3715/2018
Politické strany a hnutí: členství v politické straně
Politické strany a hnutí: členství v politické straně
k § 2 odst. 3 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve znění zákonů č. 68/1993 Sb. a č. 117/1994 Sb. (v textu jen „zákon o politických stranách“)
k čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod
k čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem České a Slovenské Federativní Republiky
I. Problematika regulace politických stran a hnutí je ryze národní záležitostí, tudíž je nutné striktně vycházet z národního práva (zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích), zejm. pak z ústavního pořádku. Unijní právo občanům Evropské unie právo na členství v národních politických stranách nezakládá.
II. Zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, v § 2 odst. 3 stanoví, že členem politické strany může být pouze občan. Za občana je pro tyto účely nutné v souladu s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v návaznosti na čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb., o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR) pokládat pouze českého státního občana. Pokud tedy zákonodárce členství v českých politických stranách a hnutích vztáhl pouze na české občany, postupoval v souladu s ústavním pořádkem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 2018, čj. 6 As 84/2017-27)
Prejudikatura:
nález Ústavního soudu č. 219/2010 Sb. ÚS (sp. zn. II. ÚS 1969/10).Věc
: Politická strana evropani.cz proti Ministerstvu vnitra o odmítnutí registrace změny stanov politické strany, o kasační stížnosti žalobkyně.Žalovaný podle § 8 odst. 1 ve spojení s § 1 odst. 1 a § 2 odst. 3 a ve vazbě na § 4 písm. a) zákona o politických stranách odmítl registraci změny stanov žalobkyně. Ta hodlala změnit své stanovy tak, že občan Evropské unie, který má trvalý pobyt na území České republiky, již nemusí být pouze čestným členem strany s poradním hlasem, ale přímo členem strany.
Žalovaný však s ohledem na text Listiny základních práv a svobod a zákona o politických stranách dovodil, že členem politické strany na území České republiky může být pouze občan České republiky. Pokud žalobkyně chtěla za své členy přijmout občany jiných členských států Evropské unie, byla taková změna stanov v rozporu se zákonem. Žalovaný přitom odlišil členství v politických stranách od volebního práva občanů jiných členských států Evropské unie do zastupitelstev obcí a do Evropského parlamentu, neboť tato práva odpovídají unijní úpravě obsažené ve směrnicích 93/109/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky, a 94/80/ES, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky.
Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalobu u Městského soudu v Praze. Namítala, že napadené rozhodnutí je diskriminační a porušuje mezinárodní závazky České republiky, přičemž omezuje soutěž politických stran. Nesouhlasila s tím, že občané jiného členského státu Evropské unie, kteří nejsou občané České republiky, ale kteří tu mají bydliště (dále jen „občané Evropské unie“), nemohou být členy politických stran, avšak mohou volit v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu. Při uplatnění pasivního volebního práva jsou tedy diskriminováni, neboť musí splnit další podmínky, a české právo je stejně tak diskriminuje při uplatňování jejich práva na politické sdružování. Podle názoru žalobkyně výklad Listiny základních práv a svobod nemusí být tak
restriktivní
, jak tvrdí žalovaný. Listina základních práv a svobod nevylučuje občany Evropské unie z pasivního volebního práva, přičemž toto právo zakládá primární právo Evropské unie. Městský soud rozsudkem ze dne 30. 1. 2017, čj. 3 A 125/2014-29, žalobu zamítl. Zrekapituloval pravidla obsažená v ústavním pořádku a uzavřel, že v ústavněprávní rovině není občanům Evropské unie zaručeno právo sdružovat se v politických stranách; toto právo je naopak garantováno pouze státním občanům České republiky. Zákon o politických stranách potom tuto ústavněprávní úpravu toliko provádí na zákonné úrovni. Podle platného vnitrostátního práva tedy není možné, aby členem české politické strany byli i občané Evropské unie. Listina základních práv rozsah pojmu občan vymezuje naprosto jednoznačně, nelze se proto dovolávat přirozeného práva, jak požaduje žalobkyně. Unijní úprava garantuje všem občanům Evropské unie volební právo v obecních volbách a volbách do Evropského parlamentu, a naopak neupravuje institut politických stran, případně podmínky členství v politických stranách. Ze samotné existence volebního práva nelze dovodit možnost občanů Evropské unie být členem tuzemské politické strany, zvláště když výkon aktivního a i pasivního práva není nikterak podmíněn členstvím v politické straně. Evropská unie podle městského soudu nadto nemá
