Vydání 2/2007

Podle ustanovení § 66 odst. 1 s. ř. s. kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (dále jen „rozhodnutí“), může se žalobou domáhat zrušení takového rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak.

Předmětným rozhodnutím ministra byla bezesporu přímo dotčena na právech Náboženská matice, jakožto samostatná právnická osoba. S ohledem na skutečnost, že zájem Náboženské matice nemůže nestranně hájit ani její ředitel či likvidátor, neboť se jedná o subjekty přímo dosazované ministrem kultury, jenž sám rozhodl o zrušení Náboženské matice, je zde pouze její dozorčí rada, resp. její poslední představitelé, jakožto orgán, jenž má na ochraně práv Náboženské matice skutečný zájem. Pro úplnost je na místě podotknout, že členové dozorčí rady byli dle stanov Náboženské matice jmenováni a odvoláváni ministrem kultury, avšak dělo se tak způsobem, jenž umožňoval Římskokatolické církvi navrhnout tři členy a zbývající členové měli být veřejně známými osobnostmi. Poslední dozorčí radě Náboženské matice tak přísluší aktivní legitimace v této věci, jak dovodil Ústavní soud. Tímto právním závěrem je Nejvyšší správní soud vázán.

Katolická církev, resp. subjekty označené jako žalobci pod bodem 1 žaloby byly bezesporu dotčeny ve svých zájmech a při existenci příp. právních vztahů mezi nimi a Náboženskou maticí i ve svých právech, ovšem toliko nepřímo (prostřednictvím těchto právních vztahů). Samotné napadené rozhodnutí ohledně těchto žalobců nezakládá, nemění ani závazně neurčuje žádná jejich práva či povinnosti. Z tohoto ustanovení nevyplývá, že by se tito žalobci mohli domáhat ochrany cizích práv, a to ani za situace, že dotyčný subjekt, resp. osoba za něj jednající, z různých důvodů žalobu nehodlá podat. Druhý případ uvedený v tomto ustanovení (porušení práv v předcházejícím řízení) nepřichází v úvahu již proto, že žádné předchozí řízení s rozhodnutím, na které by bezprostředně navazovalo žalobou napadené rozhodnutí, vedeno nebylo. Rovněž ani ustanovení § 65 odst. 2 s. ř. s. (dotčení na procesních právech účastníka řízení) na tento případ nedopadá. Proto nezbylo než žalobu ohledně žalobců a) až c) podle ustanovení § 46 písm. c) s. ř. s. odmítnout, neboť jde o návrh podaný osobami k tomu zjevně neoprávněnými. Vzhledem k tomu, že žaloba byla podána v roce 2002, je třeba pro úplnost uvést, že tyto subjekty nebyly legitimovány k podání dotyčné žaloby ani podle tehdejší právní úpravy (část pátá občanského soudního řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2002).

Nejvyšší správní soud se při posuzování předložené věci nejprve zaměřil na posouzení právní povahy Náboženské matice, jež je v souzené věci rozhodující. K úvaze o její právní povaze je třeba zkoumat i její historické kořeny.

