Vydání 4/2024

[11] V nyní projednávané věci je jádrem sporu posouzení výše stálého příspěvku připadající politické straně nebo politickému hnutí dle zákona o politických stranách, a to v případě, že tyto subjekty se účastnily voleb do Poslanecké sněmovny jako členové .

[12] Úvodem Nejvyšší správní soud připomíná, že modely financování politických stran již ze své podstaty vždy vykazují určité deficity. Lze říci, že žádný model nikdy nebude zcela optimální a spravedlivý vůči všem; úkolem soudů je posoudit, zda vykazované deficity nezpůsobují závažné zásahy do volné soutěže politických stran (viz nález Ústavního soudu ze dne 12. 12. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 11/17, č. 60/2018 Sb., bod 58).

[13] Podle § 20 odst. 1 zákona o politických stranách

a)

b)

[14] Podle § 20 odst. 3 zákona o politických stranách .

[15] Podle § 20 odst. 6 zákona o politických stranách .

[16] Podle § 20 odst. 10 zákona o politických stranách

[17] Z výše uvedeného plyne, že politická strana či hnutí mají nárok mimo jiné na stálý příspěvek ve smyslu § 20 odst. 1 písm. a) citovaného zákona. Jeho výše se pak odvíjí od konkrétního volebního výsledku daného subjektu ve volbách do Poslanecké sněmovny. Jak správně uvedl městský soud, právo na stálý příspěvek je pak veřejným subjektivním právem politické strany či hnutí, ať už kandidovaly ve volbách samostatně nebo jako součást .

[18] Stálý příspěvek náleží těm, které získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů. Jeho výše je pak určena konkrétním výsledkem v daných volbách, odvíjí se tedy od volebního výsledku tak, jak předpokládá § 20 odst. 6 citovaného zákona.

[19] Podle stěžovatelky však náleží každému členu samostatně. Dovozuje tak zejména z toho, že zákon o politických stranách v § 20 odst. 1 a 3 stanoví, že nárok na stálý příspěvek má právě politická strana nebo hnutí. Dle jejího názoru by tak příspěvek měl náležet každému členu v plné výši, pokud volební zisk dosáhne příslušný násobek hodnoty 5 % hlasů.

[20] Nejvyšší správní soud musí stěžovatelce přisvědčit, že podle doslovného jazykového výkladu zákona by bylo třeba nejdříve podle § 20 odst. 10 zákona o politických stranách rozdělit volební výsledek a přidělit konkrétní počet hlasů jednotlivým stranám či hnutím dané a teprve poté podle odstavců 3 a 6 určit, zda jim vznikl nárok na příspěvek a jaká je jeho výše. Nicméně takový výklad by vedl k důsledkům popírajícím smysl a účel zákona a tím samotného stálého příspěvku. Systematickým a teleologickým výkladem dospěl Nejvyšší správní soud k odlišnému závěru.

[21] Je třeba zohlednit, že politické strany a hnutí se mohou ve smyslu § 31 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky, sdružovat a podat kandidátní listinu jako . Jak správně upozornil také městský soud, výsledek voleb do Poslanecké sněmovny se pak v takovém případě zjišťuje pouze jako výsledek jako takové, nikoliv jednotlivých politických stran a hnutí, které se do ní sdružily (viz § 48 a násl. zákona o volbách do Parlamentu České republiky). S možností sdružování politických subjektů do koalic počítá také zákon o politických stranách, a to v již uvedeném § 20 odst. 10. Zde upravuje rozdělení stálého příspěvku mezi jednotlivé členy . Za primární způsob dělení stálého příspěvku považuje dohodu o podílu členů na volebním výsledku; v případě neexistence dohody se pak příspěvek dělí rovným dílem. Provázanost obou těchto zákonů nelze pominout a s ohledem na zásadu jednoty a bezrozpornosti právního řádu je třeba nahlížet na volební výsledky stejným způsobem jak pro účely zákona o volbách do Parlamentu České republiky, tak pro účely výpočtu stálého příspěvku podle zákona o politických stranách.

