Vydání 9/2007

Jádrem sporu, který má být Nejvyšším správním soudem posouzen, je otázka, zda pojistné, které stěžovatelka jako zaměstnavatel určité skupiny zaměstnanců platila z titulu uzavření pojistné smlouvy ve prospěch těchto zaměstnanců – přičemž se jednalo o typ pojištění příslušnou pojišťovnou definovaný jako NN 1020, jehož charakteristika se odvíjí od všeobecných pojistných podmínek a speciálních pojistných podmínek pojišťovny – lze podřadit pod pojem zákona o pojistném nebo , a zda bylo jako takové zákonem o pojistném vyňato z vyměřovacího základu zaměstnance; úprava byla od 1. 5. 1995 včleněna jako bod 6 v § 5 odst. 2 písm. c) zákona o pojistném, přičemž do 31. 12. 2000 se mohlo jednat pouze o pojistné na úrazové pojištění, zdravotní pojištění, penzijní připojištění se státním příspěvkem, důchodové připojištění a pojištění pro případ dožití určitého věku, od 1. 1. 2001 (zákon č. 492/2000 Sb.) bylo citované ustanovení pozměněno tak, že se musí jednat mj. o pojistné zaplacené zaměstnavatelem za zaměstnance na jeho pojištění pro případ dožití nebo pro případ smrti nebo dožití nebo důchodové pojištění. Pokud by se takové plnění (zaplacené pojistné) jako plnění věrnostní či stabilizační povahy zúčtované zaměstnanci v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na nemocenském pojištění, do vyměřovacího základu zaměstnance zahrnovalo, pak je třeba z takto stanoveného vyměřovacího základu zaměstnance a zaměstnavatele (jehož vyměřovacím základem je částka odpovídající úhrnu vyměřovacích základů jejich zaměstnanců) odvádět pojistné, a to ve výši stanovené procentní sazbou z vyměřovacího základu zjištěného za rozhodné období (§ 5 odst. 1 a 2, § 4 zákona o pojistném). Zaměstnavatel je povinen odvádět i pojistné, které je povinen platit zaměstnanec (§ 8 odst. 1 zákona o pojistném).

Z hlediska terminologie užité zákonem o pojistném je evidentní, že užívá pojmy vlastní soukromému pojištění jako majetkovému závazkovému právnímu vztahu a předpisům o pojišťovnictví; při výkladu zákona o pojistném je proto třeba zvláště přihlížet k požadavku jednotnosti právního řádu a jeho vnitřní bezrozpornosti – z tohoto důvodu Nejvyšší správní soud považuje z hlediska metodiky výkladu za účelné předestřít, jaké pojmy jsou vlastní soukromému pojištění osob, popřípadě předpisům o pojišťovnictví. V době rozhodování žalované (7. 1. 2004) byl tento vztah upraven občanským zákoníkem, jenž v § 788 a násl. upravoval pojistnou smlouvu; touto smlouvou se pojistitel zavazoval poskytnout ve sjednaném rozsahu plnění, nastane-li nahodilá událost ve smlouvě blíže označená, a osoba, která smlouvu uzavřela, je povinna platit pojistné. Ve všeobecných pojistných podmínkách, které byly součástí pojistné smlouvy, se vymezovaly zejména události, ze kterých vzniká právo na plnění, a další skutečnosti (§ 788 odst. 2 a 4 občanského zákoníku). V § 816 a násl. občanský zákoník upravoval pojištění osob; podle § 816 z pojištění osob má pojištěný právo, aby mu byla vyplacena dohodnutá částka nebo aby mu byl placen dohodnutý důchod anebo aby mu bylo poskytnuto plnění ve výši určené podle pojistných podmínek, nastane-li u něho pojistná událost. Dále občanský zákoník řešil některé situace, je-li pojistnou událostí smrt pojištěného anebo úraz pojištěného (tato úprava je od 1. 1. 2005 nahrazena zákonem č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě). Základním charakteristickým znakem pojistné smlouvy byl a je závazek pojistitele poskytnout ve sjednaném rozsahu plnění, jestliže na straně pojištěného vznikne nahodilá událost blíže vymezená ve smlouvě. V příloze 1 části A zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví, účinného od 1. 4. 2000, jsou pro účely udělování povolení k provozování pojišťovací činnosti vymezena odvětví životních pojištění, kterými jsou podle bodu č. 1 pojištění pouze pro případ smrti, pojištění pouze pro případ dožití, pojištění pro případ dožití se stanoveného věku nebo dřívější smrti, pojištění spojených životů, životní pojištění s vrácením pojistného. Pojištění pro případ úrazu nebo nemoci, je-li doplňkem odvětví pojištění uvedeného v č. 1, je také součástí odvětví životních pojištění, jinak je úrazové pojištění řazeno do odvětví neživotních pojištění. Podle § 54 zákona č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě, lze v životním pojištění pojistit fyzickou osobu zejména pro případ smrti, dožití se určitého věku nebo dne stanoveného v pojistné smlouvě jako konec soukromého pojištění, anebo pro případ jiné skutečnosti týkající se změny osobního postavení této osoby. Pojišťovny disponující příslušným povolením pak svým klientům nabízejí produkty, které náleží do příslušného pojistného odvětví definovaného zákonem č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví. Nejvyšší správní soud nevidí žádného důvodu, proč by tyto pojmy a jejich obsah neměly být užity i při výkladu zákona o pojistném.

