3741/2018
Pomoc v hmotné nouzi: doplatek na bydlení; podmínky nároku
Pomoc v hmotné nouzi: doplatek na bydlení; podmínky nároku
k § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb.
Osoba, jíž poskytuje bydlení, třebas i za úplatu, blízký rodinný příslušník, nemůže nárokovat proplacení nájemného v rámci doplatku na bydlení podle § 4 odst. 1 písm. b) zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 4. 2018, čj. 10 Ads 386/2017-46)
Věc:
Jiří Š. proti Ministerstvu práce a sociálních věcí o doplatek na bydlení, o kasační stížnosti žalovaného.Žalobce žije s nezletilým handicapovaným synem v bytě o rozloze 63 m2, který je součástí rodinného domu ve vlastnictví matky žalobce. Za užívání bytu platí na základě nájemní smlouvy ze dne 1. 5. 2015 matce měsíčně nájem ve výši 10 000 Kč, z čehož 3 000 Kč činí zálohy na služby (vytápění bytu), a dále hradí zálohy na elektrickou energii ve výši 1149,63 Kč.
Rozhodnutím ze dne 12. 4. 2016 přiznal Úřad práce ČR, krajská pobočka v Brně, žalobci na jeho žádost doplatek na bydlení ve výši 4 150 Kč měsíčně od února 2016. Dne 5. 5. 2016 vydal úřad práce nové rozhodnutí, kterým snížil žalobci doplatek na bydlení na částku 3 717 Kč měsíčně, a to od března 2016. V rozhodnutí vysvětlil, že důvodem snížení doplatku na bydlení bylo přiznání nové dávky - příspěvku na bydlení vypláceného podle zákona č. 117/1995 Sb., o státní sociální podpoře. Při stanovení výše dávky v rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení, patřícího mezi dávky poskytované podle zákona o pomoci v hmotné nouzi vycházel úřad práce z toho, že má žalobce příjem ve smyslu § 9 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi ve výši 610 Kč (přídavek na dítě), pobírá příspěvek na živobytí ve výši 5 163 Kč a příspěvek na bydlení ve výši 250 Kč. Celkovou částku živobytí žalobce a jeho syna, kterého úřad práce zahrnul do okruhu společně posuzovaných osob, vyčíslil na 5 590 Kč. Úřad práce dále zahrnul do výpočtu odůvodněné náklady na bydlení, pouze však ve výši 4 149,63 Kč. Tuto částku tvořila záloha na odběr elektřiny ve výši 1 149,63 Kč a záloha na služby spojené s užíváním bytu ve výši 3 000 Kč. Nájem ve výši 7 000 Kč (bez záloh na služby), který žalobci účtovala jeho matka za užívání bytu, úřad práce při vyčíslení výše doplatku na bydlení nezohlednil. Podle jeho názoru je stanovené nájemné nemorální a v rozporu s dobrými mravy s ohledem na rodinný vztah pronajímatele a nájemce.
Odvolání žalobce proti rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení žalovaný rozhodnutím ze dne 16. 8. 2016 zamítl.
Žalobce podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu u Krajského soudu v Brně, který rozhodnutím ze dne 15. 11. 2017, čj. 41 A 64/2016-52, rozhodnutí žalovaného zrušil a vrátil mu věc k dalšímu řízení, neboť z odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů podle krajského soudu nebyly zřejmé všechny důvody, které vedly ke snížení doplatku na bydlení. Správní orgány výslovně nezmínily, že kromě přiznání příspěvku na bydlení se změnila také výše příspěvku na živobytí. Krajský soud se neztotožnil ani s tvrzením správních orgánů, že povinnost žalobce platit matce nájem ve výši 7 000 Kč byla v rozporu s dobrými mravy. Podle jeho názoru bylo možné započítat do odůvodněných nákladů na bydlení nájemné až do výše obvyklého nájemného v místě, kde žalobce se synem žije.
Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž nesouhlasil s tím, že správní orgány nedostatečně odůvodnily rozhodnutí o snížení doplatku na bydlení. Stěžovatel přiznal, že správní rozhodnutí neobsahovala doslovnou informaci o tom, že se změnila také výše příspěvku na živobytí, avšak tato skutečnost sama o sobě nemohla být důvodem pro zrušení rozhodnutí. Stěžovatel podotknul, že v rozhodnutí vysvětlil výpočet doplatku na bydlení a součástí rozhodnutí byla také částka vypláceného příspěvku na živobytí, která byla uvedena ve správné výši. Z rozhodnutí tedy jasně vyplývalo, že výše příspěvku na živobytí má přímý vliv na stanovení částky doplatku na bydlení. Změna výše příspěvku na živobytí navíc byla žalobci známa ze samostatného řízení o příspěvku na živobytí.
Pokud jde o zahrnutí nájemného mezi odůvodněné náklady na bydlení, poukázal stěžovatel na to, že již v rozhodnutí ze dne 12. 4. 2016 při stanovení doplatku na bydlení nezahrnul do odůvodněných nákladů na bydlení nájem ve výši 7 000 Kč. Tato skutečnost tedy nebyla důvodem pro změnu výše dávky. Stěžovatel se dále neztotožnil se závěrem krajského soudu, že stanovení nájmu mezi žalobcem a jeho matkou nebylo v rozporu s dobrými mravy a bylo možné jej zahrnout do odůvodněných nákladů na bydlení v částce, která je v místě obvyklá. V této souvislosti odkázal na závěry Krajského soudu v Ostravě v rozsudku ze dne 11. 5. 2016, čj. 20 Ad 48/2015-27, podle kterého sice není stanovení nájemného mezi rodinnými příslušníky v rozporu s dobrými mravy, jiná je však situace v případě, že je nastavená výše nájemného s ohledem na sociální a příjmovou situaci nájemce likvidační. Stěžovatel namítl, že doplatek na bydlení je dávkou systému hmotné nouze, který ochraňuje jedince až v okamžiku, kdy není ani za pomoci rodiny schopen zajistit si základní životní potřeby.
Rozsudek krajského soudu dále podle stěžovatele blíže nevysvětlil, proč měly správní orgány započítat nájemné ve výši, která je v místě obvyklá. Krajský soud se nevypořádal ani s § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi, který zohledňuje podíl rodiny na trvání stavu hmotné nouze. Stěžovatel poukázal také na to, že žalobce pobírá příspěvek na živobytí již od ledna 2007, po celou dobu užívá byt v rodinném domě své matky, avšak nájemné ve výši 7 000 Kč si sjednali až od 1. 5. 2015. To svědčí o účelovosti uzavření nájemní smlouvy.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti trval na tom, že správní orgány dostatečně nevysvětlily snížení doplatku na bydlení. Správní orgány by měly při odůvodnění rozhodnutí o odebrání (části) dávky postupovat zvlášť pečlivě. Podle žalobce dále není v rozporu s dobrými mravy, že matka ve starobním důchodu požaduje po svém synovi nájem za užívání bytu. Zákon o pomoci v hmotné nouzi navíc počítá s tím, že správní orgány zohlední pouze nájem, který je v místě obvyklý, což vylučuje účelové navyšování dávky. Opačný výklad podle žalobce vede k nesmyslnému závěru. Žalobce by byl nucen si s handicapovaným synem sjednat (pravděpodobně vyšší) nájemné u cizí osoby a jeho matka by byla současně nucena prodat dům, protože sama ze svého důchodu by se o nemovitost nebyla schopna starat. Právní úprava v § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi nebyla pro danou věc významná, jednalo se o zákonné hledisko pro posouzení hmotné nouze. Stěžovatel smísil zákonná hlediska pro posouzení stavu hmotné nouze a pro následný postup při výpočtu již konkrétní dávky pomoci v hmotné nouzi.
Nejvyšší správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
III.
Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu
(…) [16] Doplatek na bydlení má sociálně slabým osobám garantovat, že jim po zaplacení nákladů na bydlení zůstane konečný příjem alespoň ve výši životního, případně existenčního minima. Tato sociální dávka představuje provedení ústavně zaručeného práva každého, kdo je v hmotné nouzi, na takovou pomoc, která je nezbytná pro zajištění základních životních podmínek. Uvedeného základního práva zaručeného v čl. 30 odst. 2 Listiny základních práv a svobod se lze domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí (čl. 41 odst. 1 Listiny základních práv a svobod).