[22] Skutečnost, že právo na stálý příspěvek náleží politické straně či hnutí, nevylučuje, aby z hlediska vzniku nároku a výpočtu tohoto příspěvku bylo na volební koalici pohlíženo stejně jako na samostatně kandidující politickou stranu. Jinými slovy, pro vznik nároku na příspěvek a jeho výpočet je rozhodující volební výsledek . Nejdříve je třeba posoudit splnění podmínek pro vznik nároku a jeho výši podle pravidel obsažených v § 20 odst. 3 a 6 zákona o politických stranách, a teprve poté se uplatní pravidlo obsažené v odstavci 10 téhož ustanovení. Toto pravidlo je rozhodné až pro účely rozdělení získaného příspěvku mezi jednotlivé členy .

[23] Zákonná konstrukce, která odvíjí výši stálého příspěvku od volebního zisku mezi 3 % a 5 % není náhodná: zachovává totiž určitou proporci ve státním financování parlamentních stran a stran neparlamentních, které ale vykazují ve volbách do Poslanecké sněmovny určitou podporu voličů. Maximální a nepřekročitelný práh 5 % hlasů je stanoven záměrně, neboť politické strany, které ve volbách do Poslanecké sněmovny překročily tuto hranici podpory voličů, jsou navíc financovány ve formě příspěvku na . Smyslem a účelem stálého příspěvku je tak podporovat rovnost příležitostí účastnit se na pluralitním demokratickém politickém systému, a tím vyrovnávat disproporci mezi financováním parlamentních a neparlamentních stran. Výklad zastávaný stěžovatelkou by v případě parlamentních stran, které kandidovaly ve volební koalici, tuto proporci významně narušoval, neboť by vlastně finanční podporu státu neúměrně násobil. Prohluboval by tak disproporci mezi „“ (viz Kysela, J.; Kokeš, M. . Praha: Wolters Kluwer 2017, s. 167). Byl by tedy v rozporu s účelem právní úpravy stálého příspěvku.

[24] Stěžovatelčin postup by byl výhodný zejména pro s vysokým procentním ziskem hlasů a současně nízkým počtem členů, neboť u nich by jednotliví členové mohli dosáhnout na stálý příspěvek v plné výši, ačkoliv samostatně by někteří tak vysoký příspěvek nezískali (případně by jej nezískali vůbec). Tak by tomu ostatně bylo v nyní posuzovaném případě, čehož se stěžovatelka zjevně snaží dosáhnout. Postup navrhovaný stěžovatelkou považuje Nejvyšší správní soud za diskriminační a proti smyslu stálého příspěvku. Nejenom že by docházelo ke znevýhodnění koalic (potažmo jejich členů) s nižším ziskem hlasů, které by na příspěvek nedosáhly, ale zároveň by docházelo ke zvýhodnění koalic s velkým procentuálním ziskem, jejichž členové by tak individuálně měli nárok na plnou výši stálého příspěvku. Tato výše příspěvků by pak neodpovídala realitě udělených hlasů voliči. Jelikož v současné době není zjišťován volební výsledek koalic s ohledem na její jednotlivé členy, záleželo by rozdělení stálého příspěvku zejména na dohodě o podílu členů na volebním výsledku.

[25] Výklad zastávaný stěžovatelkou by tak mohl vést i k tomu, že by docházelo k „přilepování“ malých politických subjektů k větším (s vyšším potenciálním ziskem hlasů) právě s cílem násobit výši stálého příspěvku. Stejně tak by mohl vést k účelovému zakládání „odnoží“ silných politických stran či hnutí, které by se pak spojily do jen proto, aby získaly vyšší stálé příspěvky. Fakticky by se však jednalo stále o jednu stranu či hnutí se stejnou členskou základnou a stejným programem, která by mohla totožného volebního výsledku dosáhnout samostatně. Jinými slovy by mohlo docházet k účelovému „rozpadu“ členské základny jediné strany či hnutí a jejich opětovnému spojení formou jen s cílem získat vyšší stálé příspěvky. Naopak by stěžovatelkou prosazované řešení vedlo k tomu, že slabší strany (hnutí), které v koalici dosáhly 3% hranice počtu hlasů pouze s malým přesahem, by po rozdělení hlasů rovným dílem nezískaly příspěvek vůbec, případně by byly nucené dohodu uzavřít pouze ve prospěch jedné z nich. To by však bylo proti smyslu rovnosti mezi zvolenými a nezvolenými stranami.

