Vydání 12/2007

Z obsahu spisu Nejvyššího správního soudu sp. zn. Pst 1/2003 bylo zjištěno, že rozsudkem ze dne 19. 2. 2004, čj. Pst 1/2003-29, byla činnost politické strany - Strany občanského porozumění pozastavena k návrhu vlády České republiky ze dne 26. 3. 2003.

Podáním ze dne 30. 3. 2004, doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 1. 4. 2004, podala navrhovatelka návrh na obnovu řízení o pozastavení činnosti politické strany, v němž uvedla, že strana neměla za uplynulá léta žádný příjem ani vydání či příjem z členských příspěvků.

Dne 28. 2. 2006 byl doručen Nejvyššímu správnímu soudu přípis navrhovatelky, jímž bere zpět návrh na obnovu řízení ve věci pozastavení činnosti politické strany, vedený u zdejšího soudu pod sp. zn. Pst 1/2003 s tím, že se takto rozhodlo předsednictvo strany na svém zasedání dne 23. 2. 2006. Téhož dne byl doručen Nejvyššímu správnímu soudu návrh téhož subjektu na znovuobnovení činnosti uvedené politické strany ve smyslu § 94 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

Usnesením ze dne 23. 3. 2006, čj. Pst 1/2003-53, které nabylo právní moci dne 27. 4. 2006, Nejvyšší správní soud zastavil řízení o návrhu Strany občanského porozumění na obnovu řízení ve věci pozastavení činnosti této politické strany, a to podle § 47 písm. a) s. ř. s. Jednal dále v řízení o návrhu téže strany na znovuobnovení její činnosti podle § 14 odst. 3 zákona o politických stranách.

Nutno předeslat, že z obsahu spisu sp. zn. Pst 12/2007 zdejšího soudu bylo zjištěno, že dne 23. 3. 2007 podala u Nejvyššího správního soudu vláda návrh na rozpuštění politické strany "Strana občanského porozumění" podle § 15 odst. 1 zákona o politických stranách, přičemž tento návrh odůvodnila tím, že po pozastavení činnosti politické strany soudem neučinila tato strana kroky k odstranění závadného stavu a Poslanecké sněmovně nebyly předloženy v úplnosti stanovené zákonem ani výroční finanční zprávy za rok 2002, 2003 a 2004. Nejvyšší správní soud, aniž by mohl zkoumat podmínky pro rozpuštění politické strany, usnesením ze dne 10. 4. 2007, čj. Pst 12/2007-20, návrh odmítl s poukazem na to, že jde ve smyslu ustanovení § 94 odst. 2 s. ř. s. o návrh nepřípustný, neboť byl podán v době, o níž zvláštní zákon stanoví, že v ní nelze činnost politické strany nebo politického hnutí pozastavit nebo je rozpustit.

Z uvedeného vyplývá, že činnost politické strany "Strana občanského porozumění" zůstala za této situace dále pouze pozastavena a mohlo tak být rozhodnuto o návrhu této strany na znovuobnovení její činnosti.

Podle § 14 odst. 1 zákona o politických stranách může být činnost strany a hnutí rozhodnutím soudu pozastavena, jestliže jejich činnost je v rozporu s § 1 až 5, § 6 odst. 5 a § 17 až 19 téhož zákona nebo se stanovami. Podle druhého odstavce téhož ustanovení mohou strana a hnutí při pozastavení činnosti činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k rozhodnutí soudu o pozastavení jejich činnosti, a to nejdéle po dobu 1 roku. Trvají-li i nadále skutečnosti, pro které byla činnost strany pozastavena, podají orgány uvedené v § 15 tohoto zákona žalobu ve správním soudnictví na rozpuštění strany. Podle třetího odstavce téhož ustanovení, dojde-li ve stanovené lhůtě k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení činnosti strany a hnutí, rozhoduje o znovuobnovení jejich činnosti na základě žaloby strany a hnutí soud ve správním soudnictví, s výjimkou znovuobnovení činnosti pozastavené z důvodů uvedených v § 6 odst. 5 a § 18 odst. 1, kdy se činnost strany a hnutí považuje za řádně obnovenou dnem, kterým byla stanovená povinnost uznána za splněnou příslušným orgánem.

Nejvyšší správní soud konstatuje, že shora citovanou zákonnou úpravu je nutno vyložit takovým způsobem, aby byly přednostně respektovány funkce politických stran. Jak zdejší soud vyložil opakovaně již dříve (např. rozsudek ze dne 6. 4. 2005, sp. zn. Pst 2/2003, č. 586/2005 Sb. NSS), politické strany jsou soukromého práva, jejichž základní funkcí je spojovat stát a společnost tím, že aktivizují a zapojují občany do správy veřejných záležitostí, a jejichž postavení je založeno na principech svobody, rovnosti a veřejnosti. Tyto funkce politických stran se projevují zejména ve volebním procesu, a stát proto musí respektovat jejich autonomii a chovat se vůči nim velmi zdrženlivě.

Vycházejíc z této úvahy je dále třeba dovodit, že politické strany nemohou být při rozhodování o pozastavení jejich činnosti (resp. o jejich rozpuštění) vystaveny svévoli státních orgánů. Musí mít proto k dispozici dostatečné procesní prostředky tak, aby této potencionální svévoli mohly účinně čelit. Přitom je zřejmé, že tyto prostředky ochrany musí nabídnout nezávislá a nestranná soudní moc (čl. 36 Listiny základních práv a svobod).