kompetence
regulovat úpravu politických stran; to je ve výlučné kompetenci národních zákonodárců. Volební právo občanů Evropské unie a členství v politické straně je nutné rozlišovat, neboť členství v politické straně má neomezený rozsah ke všem typům voleb na území České republiky. Ve vztahu k České republice nelze ničeho dovozovat ani z toho, že některé jiné členské státy tuto problematiku řeší odlišně.Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku kasační stížnost. Setrvala na stanovisku, že občané Evropské unie jsou diskriminováni, protože sice mohou volit do Evropského parlamentu, ale voleni mohou být za omezujících podmínek prostřednictvím politické strany, jejímiž členy však nemohou dle žalovaného být. Občané Evropské unie tedy mají v tomto směru horší postavení i ve volbách do obecních zastupitelstev, což způsobuje jejich diskriminaci v oblasti, která je regulována unijním právem. Je přitom nutné přihlížet k celému komplexu vztahů majícím vliv na účast těchto občanů v relevantních volbách, nikoli pouze podle samotného výkonu tohoto práva. Městský soud se přitom nesprávně zaměřil na výklad ústavního pořádku, aniž by se zaměřil na to, zda mohou občané Evropské unie vstupovat do politické strany, kterou je stěžovatelka. Tyto osoby mají v České republice trvalý pobyt (což je projevem jejich loajality ke státu), čímž automaticky rovněž získají daňový domicil; mělo by přitom platit, že by v takovém případě měli mít vliv na správu věcí veřejných. Argumenty uplatněné žalovaným a městským soudem nemohou bránit stěžovatelce přijímat tyto lidi do svých řad. Tito lidé totiž podle stěžovatelky nemohou za současného stavu vykonávat své pasivní volební právo za stejných podmínek.
Žalovaný odkázal na své vyjádření k žalobě.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(…) [9] Nejvyšší správní soud musí obdobně jako městský soud nejprve zodpovědět, co stěžovatelka určila jako předmět daného soudního řízení (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 7. 2009, čj. 7 Aps 2/2009-197). Podle žaloby se stěžovatelka domáhala zrušení rozhodnutí žalovaného vydaného ve věci změny jejích stanov. Předmětem řízení není údajný zásah do práv občanů Evropské unie ve vztahu k podmínkám jejich účasti ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách. Stěžovatelka je česká právnická osoba, tudíž se jedná o entitu odlišnou od občanů Evropské unie. Nemůže se proto dovolávat údajné diskriminace občanů Evropské unie při výkonu jejich pasivního volebního práva – tj. práva být volen do veřejné funkce. To zvláště za situace, kdy tyto osoby mohou svá práva (včetně ochrany před údajnou diskriminací) chránit v samostatném řízení podle § 16a zákona o politických stranách ve spojení s nálezem Ústavního soudu ze dne 27. 12. 2011, sp. zn. II. ÚS 1969/10, č. 219/2010 Sb. ÚS. Za stěžejní tedy Nejvyšší správní soud považuje to, zda vůči stěžovatelce bylo při vydání napadeného rozhodnutí postupováno v souladu se zákonem, zejm. v souladu se zákonem o politických stranách, a v souladu s ústavním pořádkem.
[10] Nejvyšší správní soud má přitom v souladu s názorem městského soudu v napadeném rozsudku za to, že problematika regulace politických stran a hnutí, jež se ucházejí o přízeň voličů v příslušných volbách, je ryze národní záležitostí, tudíž je nutné striktně vycházet z národního práva, tj. zejm. z ústavního pořádku, jehož součástí je i Listina základních práv a svobod. Z Listiny základních práv a svobod přitom bez jakýchkoli pochybností vyplývá, že aktivní a pasivní volební právo je v České republice na úrovni ústavního pořádku garantováno pouze českým občanům – srov. čl. 21 odst. 1 a 4 ve spojení s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod – a že sdružovat se v politických stranách mohou pouze čeští občané – srov. čl. 20 odst. 2 ve spojení s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Ústavodárce touto úpravou vyjádřil jasnou vůli, komu náleží v rámci České republiky aktivní a pasivní volební právo na ústavní úrovni a kdo se může sdružovat v politických stranách. Tato ustanovení nelze tedy vyložit tak, že zakládají volební právo osobám odlišným od českých občanů a že se občané Evropské unie mohou sdružovat v politických stranách.
