Vydání 8/2021

[10] Stěžovatelé připisují neúměrně velký význam citaci z rozsudku Nejvyššího správního soudu ve věci ze dne 14. 6. 2007, čj. 5 Aps 2/2007-41, kterou městský soud použil v bodě 43 svého rozsudku („[…] […]“). Tato pasáž totiž nebyla nosným důvodem rozsudku z roku 2007 (k čemuž stěžovatelé sami dospívají) a popravdě nebyla pro rozsudek vůbec důležitá. Nejvyšší správní soud jím zrušil usnesení, kterým krajský soud odmítl žalobu proti nezákonnému zásahu pro nesrozumitelnost a vůbec nezkoumal povahu zásahu, o jehož nezákonnost byl spor. Pasáž pochází z nálezu Ústavního soudu ze dne 30. 11. 1995, sp. zn. III. ÚS 62/95, č. 78/1995 Sb. ÚS (v němž šlo o důvěrnost telefonické komunikace mezi vazebně stíhanou osobou a jejím obhájcem) a blíže charakterizuje pojem obsažený v § 72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu. Pozdější rozhodnutí jak Ústavního soudu samotného, tak správních soudů pak tuto pasáž přebírají bez zvláštních důvodů.

[11] Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s tím, že by podmínka platila za stavu před rokem 2012 (před novelizací soudního řádu správního provedenou zákonem č. 303/2011 Sb.), kdežto nyní již neplatí. Není ani jasné, na čem by se toto rozlišování zakládalo. Část zákona věnovaná žalobám proti nezákonným zásahům správních orgánů se sice změnila, ovšem ani ve změněných pasážích nelze nalézt oporu pro takovou úvahu, jakou předkládají stěžovatelé. Nejvyšší správní soud nepochybuje o tom, že veřejná moc musí vůči osobám používat jen zákonné prostředky bez ohledu na to, zda osoby v danou chvíli jednají zákonně, nebo zda zrovna právo porušují. To neplyne z konkrétní textace zákona, ale z ústavních základů demokratického právního státu.

[12] Tato obecná zásada sama o sobě nemůže odpovědět na otázku, zda byl konkrétní zásah vůči stěžovatelům po právu, nebo zda byl nezákonný. Městský soud však neřekl ani výslovně, ani mezi řádky, že se stěžovatelé dopustili zjevně protiprávního jednání, je zásah vůči nim nevyhnutelně zákonný. To je jen výklad stěžovatelů, jemuž Nejvyšší správní soud nedává za pravdu. Městský soud se v této věci zabýval působností a pravomocí policie v konkrétní právní a skutkové situaci a dospěl k závěru, že policie nepochybila. K tomuto závěru pak míří hlavní námitky stěžovatelů.

[13] Pojem , jímž městský soud označil žalobní argumentaci stěžovatelů k této otázce, je i podle Nejvyššího správního soudu zbytečně expresivní a může přispívat k dojmu, že městský soud bral argumenty stěžovatelů na lehkou váhu. Věcná podstata zdůvodnění městského soudu, i když je poměrně stručná, je však v pořádku.

[14] Stěžovatelé v žalobě rozlišovali mezi majetkem (k jehož ochraně je povolána policie) a vlastnictvím (jehož ochrany se musejí vlastníci domáhat u soudu prostředky civilního práva). Konkrétně uvedli, že „“. Okamžitého zásahu policie je podle nich třeba jen v situaci, kdy někdo ničí či poškozuje majetek. Pokud ale osoba odlišná od vlastníka jen užívá předmět jeho vlastnictví, jde o soukromoprávní spor, do něhož by se policie neměla vměšovat.

