4046/2020
Pomoc v hmotné nouzi: příspěvek na živobytí; mimořádná okamžitá pomoc; tulácký způsob života
Pomoc v hmotné nouzi: příspěvek na živobytí; mimořádná okamžitá pomoc; tulácký způsob života
k § 2 odst. 2 písm. a) a § 21 odst. 1 zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 252/2014 Sb. (v textu jen „zákon o pomoci v hmotné nouzi“)
Skutečnost, že žadatel nemá bydliště a vede tulácký způsob života, nemůže být sama o sobě dostatečným důvodem pro nepřiznání příspěvku na živobytí podle § 21 odst. 1 ve spojení s § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi. Takovým důvodem však je skutečnost, že žadatel je schopen si s ohledem na své poměry (věk, zdravotní stav apod.) prostředky k živobytí opatřit sám.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 4. 2020, čj. 2 Ads 258/2018-70)
Věc
: T. P. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o dávku pomoci v hmotné nouzi, o kasační stížnosti žalobce.Žalobou u Krajského soudu v Ostravě se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 7. 2017 (dále jen „rozhodnutí 1“) a ze dne 18. 7. 2017 (dále jen „rozhodnutí 2“).
Rozhodnutím 1 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce ČR krajské pobočky v Ostravě, kontaktního pracoviště Bohumín ze dne 5. 6. 2017, čj. 29808/2017/BOH, kterým žalobci nebyla přiznána dávka pomoci v hmotné nouzi, konkrétně příspěvek na živobytí (dále také jen „příspěvek na živobytí“).
Rozhodnutím 2 žalovaný zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí Úřadu práce ČR – krajské pobočky pro hlavní město Prahu ze dne 26. 5. 2017, čj. 17972/2017/AAF, kterým byla žalobci na základě žádosti podané dne 4. 7. 2016 přiznána dávka pomoci v hmotné nouzi, konkrétně mimořádná okamžitá pomoc z důvodu postižení vážnou mimořádnou událostí, ve výši 5000 Kč (dále také jen „okamžitá pomoc“).
V odůvodnění rozhodnutí 1 žalovaný popsal, že žalobce podal dne 29. 3. 2017 žádost o příspěvek na živobytí. Dne 27. 4. 2017 bylo v místě uvedeném žalobcem, na zahrádce za ambasádou Palestiny v Praze – Suchdole, provedeno sociální šetření. Žalobce nebyl zastižen a vyvstaly pochybnosti, zda se zde zdržuje, jelikož se na zahradě nenacházel žádný přístřešek určený k bydlení. Dne 2. 5. 2017 byla žalobci zaslána výzva, aby sdělil místo skutečného pobytu a právní titul k místu skutečného pobytu. Na výzvu žalobce reagoval sdělením ze dne 10. 5. 2017, ve kterém tvrdil, že uvedl do žádosti adresu své zahrádky. Již dříve uvedl, že považuje za své bydliště celou planetu, reálně se však pohybuje po Evropě, žádné trvalé bydliště nemá a nemá o něco takového zájem. Je pravda, že se nejvíce zdržuje na zahrádce a ostatních zahrádkách, na kterých pracuje, ale v podstatě se pohybuje na mnoha místech ze dne na den. Pokud na zahrádce není postavena chata, neznamená to, že na zahrádce nikdo nežije. Nikdy neuváděl, že tam žije trvale, žije trvale pouze na planetě Zemi. Vzhledem k tomu, že žalobce nedoložil všechny skutečnosti požadované ve výzvě k žádosti o dávku pomoci v hmotné nouzi, přičemž nebylo možné prošetřit celkové sociální a majetkové poměry žalobce, bylo Úřadem práce – krajskou pobočkou v Ostravě, kontaktním pracovištěm Bohumín rozhodnuto příspěvek na živobytí nepřiznat. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání k žalovanému. Žalovaný shledal, že postup prvoinstančního správního orgánu byl v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi i se správním řádem, a proto odvolání žalobce zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.
