jeho obsah, tj. rozhodne o vyvlastnění nebo o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene, přičemž vůle expropriáta je zde nerozhodná a jeho případný nesouhlas s takovým rozhodnutím je irelevantní. Povaha účasti subjektů právního vztahu na jeho vzniku a na stanovení jeho obsahu je tedy podstatně rozdílná. Rozhodnutí správního orgánu o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva zřízením věcného břemene je z těchto příčin veřejnoprávní záležitostí, a proto přezkum těchto rozhodnutí náleží správním soudům; je přitom nerozhodné, zda správní orgány rozhodovaly podle stavebního zákona, podle zákona o telekomunikacích, podle zákona o pozemních komunikacích či podle zákonů jiných, neboť povaha analyzovaného institutu je pořád stejná.

Naproti tomu otázka náhrady za vyvlastnění je již otázkou soukromoprávní, a proto v případném sporu by nerozhodoval správní soud, ale soud civilní. Na rozdíl od samotného vyvlastnění v tomto vztahu totiž již nevystupuje stát reprezentovaný stavebním úřadem, ale pouze a , přičemž tyto subjekty mají v náhradovém vztahu rovné postavení. Účelem náhradového vztahu je dosažení základního smyslu soukromého práva, tj. znovuobnovení narušené rovnováhy zúčastněných zájmů, tj. v tomto případě opětovné nastolení majetkové rovnováhy mezi soukromými subjekty. Právní vztah zde integruje objektivní zájmy stejného druhu a úrovně ve struktuře zájmů, a jde tedy o vztah soukromoprávní.

Posuzovanou otázku lze uzavřít tak, že je nezbytné rozlišit, zda předmětem řízení je otázka vyvlastnění nebo nuceného omezení vlastnického práva věcným břemenem zřizovaným správním aktem na straně jedné či zda je předmětem řízení spor o vlastnické právo na straně druhé. Rozhodoval-li správní orgán o vyvlastnění či o nuceném omezení vlastnického práva věcným břemenem, pak rozhodoval ve veřejnoprávní, a nikoliv v soukromoprávní věci, a proto je dána pravomoc správních soudů. Naopak pravomoc civilních soudů se vztahuje na spory o výši a případné rozdělení náhrady za tyto veřejnoprávní akty.