Rozmach absolutistického státu byl doprovázen řadou reforem, jež zasáhly do nejrůznějších oblastí života společnosti včetně záležitostí církve. (Bušek, V.: Učebnice dějin práva církevního I. Všehrd, Praha 1946, str. 180). Za vlády Josefa II. tak bylo započato s postupným rušením mužských a ženských klášterů žebravých a rozjímavých řádů: kartuziánů, trinitářů, benediktýnek, celestýnek, cisterciaček, dominikánů, františkánů, karmelitek, premonstrátek aj. Z jmění těchto zrušených klášterů byl pak zřízen náboženský fond – náboženská matice (viz Čapka, F.: Dějiny zemí Koruny české v datech. Libri, Praha 1998, str. 381). (Farský, K.: Stát a církev, poměr státu českého k církvi římské od prvopočátku až do roku 1924. Knihtiskárna Blahoslav, Praha 1924, str. 298). Náboženský fond byl zřízen v každé zemi monarchie a byl spravován zvláštní komisí za účasti katolické církve. V Čechách vznikl český a na Moravě a ve Slezsku moravskoslezský náboženský fond (viz Pejs, O.: K historickým souvislostem existence náboženské matice u nás. Čtyřicet let církevních zákonů v Československu. Sekretariát vlády ČSR pro věci církevní, Praha 1989, str. 263 – 265). Následný vývoj, resp. přijetí zákona č. 50/1874 ř. z., o vnějších poměrech římskokatolické církve, a zákona č. 51/1874 ř. z., o příspěvcích náboženskému fondu, včetně prvorepublikového zákonodárství, se k právní povaze náboženského fondu nevyjadřoval a upravovány byly zejména příspěvky ve prospěch tohoto fondu. Vývoj po druhé světové válce rovněž přinesl některé úpravy. Zákonem č. 218/1949 Sb., o hospodářském zabezpečení církví a náboženských společností státem, byl zakotven státní dozor nad majetkem církví (§ 10) a zákonem č. 217/1949 Sb. byl zřízen Státní úřad pro věci církevní jakožto ústřední úřad. Státní úřad pro věci církevní vyhláškou č. 352/1950 Ú.l., o náboženském fondu, sloučil původní zemské fondy český a moravskoslezský a náboženskou základninu na Slovensku (jež ale fakticky zůstala samostatným fondem) v náboženský fond (§ 1 vyhlášky č. 352/1950 Ú.l.), jenž se nadále označoval jako Náboženská matice a jenž byl spravován Státním úřadem pro věci církevní (viz Pejs, O.: K historickým souvislostem existence náboženské matice u nás. Čtyřicet let církevních zákonů v Československu. Sekretariát vlády ČSR pro věci církevní, Praha 1989, str. 275). Socialistické orgány pojímaly však mnohdy Náboženskou matici v duchu své doby jako (Černý, P.: Církve a náboženské společnosti v ČSSR. Sekretariát vlády pro věci církevní, Praha 1989, str. 224). Vzhledem k historickým kořenům vzniku náboženských fondů však nelze akceptovat závěr, že Náboženská matice vznikla na základě zmíněných vyhlášek Státního úřadu pro věci církevní, samotný text ustanovení § 1 vyhlášky č. 352/1950 Ú.l. svědčí o právním nástupnictví náboženského fondu, později označovaného Náboženská matice, po náboženském fondu českém a moravskoslezském. Pokud jde o historický , lze uzavřít, že Náboženská matice jakožto nástupkyně původních zemských náboženských fondů byla od svého vzniku pojímána jako zvláštní fond, jenž nespadal pod správu církevní, nebyl však ani součástí státního aparátu, přestože byl státem spravován a ze státních financí případně i doplňován. Tento fond sloužil výlučně pro financování potřeb církve římskokatolické.

Právní povaze náboženských fondů se věnovala i prvorepubliková právní nauka: (citováno dle: Tureček, J.: Kapitoly z konfesního práva čsl. Typus, Praha 1936, str. 122 – 123). K právní povaze Náboženské matice se vyjadřovala i československá prvorepubliková (Bohuslav A., rozhodnutí administrativní č. 5402/26), a to následovně: Náboženská matice je podle svého vzniku, účelu a své správy fondem veřejným, státem spravovaným a doplňovaným, avšak od majetku státu rozdílným. Na tom nic nemění ani okolnost, že je spravována státem a pokud nestačí na plnění závazků jí zákonem uložených (), je doplňována zálohami ze státních prostředků; neboť tím nepozbývá náboženská matice nikterak povahy veřejného fondu od státního majetku se různícího, majícího povahu samostatné osobnosti právnické.

Lze tedy shrnout, že Náboženská matice je veřejným fondem s právní subjektivitou, jenž je spravován státem. Není organizační součástí římskokatolické církve, není však ani státním fondem a majetek fond tvořící není ani majetkem státu. Jde o zvláštní samostatný subjekt, jehož účelem je správa části majetku římskokatolické církve a výnosů z něho, a to pro potřeby římskokatolické církve.