V odůvodnění rozhodnutí 2 žalovaný popsal genezi kauzy tak, že žalobce požádal dne 4. 7. 2016 o okamžitou pomoc z důvodu postižení vážnou mimořádnou událostí. Správní orgán prvního stupně rozhodnutím ze dne 17. 8. 2016 okamžitou pomoc žalobci nepřiznal. Po odvolání žalobce žalovaný dne 25. 10. 2016 rozhodnutí správního orgánu prvního stupně zrušil a vrátil mu věc k novému projednání a rozhodnutí. Dne 7. 12. 2016 rozhodl správní orgán prvního stupně znovu, následně se žalobce opět odvolal k žalovanému, který rozhodnutí prvostupňového správního orgánu dne 6. 4. 2017 podruhé zrušil a vrátil mu věc k novému projednání a rozhodnutí. Dne 26. 5. 2017 přiznal správní orgán prvního stupně žalobci mimořádnou okamžitou pomoc ve výši 5000 Kč, jelikož dospěl k závěru, že žalobce přišel požárem o veškerý majetek, zejména o vybavení domácnosti, osobní věci, ošacení a obutí, přičemž vzhledem k tomu, že neměl v rozhodném období žádný příjem, nebyl schopen překonat nastalou situaci vlastními silami. Správní orgán prvního stupně provedl pro stanovení výše dávky průzkum trhu se zjištěním, že základní životní potřeby lze pořídit za 1655 Kč. Dále prvostupňový správní orgán v odůvodnění rozhodnutí uvedl, že navýšil finanční rozpočet oproti uvedené částce, jelikož nezná přesné potřeby účastníka řízení a také aby ponechal prostor pro případné pořízení věcí, které nespadají do seznamu základních životních potřeb, eventuálně pro zbudování náhradního přístřeší či pro úhradu bydlení. Žalobce se proti danému rozhodnutí odvolal a požadoval okamžitou pomoc v maximální možné částce 51 150 Kč.
Žalovaný odvolání zamítl a prvostupňové rozhodnutí potvrdil. Shledal, že správní orgán prvního stupně postupoval v souladu se zákonem o pomoci v hmotné nouzi a rozhodl spravedlivě a správně. Podle žalovaného je okamžitá pomoc obecně určena pouze k překlenutí situace, která mimořádnou událostí nastala, k poskytnutí jakési první pomoci do doby, než bude situace řešena z dalších zdrojů, např. plnění pojišťovny, pomoci obce, do výplaty jiných nepojistných sociálních dávek. Okamžitá pomoc tedy není určena k zajištění všech základních potřeb osob do budoucna ani k náhradě veškeré škody, která osobě vznikla. Uvedl dále, že výši okamžité pomoci zákonodárce stanovil tak, že její maximum je aktuálně 51.150 Kč, přitom na poskytnutí pomoci v této výši není v daném případě právní nárok. Žalovaný doplnil, že při posouzení výše dávky vycházel ze zjištění, že žalobce v době před požárem užíval samostatně k bydlení zahradu se zahradní chatkou, která byla vybavena pouze zcela jednoduchým a základním vybavením. Zohlednil také, že by bylo nesprávné a nespravedlivé přiznat dávku ve výši, jež by žalobci umožnila zakoupit i předměty, které nejsou nezbytné k zajištění základních životních podmínek, či by žalobci přinesla finanční prospěch.
Žalobu žalobce proti oběma rozhodnutím krajský soud zamítl. Ohledně rozhodnutí 1 dospěl k závěru, že nepřiznání příspěvku na živobytí bylo výsledkem nespolupráce žalobce se správními orgány. Soud souhlasil s žalovaným, že prvoinstanční správní orgán nemohl provést sociální šetření k ověření skutečností rozhodných pro nárok na příspěvek na živobytí. Sociální šetření ze dne 27. 4. 2017 neprokázalo, že by se žalobce na tvrzeném místě skutečného pobytu zdržoval. Účelem provedení sociálního šetření je přitom ověření údajů, jež žadatel tvrdí, v místě, kde údajně žije. Žalobce byl posléze vyzván, aby sdělil správnímu orgánu místo skutečného pobytu, aby mohly být prošetřeny jeho celkové sociální a majetkové poměry. Pokud přes toto poučení žalobce neumožnil správním orgánům ani zčásti ověřit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku a její výši provedením sociálního šetření, nemohl podle názoru krajského soudu žalovaný žádosti o příspěvek na živobytí vyhovět.
S rozhodnutím 2 se krajský soud ztotožnil a v podrobnostech na něj odkázal. Podle soudu správní orgány nevybočily z mezí přípustného správního uvážení, skutkový stav zjistily v potřebném rozsahu, přičemž žalobce skutkové a právní závěry nijak relevantně nezpochybnil. Žalobce podle krajského soudu skutkově netvrdil žádné okolnosti, z nichž by plynulo, že částka 5000 Kč jako okamžitá pomoc neodpovídala jeho situaci.
Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti v první řadě namítal, že neznemožnil provedení sociálního šetření před vydáním rozhodnutí 1. To se navíc podle jeho názoru konalo bez předchozího oznámení s dostatečným předstihem. Dále uvedl, že se rozhodl žít dle svého uvážení, žádný předpis mu neukládá jinak a tento způsob života je v souladu s ústavním pořádkem. Trvalé bydlení nemá, nejčastěji se zdržuje na místě, kde bylo provedeno sociální šetření, které v podstatě pouze potvrdilo to, co od počátku tvrdil. Nemohl prokázat, že má nějaké trvalejší bydliště, jestliže je nemá. Podle jeho názoru je pro přiznání příspěvku na živobytí podle § 21 zákona o pomoci v hmotné nouzi rozhodující zejména to, zda jeho příjem dosahuje částky živobytí posuzovaných osob, nikoliv zda a kde má bydliště.
V souvislosti s rozhodnutím 2 namítal, že smyslem a účelem okamžité pomoci je poskytnout takovou peněžní dávku, která reálně umožní překlenout složitou situaci. Za 5000 Kč není podle jeho názoru možno pořídit základní osobní potřeby, jež by nahradily osobní majetek stěžovatele zničený požárem. Za částku 3345 Kč (rozdíl mezi 5000 Kč, které jako okamžitou pomoc dostal, a 1655 Kč, za něž podle průzkumu trhu prvoinstančního správního orgánu lze pořídit základní životní potřeby) není možno zbudovat náhradní přístřeší či uhradit bydlení. K bydlení nebyl podle stěžovatele proveden ani elementární průzkum trhu, správní orgán tak rozhodl svévolně.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z Odůvodnění:
II. 2. Příspěvek na živobytí
[18] Podle § 2 odst. 1 a 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi platí:
„(1) Pro účely posuzování stavu hmotné nouze se příjmy a sociální a majetkové poměry osoby, která žádá o dávku, posuzují společně s příjmy a sociálními a majetkovými poměry dalších osob. Okruh těchto společně posuzovaných osob se posuzuje podle zákona o životním a existenčním minimu, pokud tento zákon nestanoví jinak.
(2) Osoba se nachází v hmotné nouzi, není-li dále stanoveno jinak, jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob a) po odečtení přiměřených nákladů na bydlení (§ 9 odst. 2) nedosahuje částky živobytí (§ 24),
[…],
přičemž si nemůže tento příjem zvýšit
vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů
vlastním přičiněním
a zabezpečení jejích základních životních podmínek je tak vážně ohroženo.“
(zvýraznění provedl Nejvyšší správní soud).[19] V § 21 odst. 1 pak zákon o pomoci v hmotné nouzi stanoví: „
Nárok na příspěvek na živobytí má osoba v hmotné nouzi podle § 2 odst. 2 písm. a), jestliže její příjem a příjem společně posuzovaných osob (§ 9 odst. 2) nedosahuje částky živobytí posuzovaných osob.
“[20] Ohledně výše částky příspěvku na živobytí pak podle § 24 odst. 1 písm. g) zákona o pomoci v hmotné nouzi platí: „
Částka živobytí osoby činí u osoby, která není uvedena v předchozích písmenech, částku existenčního minima, popřípadě zvýšenou o částky uvedené v § 25 až 30.“
[21] Podle § 49 odst. 1 písm. a) zákona o pomoci v hmotné nouzi je žadatel o dávku „
povinen osvědčit skutečnosti rozhodné pro nárok na dávku, na její výši nebo výplatu a na výzvu se osobně dostavit k příslušnému orgánu pomoci v hmotné nouzi, nebrání-li tomu těžko překonatelné překážky, zejména zdravotní stav.
“[22] Podle § 63 odst. 1 věty prvé zákona o pomoci v hmotné nouzi „[z]
aměstnanci orgánů pomoci v hmotné nouzi jsou na základě souhlasu žadatele o dávku, příjemce dávky a osob společně posuzovaných oprávněni v souvislosti s plněním úkolů podle tohoto zákona vstupovat do obydlí, v němž tyto osoby žijí, a to s cílem provádět sociální šetření, popřípadě šetření v místě pro vyhodnocení podmínek nároku na dávky.