[26] Jak plyne ze způsobu určení výše stálého příspěvku, jeho smyslem je prosadit určitou proporci ve financování mezi stranami zvolenými do Poslanecké sněmovny (proto je výše příspěvku omezena 5% hranicí) a stranami, které se do dolní komory Parlamentu nedostaly, ale získaly dostatečný počet hlasů (3 %). Konečným cílem je zachovat principiální rovnost šancí politických stran uspět v prostředí politického života, resp. zajištění otevřenosti plurality politického systému (viz nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/17, body 49 a 66). Čistě jazykový výklad § 20 odst. 10 zákona o politických stranách, jak ho předestřela stěžovatelka, by tak tuto proporci významně narušoval, neboť by vlastně finanční podporu násobil ve prospěch politických stran, které se do Poslanecké sněmovny dostaly jako součást (dvoučlenné koalici by postačovalo 10 % hlasů k tomu, aby její členové dosáhly na stálý příspěvek ve dvojnásobné výši než by tomu bylo u politické strany, která získala stejnou volební podporu samostatně, v případě tříčlenné by se při zisku 15 % hlasů výše stálého příspěvku dokonce trojnásobila). Došlo by tak k prohloubení disproporce mezi financováním parlamentních stran vůči stranám neparlamentním, což je v příkrém rozporu s účelem tohoto nástroje financování.

[27] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl shora, je si vědom toho, že každý model financování politických stran má a bude mít své deficity, nikdy nebude zcela optimální a spravedlivý vůči všem. Přesto však považuje za nutné, nad rámec posuzované věci uvést následující. Vzhledem ke smyslu a účelu stálého příspěvku vyrovnávat „pozice“ parlamentních a neparlamentních subjektů, by bylo vhodné, kdyby zákonodárce při určování nároku na příspěvek a jeho výše přesto určitým způsobem reflektoval, že se skládá z více členů. Ostatně podle zákona o volbách do Parlamentu České republiky se v případě vyžaduje vyšší zisk hlasů pro postup do Poslanecké sněmovny (konkrétně se jedná o hranici 8 % hlasů u dvoučlenných koalic a 11 % hlasů u koalic tří a vícečlenných, viz § 49). Zákonodárce by proto mohl v budoucnu například zvážit, zda by horní hranice pro výpočet výše stálého příspěvku neměla odrážet právě i tento vyšší procentuální zisk hlasů vyžadovaný pro vstup do Poslanecké sněmovny.

[28] Nejvyšší správní soud nicméně uzavírá, že výklad § 20 zákona o politických stranách zaujatý žalovaným a městským soudem považuje za správný. Nárok na vznik stálého příspěvku a stanovení jeho výše je možné učinit pouze ve vztahu ke koalici jako celku, neboť právě ona podává kandidátní listinu a pouze vůči koalici jsou pak zjišťovány přesné volební výsledky. Pouze u tak lze zjistit, zda a v jaké výši má nárok na tento příspěvek. Jednotlivé politické strany a hnutí mají na tento příspěvek nárok, avšak pouze s ohledem na volební zisk a na jeho poměrnou část určenou dohodou o podílu členů, nebo zákonem. Jak správně upozornil městský soud, je svobodným rozhodnutím každého subjektu účastnícího se voleb, zda bude kandidovat sám nebo v koalici a společně s tím čerpat jak výhod, tak také nevýhod konkrétní volby. Finanční podpora politických stran a hnutí odráží pak hlavně to, jakou podporu občanů obdržel daný politický subjekt ve volbách (kolik získal hlasů); nelze proto odhlížet od toho, že občané volili právě koalici stran, a nikoliv stranu samotnou.

[29] Konečně stěžovatelkou odkazovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 Afs 147/2005-107 na danou věc nedopadá. V daném případě soud řešil situaci, kdy byl politické straně zcela odepřen příspěvek na z důvodu, že se účastnila voleb ve formě sdružení politické strany a nezávislých kandidátů kterou dle žalovaného zákon o politických stranách pro účely vzniku nároku na příspěvek vůbec nepředpokládal. Nejvyšší správní soud tehdy uzavřel, že je třeba na tuto situaci nazírat tak, jako by kandidátní listinu podala samotná politická strana. V nyní souzeném případě jde o věc odlišnou – žalovaný nezpochybnil nárok stěžovatelky na stálý příspěvek proto, že by se voleb účastnila ve formě, v níž by jí příspěvek vůbec nenáležel. Naopak jak žalovaný, tak městský soud nezpochybnili, že zákon o politických stranách s formou počítá, avšak přijaly (podle Nejvyššího správního soudu správný) výklad, že jeho výše se odvíjí od volebního zisku a nijak se nenásobí počtem jejích členů.