[15] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem v tom, že správní soudy na spornou otázku již odpověděly. Stěžovatelé zpochybňují působnost policie v reakci na obsazování státních budov, jehož se squatteři dopouštějí nikoli kvůli životní nutnosti, ale s cílem veřejně reagovat na společensky významnou otázku neúčelného nakládání s veřejným majetkem. Jak městský soud, tak samotný Nejvyšší správní soud však už daly najevo v rozsudcích ve věci (NSS zde rozhodl rozsudkem ze dne 25. 5. 2015 pod čj. 6 As 255/2014-42, č. 3240/2015 Sb. NSS, a na to navázal rozsudkem ze dne 1. 3. 2017 pod čj. 6 As 256/2016-79), že působnost policie je tu dána. I když v těchto věcech nebyla otázka působnosti policie napadena námitkou a Nejvyšší správní soud jí nevěnoval významný prostor, jsou jeho závěry jasné:

– „[Ú][…] […].“ (bod 26 rozsudku ve věci sp. zn. 6 As 255/2014).

– „ […] […]. “ (bod 36 rozsudku ve věci sp. zn. 6 As 256/2016).

[16] Podle šestého senátu Nejvyššího správního soudu tak policie ve vile Milada postupovala v mezích své působnosti, protože chránila bezpečnost osob a majetku a veřejný pořádek (§ 2 zákona o Policii ČR). Stěžovatelé v nynější věci spatřují skutkovou odlišnost: policie ve vile Milada totiž chránila objektivní hodnotu majetku a neřešila jeho vlastnictví a otázku, kdo je oprávněn jej užívat – zatímco nyní jen chránila tvrzená vlastnická práva vlastníka objektu. Toto rozlišování je ale podle Nejvyššího správního soudu nepřesvědčivé a je spíše jen otázkou formulace. Ostatně šestý senát ve věci sp. zn. 6 As 255/2014 poukázal na to, že vila byla zchátralá a škody snad bylo možné napáchat jen na její stavební konstrukci. O tom, že by v takto špatném stavu byla budova na Hybernské, není nic známo; naopak šlo zřejmě o majetek zachovalejší, a tedy hodnější ochrany. Stěžovatelé také přehlížejí, že úkol policie chránit bezpečnost majetku úzce souvisí i s úkolem chránit veřejný pořádek – o to více, že akce se odehrávala na frekventovaném místě v centru města a přilákala zájem podporovatelů i kolemjdoucích. Hlavně však nesprávnost argumentace stěžovatelů plyne z toho, že stěžovatelé ostře (a uměle) rozlišují pojmy a . Pravdu má naopak žalovaný, který upozorňuje na to, že oba pojmy spolu úzce souvisejí.

[17] K ochraně veřejného zájmu (nejobecněji řečeno) na různých úsecích veřejné správy a k sankcionování útoků proti němu slouží přestupková odpovědnost. Skutkové podstaty jak někdejšího zákona o přestupcích (č. 200/1990 Sb.), účinného v době obsazení budovy na Hybernské, tak nyní účinného zákona o některých přestupcích (č. 251/2016 Sb.) zahrnují nejen úmyslné způsobení škody na cizím majetku, případně zničení či poškození věci z takového majetku, ale i [§ 50 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích, § 8 odst. 1 písm. b) zákona o některých přestupcích]. Takový majetek vždy někomu patří; jeho vlastník má právo jej jak užívat, tak neužívat. (A samotný fakt, že jej neužívá, nedává jiným právo jej užívat místo něj.) Veřejnoprávní ochrana majetku před cizím užíváním tak s sebou současně přináší i ochranu vlastnického práva a oba tyto výsledky nelze dobře oddělit.

[18] Městský soud nepochybil tím, že k otázce působnosti policie odkázal na rozsudky Nejvyššího správního soudu ve věci , protože skutková odlišnost mezi nimi a nynější věcí není pro tuto otázku významná. Obecně lze se stěžovateli souhlasit v tom, že by soud měl reagovat na výslovné námitky zpochybňující závěr, který byl v dřívějším řízení jen mlčky přijat a nepodložen argumentací. Městský soud však zde – i když stručně – reagoval, a to v bodě 65 svého rozsudku. Zejména je důležitá jeho věta, podle níž stěžovatelé dezinterpretují § 2 zákona o policii, dovozují-li, že policii nepřísluší chránit vlastnictví, pokud jsou k dispozici prostředky civilního práva. Žádné takové omezení z § 2 zákona o policii podle městského soudu neplyne. Nejvyšší správní soud je téhož názoru a nepokládá za nutné, aby se městský soud podrobně vyjadřoval k úvahám stěžovatelů v bodech 24–28 žaloby (ostatně sami stěžovatelé je označili za „“). Důležité je, že podstata právního postoje městského soudu je z rozsudku patrná. Nelze tak mluvit ani o relativní nepřezkoumatelnosti.