“[23] Podle § 63 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi, „[p]
okud žadatel o dávku, příjemce dávky nebo osoba společně posuzovaná tím, že nedají souhlas se vstupem do obydlí, znemožní provedení sociálního šetření, popřípadě šetření v místě, k ověření skutečností rozhodných pro nárok na dávku nebo její výši, může jim být žádost o dávku zamítnuta nebo dávka odejmuta, popřípadě snížena její výše.
“[24] Ohledně rozhodnutí 1 týkajícího se příspěvku na živobytí žalovaný rozhodl ve věci zákonně, nicméně v podstatné míře na základě nesprávných právních důvodů. Podstatné je, že řádně zjistil skutkový stav.
[25] Se stěžovatelem lze souhlasit, že on provedení sociálního šetření neznemožnil, toto šetření ostatně také fakticky proběhlo. Pracovníci prvostupňového správního orgánu na místě, o kterém stěžovatel uvedl, že se na něm zdržuje asi nejvíce z míst, kde se zdržuje (nicméně za klasické bydliště v běžném slova smyslu je neoznačil), zjistili, co je zaznamenáno ve správním spisu, tedy že jde o místo víceméně neumožňující trvalé bydlení způsobem, jaký je českou populací v nynější době obvykle praktikován (lidé se v bydlišti zdržují pravidelně významnou část svého času, mají tam své osobní věci, běžný majetek jako např. nábytek a vykonávají tam běžné činnosti – spí, přinejmenším občas jedí, udržují osobní hygienu, odpočívají apod.). Žalovaný na základě tohoto zjištění uzavřel, že příspěvek na živobytí neměl být poskytnut pro nesoučinnost stěžovatele. Tento právní závěr žalovaného je nesprávný a krajský soud jej neměl aprobovat.
[26] Se stěžovatelem lze plně souhlasit v tom, že nemá povinnost nikde bydlet. Má právo se toulat, přesouvat se z místa na místo (pokud se zdržuje tam, kde to je dovoleno, a neporušuje práva, typicky vlastnická, jiných lidí, případně u nich pobývá s jejich souhlasem) a žádné trvalé bydliště v běžném smyslu slova, jež by odpovídalo nynějšímu většinovému způsobu života v Česku, mít nemusí. Absence bydliště nemůže být sama o sobě dostatečným důvodem pro nepřiznání příspěvku na živobytí. Stěžovatel svůj způsob života správním orgánům popsal, jeho tvrzení byla srozumitelná a vnitřně nerozporná a v řízení nevyšlo najevo, že by byla nepravdivá. Také srozumitelně vysvětlil „roli“ pozemku za ambasádou Palestiny v jeho životě. Nešlo o žádné trvalé bydliště v běžném slova smyslu, nýbrž o místo, na němž se občas, a asi v rámci Česka nejčastěji, zdržoval, ovšem v rámci toulavého života, tedy přesouvání se z místa na místo (stěžovatel to obrazně popisuje slovy, že za své bydliště považuje celou planetu Zemi). Stěžovatel tedy v rámci sociálního šetření podle všeho pravdivě sdělil informace o způsobu svého života a snažil se správním orgánům i vysvětlit to, jak je to s jeho bydlištěm. Pracovníkům prvostupňového správního orgánu nikterak nebránil v provedení sociálního šetření; nelze v žádném případě říci, že by jim bránil ve vstupu tam, kde se rozhodli šetření provést. Zamítnutí žádosti o dávku podle § 63 odst. 2 zákona o pomoci v hmotné nouzi tedy nebylo v souladu se zákonem; použití uvedeného ustanovení bylo v rozporu se zjištěným skutkovým stavem. Pokud by stěžovatel splňoval další zákonné podmínky, způsob života, jejž vede, nemohl být důvodem nepřiznání příspěvku na živobytí.
[27] Ze skutkových zjištění nicméně plyne, a to bez důvodných pochyb, že stěžovateli nemohl být příspěvek na živobytí přiznán kvůli nesplnění jiné zákonné podmínky. Tou je, že stěžovatel si nemůže svůj příjem zvýšit vzhledem ke svému věku, zdravotnímu stavu nebo z jiných vážných důvodů vlastním přičiněním. Stěžovateli je, jak plyne ze správního spisu, zhruba 37 let, je tedy mužem mladšího středního věku. Je schopen se dle vlastních slov toulat z místa na místo a na různých místech (typicky na zahrádkách) pracuje. Jeho věk, zdravotní stav i zjevně dobrá orientace v běžném životě (o právních otázkách týkajících se práva sociálního zabezpečení nemluvě) mu tedy velmi dobře umožňuje, aby se o své živobytí staral sám a nehledal pomoc u státu formou příspěvku na živobytí. Stát nemá právo nutit stěžovateli nějaký způsob života; nemá však také povinnost stěžovatelův život financovat, je-li stěžovatel schopen si prostředky k němu opatřit sám. V rozhodné době (roky 2016 a 2017) nebylo pro stěžovatele vzhledem k obecně známým celkovým hospodářským poměrům v Česku (mj. i minimální nezaměstnanosti, zvláště pak v Praze) žádným problémem vydělat si na živobytí, ať již trvalou prací nebo pracemi příležitostnými, v míře podstatně převyšující případný příspěvek na živobytí. Lze uzavřít, že stěžovatel si může žít, jakým způsobem uzná za vhodné, ale „za své“. Stát jej podporovat nemusí.