[17] Pro vznik nároku na doplatek na bydlení v systému hmotné nouze musí být kumulativně splněny dva předpoklady. Žadatel o doplatek na bydlení musí být osobou nacházející se v hmotné nouzi podle § 2 odst. 2 písm. b) zákona o pomoci v hmotné nouzi. Současně musí splňovat podmínky nároku na doplatek na bydlení v § 33 téhož zákona. V obou případech se zohledňuje výše odůvodněných nákladů na bydlení, které podle § 34 zákona o pomoci v hmotné nouzi tvoří nájemné (popřípadě obdobné náklady spojené s vlastnickou nebo družstevní formou bydlení), pravidelné úhrady za služby spojené s užíváním bytu či úhrada prokazatelně nezbytné spotřeby energií.
[18] Stěžovatel nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že žalobce mohl v nynější kauze uplatnit jako odůvodněný náklad na bydlení nájemné vyplácené jeho matce až do výše obvyklého nájemného v místě jeho bydliště. Podle stěžovatele je nájemné ve výši 7 000 Kč s ohledem na příjmy žalobce likvidační a je v rozporu s dobrými mravy takové nájemné po žalobci požadovat. Žalobce naproti tomu uvádí, že je nemorální přenášet povinnost poskytovat sociální pomoc ze státu na matku žalobce, která je starobní důchodkyní.
[19] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že placení nájemného mezi blízkými příbuznými obecně není v rozporu se zákonem ani dobrými mravy. Je však třeba vzít v potaz, že režim dávek pomoci v hmotné nouzi je subsidiární a je nastaven tak, aby z něj čerpaly dávky jen osoby, které se nachází v hmotné nouzi (nebo které se považují za osoby v hmotné nouzi). Tento systém dávek má sloužit k hmotnému zajištění osob až v okamžiku, kdy nelze jejich základní životní potřeby zajistit jiným způsobem. Nelze opomenout, že primárně je každý povinen nejdříve pomoci sám sobě, nemá-li tuto možnost, má mu pomoci rodina. Není bez významu, že předci a potomci mají vzájemnou vyživovací povinnost (§ 910 odst. 1 občanského zákoníku). Vyživovací povinnost a právo na výživné nejsou součástí rodičovské odpovědnosti a jejich trvání nezávisí na nabytí zletilosti ani svéprávnosti (§ 859 občanského zákoníku).
[20]
Alimentace
a vyživovací vztahy jsou projevem rodinné solidarity a jsou funkcí rodiny samé. Je to zákonem uložená povinnost pomoci druhému v materiálním slova smyslu, ocitne-li se ve stavu nouze (viz důvodová zpráva k § 910 občanského zákoníku). Je tedy zřejmé, že „z hlediska sociální pomoci a sociální soudržnosti nejsou vztahy mezi cizími osobami stejné jako vztahy mezi rodiči a dětmi
“ (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2014, čj. 4 Ads 162/2014-27). Teprve dostane-li se osoba do velkých obtíží, volá na pomoc jiná společenství, a konečně na posledním místě je k pomoci vyzýván stát (srov. Gregorová, Z.; Galvas, M. Sociální zabezpečení
. 2. vyd. Brno : Masarykova univerzita, 2000, s. 16; dále srov. v obecné rovině např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2013, čj. 3 Ads 7/2013-31 a ze dne 21. 1. 2016, čj. 6 Ads 36/2015-36, body 24 a 25). [21] S ohledem na subsidiární charakter dávek pomoci v hmotné nouzi je tedy v odůvodněných případech možné vyloučit z hmotné nouze takové osoby, jejichž příjmy sice nedosahují částky živobytí, avšak žijí v takových sociálních a majetkových poměrech, že je nelogické a nespravedlivé poskytovat jim příspěvek na živobytí z daní ostatních osob. Takové osoby totiž ve skutečnosti nejsou v hmotné nouzi a nepotřebují od státu pomoc nezbytnou pro zajištění jejich základních životních podmínek. Proto podle § 3 odst. 4 zákona o pomoci v hmotné nouzi může orgán pomoci v hmotné nouzi v odůvodněných případech určit, že osobou v hmotné nouzi není osoba, jejíž celkové sociální a majetkové poměry jsou takové, že jí mohou i po úhradě odůvodněných nákladů na bydlení zaručit dostatečné zajištění její výživy a ostatních základních osobních potřeb a toto zajištění lze na ní spravedlivě žádat. Celkovými sociálními poměry se dle § 15 odst. 1 zákona o pomoci v hmotné nouzi rozumí podíl rodiny na trvání stavu hmotné nouze, do kterého se osoba dostala. Při posuzování celkových sociálních poměrů příslušný orgán pomoci v hmotné nouzi posuzuje také využívání jiného než vlastního majetku, které umožňují zpravidla osoby blízké (§ 15 odst. 1 věta druhá zákona o pomoci v hmotné nouzi).