[19] Stěžovatelé mají pravdu v tom, že policie nemá obecnou pravomoc vyklízet nemovitosti, které jsou neoprávněně užívány. Zde však o vyklizení nemovitosti nešlo – takové tvrzení neobstojí, neboť je založeno jen na tom, že stěžovatelé se na počátku nacházeli v budově a poté je z ní policie vyvedla. Podstatné pro právní kvalifikaci jednání policie jsou skutkové okolnosti, které k zásahu vedly, a to, jak se zasahujícím policistům navenek jevily. Vnitřní motivace, s níž stěžovatelé do budovy vstoupili, tu naopak není právně důležitá.

[20] Podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o policii je policista oprávněn zajistit osobu přistiženou při jednání, které má znaky přestupku, je-li důvodná obava, že bude v protiprávním jednání pokračovat anebo mařit řádné objasnění věci. Stěžovatelé uvádějí, že takový postup má být výjimečný, to ale z ničeho neplyne. Postup se má podle soudu užít v těch případech, kdy je naplněna jedna z hypotéz právě citovaného ustanovení, zde . Soud nepřehlédl (ačkoli tím stěžovatelé v kasačním řízení neargumentovali), že odvolací orgán v přestupkovém řízení zrušil rozhodnutí, jímž byli všichni původní žalobci shledáni vinnými jak z přestupku proti majetku (neoprávněného užívání cizího majetku), tak z přestupku proti veřejnému pořádku (neuposlechnutí výzvy policie k opuštění budovy). V rušícím rozhodnutí uvažoval odvolací orgán mj. nad tím, že tu pravděpodobně nebyl naplněn ani materiální znak přestupku, protože šlo spíše o občanský protest než o squatting. Takové úvahy, které lze vést v klidu a později s lepší znalostí celé věci, však nemohou určovat jednání policistů na místě (k tomu viz zásadu policejní iniciativy podle § 10 zákona o policii a rozsudek ve věci sp. zn. 6 As 255/2014, bod 35).

[21] Policie jedná operativně a pro její postup je určující, jak se situace jeví v daném místě a čase. Jistě to neznamená, že policie jako vykonavatelka státního monopolu na násilí může postupovat svévolně vůči komukoli, kdo se jí zrovna znelíbí, a poté svůj postup obhajovat dodatečně hledaným právním zdůvodněním. V tomto případě ale nešlo o zneužití policejní moci: stěžovatelé si byli protiprávnosti svého jednání vědomi a to, že k budově nemají žádné užívací právo, jim bylo známo. Není pravda, že policie potřebovala zjistit jen totožnost osob v budově, což mohla podle stěžovatelů udělat na místě: potřebovala jim také zabránit v páchání přestupku (neoprávněného užívání cizího majetku), z něhož je podezírala. Jestliže policie pro účely svého zásahu předběžně kvalifikovala pobyt stěžovatelů v budově jako přestupek neoprávněného užívání cizího majetku, nepokládá to soud za zjevně nesprávné, ba naopak se to jeví jako docela rozumná předběžná kvalifikace. To, zda (by) ve správním řízení nakonec obstála, není rozhodné (přestupkové řízení na prvním stupni bylo nakonec zastaveno pro uplynutí promlčecí doby).