Pozastavení činnosti politické strany představuje velmi razantní zásah do její činnosti, protože ji ve své podstatě politicky zcela "znehybňuje". Podle § 14 odst. 2 zákona o politických stranách totiž platí, že při pozastavení činnosti mohou strana a hnutí činit pouze úkony zaměřené na odstranění stavu, který byl důvodem k tomuto rozhodnutí soudu. Takováto strana proto nemůže např. účastnit se volebního procesu, vyvíjet podnikatelskou činnost a další aktivity, odpovídající jejím funkcím. Lhůtu jednoho roku, zakotvenou v citovaném ustanovení, je pak třeba vykládat jednak jako lhůtu, po kterou by nejpozději měla dotčená strana napravit zjištěné nedostatky, a současně se jedná o lhůtu, před jejímž marným uplynutím nejsou vláda anebo prezident oprávněni podat návrh na její rozpuštění. Lze tak funkce této lhůty vymezit jako motivační i ochrannou.

Pokud v této lhůtě dojde k odstranění stavu, který byl důvodem pro pozastavení činnosti strany, dojde ke znovuobnovení její činnosti dvojím způsobem: (1.) rozhodnutím Nejvyššího správního soudu, pakliže byla činnost strany shledána rozpornou s § 1 až § 5, § 17 a § 19 - v tomto případě rozhoduje soud o znovuobnovení její činnosti, a to na návrh (poznámka: zákon zde nepřesně hovoří o "žalobě"); (2.) uznáním Poslaneckou sněmovnou anebo Ministerstvem vnitra, jestliže se jednalo o pozastavení činnosti z důvodů podle § 6 odst. 5 a § 18 odst. 1, 2 citovaného zákona. Úkolem Poslanecké sněmovny je zjistit, zda strana dostála svým povinnostem zakotveným v § 18 téhož zákona, tzn. zda řádně předložila výroční finanční zprávu; a úkolem Ministerstva vnitra je kontrolovat řádné ustavení orgánů strany.

V projednávané věci se jedná o případ, kdy byla činnost navrhovatele pozastavena pro porušení § 18 zákona o politických stranách. Příslušným orgánem, který je oprávněn o splnění stanovené povinnosti rozhodnout, proto byla výhradně Poslanecká sněmovna, nikoliv Nejvyšší správní soud, jehož je dána pro odlišné případy, zmíněné výše. V případě pozastavení činnosti z důvodu porušení ustanovení § 18 zákona o politických stranách měl být proto správný takový postup navrhovatele, kterým by byly dodány chybějící doklady Poslanecké sněmovně, přičemž tento úkon nelze rozumně vykládat jinak než jako implicitní podání návrhu na znovuobnovení činnosti strany.

V podmínkách právního státu pak je pochopitelné, že o tomto návrhu musí být rozhodnuto, a to pozitivním či negativním způsobem. Pokud by Poslanecká sněmovna povinnost politické strany shledala splněnou, dochází tím současně k obnovení její činnosti, což prakticky znamená odstranění shora popsaného stavu "znehybnění". V případě negativního rozhodnutí Poslanecké sněmovny má Nejvyšší správní soud za to, že se jedná o rozhodnutí správního úřadu zasahující do subjektivních veřejných práv politické strany, přezkoumatelné v rámci správního soudnictví v režimu soudního řádu správního. Správnímu soudu tak přísluší právo takovéto rozhodnutí Poslanecké sněmovny zrušit a zavázat ho právním názorem (§ 78 odst. 5 s. ř. s.).

Konečně je nutno se vyjádřit i k situaci, kdy by politická strana sice Poslanecké sněmovně určitou dokumentaci předložila, nicméně Poslanecká sněmovna by se jí vůbec nezabývala a nikterak by nerozhodla. V tomto případě má Nejvyšší správní soud za to, že by soudní ochranu politické strany představovala žaloba proti nečinnosti správního orgánu podle § 79 a násl. s. ř. s., na jejímž základě je správní soud oprávněn uložit správnímu orgánu (tzn. Poslanecké sněmovně) povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení a stanovit k tomu přiměřenou lhůtu. Při hodnocení, zda se v konkrétním případě jedná o nečinnost Poslanecké sněmovny, vychází Nejvyšší správní soud z toho, že je namístě přiměřeně aplikovat lhůty obsažené ve správním řádu (§ 71 zákona č. 500/2004 Sb.).

Vycházeje z těchto úvah Nejvyšší správní soud uzavírá, že o návrhu na znovuobnovení činnosti politické strany, jejíž činnost byla pozastavena z důvodu uvedeného v § 18 odst. 1 a 2 zákona o politických stranách, nepřísluší rozhodovat Nejvyššímu správnímu soudu, ale výhradně Poslanecké sněmovně, přičemž dodání chybějících dokladů politickou stranou uvedenému orgánu je nutno vykládat jako podání návrhu na znovuobnovení činnosti této strany. Na Poslanecké sněmovně bude, aby o tomto návrhu rozhodla. Pokud by její rozhodnutí bylo negativní, eventuálně pokud by se návrhem nezabývala a nerozhodla vůbec, má Nejvyšší správní soud za to, že o případném návrhu na přezkoumání takového negativního rozhodnutí, eventuálně návrhu na nečinnost správního orgánu, bude rozhodovat soud ve správním soudnictví, nikoliv však na prvém místě Nejvyšší správní soud, ale příslušný krajský soud (zde Městský soud v Praze), neboť Nejvyšší správní soud je ve smyslu § 95 s. ř. s. příslušný k řízení o návrhu na znovuobnovení činnosti politické strany nebo politického hnutí jen v případě, kdy činnost strany byla shledána rozpornou s ustanoveními § 1 až 5, § 17 a § 19 zákona o politických stranách. O takový případ však v projednávané věci, jak již bylo výše uvedeno, nejde. Rozhodovací pravomoc Nejvyššího správního soudu by tudíž v projednávané věci přicházela v úvahu až v případě kasační stížnosti podané proti rozhodnutí Městského soudu v Praze.