[11] Ústavní pořádek představuje základ pro fungování České republiky jako samostatného, svrchovaného státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (srov. čl. 1 odst. 1 Ústavy), a je odrazem konsensu politické obce tvořené z občanů tohoto státu na správě věcí veřejných, která jim byla svěřena. Této úpravě ústavního pořádku odpovídá i § 2 odst. 3 zákona o politických stranách, který stanoví, že členem politické strany může být pouze občan, za kterého je nutné v souladu s čl. 42 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (v návaznosti na čl. 1 odst. 2 ústavního zákona č. 4/1993 Sb. o opatřeních souvisejících se zánikem ČSFR) pokládat pouze českého státního občana. Z hlediska vnitrostátního práva (ústavního pořádku a zákonné úpravy) proto platí, že členem politické strany mohou být pouze čeští státní občané. Pokud tedy zákonodárce členství v českých politických stranách a hnutích vztáhl pouze na české občany, postupoval v souladu s ústavním pořádkem.
[12] Stejný právní názor ostatně zastává i doktrinální literatura. Např. v aktuálním komentáři k Listině základních práv a svobod se výslovně uvádí: „
Na rozdíl od běžných sdružení Listina výslovně zaručuje právo na členství v politických stranách
pouze státním občanům
(viz čl. 42 odst. 1). Toto ustanovení provádí zákon o politických stranách tak, že členství je založeno na třech základních principech: (a) individuálnost (vyloučení kolektivního členství), (b) státoobčanství, (c) výlučnost (exkluzivita). To znamená, že členem politické strany nemohou být právnické osoby nebo cizinci a že každý může být členem toliko jediné politické strany.
“ Viz: Šimíček, V. in Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol.: Listina základních práv a svobod, komentář
, Praha : Wolters Kluwer, 2012, s. 486. [13] Nejvyšší správní soud přitom nepovažuje takový výsledek za diskriminační či svévolný, neboť toto omezení politických stran a hnutí ohledně jejich možných členů je vyváženo jejich privilegii oproti jiným právnickým osobám např. ohledně jejich účasti na politickém životě – srov. rovněž úpravu státního financování politických stran a usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 11. 2008, čj. Vol 10/2008-38.
[14] K námitkám stěžovatelky stran údajné diskriminace občanů Evropské unie, byť tato otázka nebyla předmětem daného řízení, jak Nejvyšší správní soud vyložil výše, je Nejvyšší správní soud taktéž toho názoru, že se musí odlišit výkon volebního práva (ať už aktivního nebo pasivního), od možnosti sdružování těchto osob v politických stranách. Občané Evropské unie mají na národní úrovni zaručeno volební právo do Evropského parlamentu a do obecních zastupitelstev, jak požaduje unijní úprava [srov. čl. 20 odst. 2 písm. b) Smlouvy o fungování Evropské unie, podle kterého: „
Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami. Mají mimo jiné právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.
“]. Na straně druhé však unijní právo občanům Evropské unie právo na členství v národních politických stranách nezakládá. [15] To, zda občané Evropské unie budou na kandidátní listině (v případě voleb do Evropského parlamentu – srov. § 21 zákona č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu), je pak věcí jejich domluvy s politickou stranou či hnutím, do čehož není český zákonodárce oprávněn autoritativně zasahovat. Nejvyšší správní soud má přitom za to, že ani samotný fakt případného členství občana Evropské unie v politické straně stejně ještě automaticky nemůže znamenat, že taková osoba bude danou politickou stranou či politickým hnutím na kandidátní listině uvedena, neboť je to věcí její volby a dohody zainteresovaných subjektů. Národní právo tedy stěžovatelce nebrání, aby na příslušnou kandidátní listinu zapsala občany Evropské unie, a to i když nejsou jejími členy. Ve vztahu ke kandidátním listinám do obecních voleb je třeba také uvést to, že jejich podání není omezeno pouze na registrované politické strany či politické hnutí – srov. § 20 a § 21 zákona č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí – a proto je i otázka jejich vztahu k politické straně či hnutí vedlejší.
[16] Nejvyšší správní soud v tomto směru zdůrazňuje, že evropské občanství nenahrazuje „
klasické
“ národní občanství, ale pouze doplňuje národní občanství členského státu – srov. článek 20 Smlouvy o fungování Evropské unie. Představuje tedy určitý částečný doplněk „klasicky
“ pojímaného národního občanství, tudíž jeho obsah a rozsah je ze samé jeho podstaty pochopitelně jiný. Nelze tedy na základě argumentu ohledně zákazu diskriminace dovozovat, že občan Evropské unie má mít ve všech oblastech (zde v oblasti účasti v politických stranách a hnutích a ve výkonu volebního práva do všech veřejných funkcí) stejné postavení jako občan členského státu. Případným přijetím tohoto argumentu (zákazu diskriminace) by tak tedy zjevně došlo k popření výslovného znění primárního práva Evropské unie. Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.