[22] Stěžovatelé ani zneužití policejní moci netvrdí. Vymezují se v méně vyhraněné rovině vůči tomu, že policie postupovala mimo pravomoc a působnost a že se vzniklý spor měl řešit prostředky civilního práva. Soud připouští, že použít k řešení tohoto sporu např. žalobu na vyklizení nebo žalobu z rušené držby by bylo možné – ostatně je na vlastníkovi, jakou cestu k ochraně svého práva zvolí. Zde se však spor nevede o to, zda právní řád obsahuje i další prostředky, jak zabránit neoprávněnému užívání věci nebo neoprávněnému vniknutí do budovy než ty veřejnoprávní. Žaloba, kterou stěžovatelé v této věci podali, naopak usilovala o to, aby byl zásah policie označen za nezákonný a aby prostředky civilního práva byly označeny za jediné možné. Nejvyšší správní soud, stejně jako městský soud před ním, ale našel dostatečný právní základ i pro veřejnoprávní zásah ozbrojeného sboru.

[23] Stěžovatelé poukazovali na to, že o případném předběžném opatření, jehož by se vlastník budovy domáhal u civilního soudu, nebo o žalobě z rušené držby by soud rozhodoval ve velmi krátkých lhůtách sedm nebo patnáct dní. Pokládají proto i tyto prostředky civilního práva za rychlé a operativní, a o to nižší je podle nich potřeba policejního zásahu. Současně však stěžovatelé v řízení uváděli, že chtěli v budově (do níž vstoupili v pátek odpoledne) jen dokončit víkendový program. Tím je vlastně dané, že jakýkoli prostředek civilního práva by nebyl účinný a ono překročení hranice protiprávního jednání, které stěžovatelé sami připouštějí, by ve skutečnosti zůstalo bez jakékoli účinné reakce státní moci.

[24] Otázku pravomoci policie stěžovatelé dále rozvinuli v replice. Stát podle nich nemůže zasahovat všude tam, kde by to (např. kvůli zajištění veřejného pořádku) podle něj bylo vhodné (a to ani kdyby zásah z jeho pohledu byl urgentní) – ale jen tam, kde pro to má konkrétní zákonné zmocnění. Tento postoj stěžovatelů vychází z toho, že oni tu nespatřují ani potenciálně přestupkové jednání [podle § 50 odst. 2 písm. a) zákona o přestupcích či § 8 odst. 1 písm. b) zákona o některých přestupcích]. Proto vylučují možnost, aby je policie zajistila podle § 26 odst. 1 písm. f) zákona o policii, a předešla tak pokračování v možném přestupku. V tom se s nimi ovšem soud neshodne a trvá na tom, že konkrétní zákonné zmocnění pro policii je v zákoně obsaženo (viz posledně uvedené ustanovení). Jistě lze vést výkladovou polemiku nad rozsahem pojmů ; ; nebo dokonce . Potíž je však v tom, co stěžovatelé žádají od státu, který je ze své povahy konzervativní a opatrný; v pochybnostech tak bude hájit a žádat, aby nebyl narušován pokojný (byť podle stěžovatelů nežádoucí) stav. Podle soudu stěžovatelé očekávají, že již od počátku interakce mezi aktivisty (kteří prosazují alternativní a menšinový náhled na správný výkon vlastnického práva) a ozbrojeným sborem, který je údem státu, se stát postaví právě na tu menšinovou, aktivistickou, stranu; nahlédne, že aktivisté nechtějí jiného omezovat ve výkonu vlastnického práva, ale naopak usilují o to, aby vlastnictví státu bylo užíváno ve prospěch celku; a ponechá aktivisty, aby v budově setrvali tak dlouho, jak to sami budou považovat za vhodné nebo než se vlastník domůže soudní ochrany. Tento postoj stěžovatelů je ale nerealistický. Soud nemůže výkonné moci vytýkat, že vůči těm, kdo „“, užívá své obvyklé prostředky, které jí zákon svěřuje – nejde-li o , což není tento případ.

[25] Stěžovatelé podpořili svou argumentaci i dřívějšími rozhodnutími Nejvyššího správního soudu či Ústavního soudu, která zúžila meze zákonných zmocnění státu.

– Ústavní soud vyšel z toho, že nezletilé děti mohou být podle čl. 32 odst. 4 Listiny odloučeny od rodičů proti jejich vůli jen rozhodnutím soudu na základě zákona, a zrušil zákonná ustanovení, která umožňovala správnímu orgánu bez soudního rozhodnutí v naléhavých případech odebrat dítě rodičům a umístit je do ústavní péče (viz nález ze dne 28. 3. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 20/94, č. 72/1995 Sb.).