[22] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti namítá, že úprava celkových sociálních a majetkových poměrů obsažená v § 15 zákona o pomoci v hmotné nouzi se v nynější věci nepoužije, jelikož slouží pouze jako hledisko pro posouzení stavu hmotné nouze, nikoliv pro stanovení výše konkrétní dávky hmotné nouze. Postup správních orgánů proto prý nemá zákonnou oporu. S tímto tvrzením Nejvyšší správní soud nesouhlasí.
[23] Odborná literatura v této souvislosti uvádí, že „[p]
ři hodnocení stavu hmotné nouze je zohledňováno, zda by nemohlo dojít k využívání majetku osob blízkých a tím předejít stavu hmotné nouze nebo jej překonat,
či určit výši dávky s ohledem na využívání majetku osob blízkých (typicky nájem bytu sjednaný mezi rodiči a dětmi
)
“ (Beck, P.; Grunerová, I.; Pavelková, M. Zákon o pomoci v hmotné nouzi. Zákon o životním a existenčním minimu. Praktický komentář
. Praha : Wolters Kluwer, 2016, s. 65, zvýraznění doplněno). S ohledem na zásadu subsidiarity dávek hmotné nouze není možné využívat majetek osob blízkých pouze za účelem předejití stavu hmotné nouze, ale také jeho následného zmírnění. Úkolem úřadu práce při nežádoucím stavu trvající hmotné nouze je ohledně využití majetku osob blízkých výši dávky alespoň individualizovat. Správní orgány proto v nynější kauze byly oprávněny uplatnit hledisko sociálních poměrů rodiny v § 15 odst. 1 nejen při posouzení stavu hmotné nouze žalobce, ale také při samotném určení výše doplatku na bydlení. [24] Nejvyšší správní soud uzavírá, že v oblasti dávek pomoci v hmotné nouzi je třeba zohlednit jejich subsidiární povahu a klást prvotní důraz na zabezpečení v rámci rodiny. V nynějším případě je klíčové, že matka žalobci bydlení poskytla. Žalobcovy příjmy sestávaly z přídavku na dítě ve výši 610 Kč, příspěvku na živobytí ve výši 5 163 Kč a příspěvku na bydlení ve výši 250 Kč. Nájem ve výši 7 000 Kč lze ve vztahu k příjmům žalobce považovat za likvidační. Nejvyšší správní soud má za to, že tento nájem byl v této výši nastaven jen proto, aby žalobce následně uplatňoval vůči státu nárok na doplatek na bydlení. Správní orgány postupovaly správně, pokud tento výdaj nezahrnuly do odůvodněných nákladů na bydlení při výpočtu výše doplatku na bydlení.
[25] Na uvedeném závěru nemůže nic změnit ani tvrzení žalobce, že toto řešení je nespravedlivé vůči matce žalobce, která je starobní důchodkyně a nájemné potřebuje k pokrytí nákladů na péči o dům. Matce žalobce svědčí stejně jako žalobci samotnému dávky státní sociální podpory, o které si může požádat, nemá-li dostatečné prostředky k úhradě nákladů na bydlení.
[26] Nejvyšší správní soud naproti tomu při posuzování odůvodněných nákladů na bydlení nevzal v potaz tvrzení stěžovatele o účelovosti nájemní smlouvy. Stěžovatel to dovozoval ze skutečnosti, že žalobce pobírá příspěvek na živobytí již od ledna 2007, po celou dobu užívá byt v rodinném domě své matky, avšak nájemné ve výši 7 000 Kč si sjednali až od 1. 5. 2015. Žalobce vysvětlil, že se matka stala výlučným vlastníkem rodinného domu až v roce 2015. Tvrzení stěžovatele o účelovosti nájemní smlouvy nebylo náležitě rozvinuto v odůvodnění jeho rozhodnutí. Pokud měl stěžovatel pochybnosti ohledně existence nájemního vztahu žalobce a jeho matky, mohl si vyžádat další důkazy. (…)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.