K žalobní námitce žalobců obsahující argumentaci, že právní dokumenty, jež se týkaly kontemplativních řádů a zřízení náboženských fondů, lze považovat za panovníkem vydávané akty mající povahu zákona, a proto bylo pro zrušení Náboženské matice třeba zákona, Nejvyšší správní soud uvádí, že v době existence demokratického právního státu, jenž je primárně založen na dělbě moci výkonné, zákonodárné a soudní za využití mechanismů vzájemných brzd a vyvážení těchto mocí, by bylo nesmírně obtížné jakkoli srovnávat právní akty panovníka v absolutistické monarchii, kdy naznačená dělba moci neexistovala a veškerá moc byla koncentrována právě v rukou absolutistického panovníka. Z tohoto důvodu je lze akceptovat jako historické dokumenty, jež osvědčují založení náboženských fondů, avšak soud nemůže provádět hodnocení jejich právní síly či srovnání s formálními prameny práva relevantními v demokratickém právním státu. Obdobně se k této otázce vyjádřil i Ústavní soud v již uváděném nálezu ze dne 3. 8. 2005, sp. zn. II. ÚS 189/02.

V úvahách o právní povaze Náboženské matice dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že matice je právnickou osobou veřejného práva, jež je spravována státem. Je samostatným subjektem spravujícím část majetku římskokatolické církve, a to pro její účely. Jde tedy o subjekt odlišný jak od římskokatolické církve, tak i od státu. Z historického kontextu vzniku tohoto náboženského fondu a průběhu jeho trvání vyplývá, že stát nad ním tradičně vykonával státní dohled a tento úzus, ač neměl oporu v platném právu, se zachoval i po roce 1989. Dle článku 79 odst. 1 Ústavy České republiky lze ministerstva zřizovat a jejich působnost stanovovat pouze zákonem. Ze zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky, ve znění pozdějších předpisů, jenž v hlavě druhé stanoví okruh působnosti ústředních orgánů státní správy, v jejichž čele je člen vlády České republiky, konkrétně z ustanovení § 8 vyplývá, že Ministerstvo kultury je ústředním orgánem státní správy mj. pro věci církví a náboženských společností. Ustanovení § 20 citovaného zákona stanoví, že ministerstva a jiné ústřední orgány státní správy uvedené v části první daného zákona plní v okruhu své působnosti úkoly stanovené v zákonech a v jiných obecně závazných předpisech, což reflektuje princip zakotvený čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, že státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Pokud jde o akt Ministerstva kultury, jímž Náboženskou matici zrušilo, nutno konstatovat, že taková pravomoc vzhledem k právní povaze Náboženské matice, která není ani církví, ani náboženskou společností, Ministerstvu kultury nepříslušela a nepřísluší a tento jeho postup nemá oporu v žádném právním předpisu. V tomto světle je třeba posuzovat i změny statutu Náboženské matice, jakožto vnitřního normativního aktu, účinného od 9. 12. 1998, kdy došlo ke změně čl. IV tak, že k zániku Náboženské matice, přímo řízené organizace Ministerstva kultury České republiky, je třeba rozhodnutí Ministerstva kultury, oproti textu statutu účinného od 20. 2. 1998, kde se k zániku Náboženské matice předpokládala dohoda Ministerstva kultury a České biskupské konference, Konference vyšších řeholních představených mužských a ženských řeholí v České republice, případně zrušení na návrh těchto římskokatolických subjektů (čl. IV odst. 1). Statut Náboženské matice účinný do 8. 12. 1998 tak jako formální podmínku k rozhodnutí o jejím zániku předpokládal dohodu Ministerstva kultury a uvedených římskokatolických subjektů, již lze s ohledem na právní povahu Náboženské matice pokládat za stěžejní princip právní úpravy její existence.