– Ústavní soud vyložil čl. 11 odst. 5 Listiny a vyslovil, že lhůta pro stanovení daně je pouze tříletá (3+0), nikoli čtyřletá (viz nález ze dne 2. 12. 2008, sp. zn. I. ÚS 1611/07, č. 211/2008 Sb. ÚS).

– Ústavní soud vyložil čl. 12 odst. 1 a 2 Listiny a zrušil ustanovení trestního řádu, které svěřovalo pravomoc povolit prohlídku jiných prostor a pozemků státnímu zástupci (či policejnímu orgánu s jeho předchozím souhlasem). Příkaz k prohlídce může totiž vydat jen soud (viz nález ze dne 8. 6. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 3/09, č. 219/2010 Sb.).

– Nejvyšší správní soud shledal rozpor s čl. 1 odst. 1 Ústavy v tom, že celní zákon v určitém období nestanovil žádnou prekluzivní lhůtu pro vyměření cla, a nalezl tuto lhůtu v jiném zákoně (viz rozsudek ze dne 19. 2. 2009, čj. 1 Afs 15/2009-105, č. 1837/2009 Sb. NSS).

Nejvyšší správní soud uznává, že soudy zde postupovaly vůči výkonné moci kriticky a že státu se tím ztížila ochrana jeho legitimních zájmů. Jinak však tato rozhodnutí – což sami stěžovatelé uznávají – nic nespojuje. Neprojevuje se tu postupně utvářený trend, na který by nevyhnutelně mělo navázat rozhodnutí v nynější věci.

[26] V rozhodnutích Ústavního soudu o odebírání nezletilých dětí a o vstupu na jiné prostory a pozemky byla zákonná pravidla konfrontována s konkrétními ústavně zaručenými právy a v této konfrontaci neobstála. Zbylá dvě rozhodnutí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu o pravidlu 3+0 a o prekluzivní lhůtě pro vyměření cla dala přednost právní jistotě dlužníků před snahou státu získat od nich dluh v delší či přímo neomezené lhůtě. V této věci ale stěžovatelům nesvědčí žádné konkrétní ústavně zaručené právo, jehož by se mohli dovolat, oproti zákonné pravomoci policie zajistit osobu, která je důvodně podezřelá z páchání přestupku a nehodlá od svého jednání upustit. Stejně tak Ústava a Listina nechrání očekávání osoby, která vnikne do neužívané budovy, že ji od policejního zákroku uchrání její motivace (občansky protestovat proti plýtvání veřejným majetkem, nikoli budovu užívat nebo ji dokonce poškodit).

[27] Konečně stěžovatelé poukázali na rozhodování Ústavního soudu ve věci squatu Cibulka (nálezy ÚS ze dne 23. 5. 2017, sp. zn. II. ÚS 3080/16, č. 86/2017 Sb. ÚS, ze dne 14. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 3173/16, č. 44/2017 Sb. ÚS, a ze dne 20. 10. 2020, sp. zn. III. ÚS 2410/18). Ústavní soud zde podle nich poukázal na to, že squatting není nutně společensky závadný, a varoval před jednostrannými odsudky a morální panikou tváří v tvář tomuto jevu. Nejvyšší správní soud upozorňuje na to, že případ Cibulky byl skutkově podstatně jiný: osoby, které byly vystaveny policejnímu zákroku, v prostorách usedlosti Cibulka legálně pobývaly, poté se však dostaly do sporu s jejím vlastníkem ohledně rozsahu užívání. Ústavní soud zde také především zdůrazňoval subsidiaritu trestní represe (jeden z uživatelů usedlosti byl odsouzen za přečin neoprávněného zásahu do práva k domu, bytu nebo k nebytovému prostoru). V nynější věci naopak nebyly vůči stěžovatelům užity žádné prostředky trestního práva – a to, že policie jednala okamžitě (z pohledu stěžovatelů tedy příliš horlivě), jí nelze klást k tíži (tak už v bodech [22] a [24] shora).(…)