[28] Žalovaný založil své rozhodnutí na nesprávných právních argumentech a krajský soud neposoudil správně rozhodnou právní otázku, jestliže závěry žalovaného aproboval. Nicméně ve věci samé bylo rozhodnuto správně (příspěvek na živobytí nebyl stěžovateli přiznán právem), a to na základě dostatečně zjištěného skutkového stavu (vše, co bylo pro posouzení důvodnosti žádosti stěžovatele třeba zjistit, bylo správními orgány zjištěno a je zaznamenáno ve správním spisu). Proto nebylo důvodu, aby Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu a rozhodnutí 1 zrušil; postačilo korigovat jejich právní názory v odůvodnění rozsudku kasační instance.
III. 3. Okamžitá pomoc
[29] Co se týče poskytnutí okamžité pomoci, zde žalovaný na rozdíl od příspěvku na živobytí nejen řádně a dostatečně zjistil skutkový stav, ale i správně posoudil právní otázky. Krajský soud tedy rozhodnutí 2 právem aproboval.
[30] Podle § 36 odst. 1 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi „[n]
árok na mimořádnou okamžitou pomoc má osoba uvedená v § 2 odst. 4 a 5, pokud je považována za osobu v hmotné nouzi.
“[31] Podle § 2 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi „[z]
a osobu v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi považovat též osobu, kterou postihne vážná mimořádná událost a její celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí neumožňují překonat nepříznivou situaci vlastními silami; vážnou mimořádnou událostí se rozumí zejména živelní pohroma (například povodeň, vichřice a vyšší stupně větrné pohromy, zemětřesení), požár nebo jiná destruktivní událost, ekologická nebo průmyslová havárie.
“ [32] Okamžitá pomoc slouží k okamžitému překlenutí vážné mimořádné události. Mezi účastníky není sporu, že stěžovatel přišel v důsledku požáru chatky o svůj osobní majetek; z toho vychází při právním hodnocení věci i Nejvyšší správní soud. Správní orgány zcela důvodně zvolily při určení výše okamžité pomoci metodu spočívající v tom, že zhruba odhadly, za jakou částku si stěžovatel může pořídit ty nejzákladnější osobní věci potřebné k životu, jejž vede, v horizontu nejbližších dní po mimořádné události. Proti konkrétním výsledkům průzkumu trhu nelze nic namítat – správní orgány vyšly z rozumně sestaveného seznamu věcí odrážejícího zejména v Česku běžné základní hygienické standardy (mycí potřeby, kartáček na zuby a pasta, dále např. to nejzákladnější nádobí jako hrnek) a volily nejlevnější varianty pořízení těch kterých jednotlivých předmětů (obdobně k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, čj. 6 Ads 288/2017-27, bod 12).
[33] Správně pak takto určenou částku 1655 Kč navýšily o dalších více než 3000 Kč určených k tomu, aby si stěžovatel mohl pořídit případně i jiné věci dle individuálních specifik jeho života, na která „standardní“ přemýšlení o základních potřebách nemusí pamatovat, a především proto, aby si mohl v nejbližších dnech po mimořádné události obstarat přechodné přístřeší (zbudovat nový přístřešek či využít ubytovny nebo jiného levného krátkodobého pronájmu lůžka).
[34] Účelem okamžité pomoci není trvale nahradit ztráty vzniklé mimořádnou událostí, nýbrž poskytnout okamžitou minimální pomoc k zajištění lidsky důstojného, nicméně zcela základního „přežití“ prvních dnů po mimořádné události. Tomu výše okamžité pomoci stěžovateli s ohledem na jeho životní poměry a způsob života zcela odpovídala.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.