Vyplývá-li z charakteristiky pojistné smlouvy jako její pojmová náležitost, a to jak podle předpisů účinných v době, kdy stěžovatelka uzavírala pojistné smlouvy, tak v době, kdy žalovaná rozhodovala, ba i v době současné, že podmínkou plnění z ní je, že nastala pojistná událost určená smlouvou, pak v posuzované věci je rozhodující, zda onou pojistnou událostí zakládající právo na pojistné plnění sjednanou ve smlouvě uzavřené stěžovatelkou s pojišťovnou N. (typ NN 1020) bylo , nebo . Zákon o pojistném totiž zvýhodnil z hlediska placení pojistného pouze taková pojištění, kde pojistnou událostí byly pouze a jenom tyto události týkající se lidského života, a to právě v takové kombinaci, jakou zákon vymezil. Pokud by pojistnou událostí bylo dožití určitého věku (ode dne 1. 1. 2001 jen dožití, tedy i dne stanoveného ve smlouvě), pak právo na pojistné plnění je spjato s tím, že se pojištěný dožije konce pojistné doby. Pokud by pojistnou událostí byla smrt pojištěného, pak pojistné plnění je spjato právě a pouze s touto událostí a dožití se konce sjednané doby má za následek zánik pojištění bez jakéhokoliv plnění. Pojistnou událostí však může být i smrt pojištěného nebo dožití konce pojistné doby; pojistné plnění náleží obmyšlenému v případě smrti pojištěného, anebo v případě dožití konce pojistné doby se vyplatí plnění v důsledku dožití. Stěžovatelka sjednala mimo jiné s pojišťovnou pojistné smlouvy na dočasné životní pojištění NN 1020; podle všeobecných pojistných podmínek pro životní pojištění (schválených Ministerstvem financí dne 28. 4. 1994) této pojišťovny je v životním pojištění pojistnou událostí smrt pojištěného před uplynutím pojistné doby dohodnuté v pojistné smlouvě (nazývána předčasná smrt), smrt pojištěného, dožití pojištěného konce pojištění dohodnutého v pojistné smlouvě a kombinace předčasné smrti a dožití (čl. 2 odst. 1). Ve speciálních podmínkách pro životní pojištění typu NN 1020 ze dne 1. 4. 1997 je v bodu 1 písm. a) uvedeno, že pojišťovna vyplatí pojistnou částku, zemře-li pojištěný v době trvání pojištění. Smrtí pojištěného pojištění zaniká. Podle písm. b) bodu 1 těchto podmínek dožije-li se pojištěný konce sjednané doby pojištění, zaniká tímto dnem pojištění bez náhrady. Pojištění, které stěžovatelka sjednala svým zaměstnancům jako typ NN 1020, tedy bylo vázáno na pojistnou událost, kterou byla jedině a pouze smrt pojištěného, jen tato událost měla za následek právo na pojistné plnění, jednalo se tedy o pojištění pouze pro případ smrti. Dožití konce pojistné doby nemělo pro pojištěného žádný význam. Stanovil-li pak právní předpis (zákon o pojistném) od 1. 1. 2001, že se (pro účely úlevy při placení pojistného) může jednat též o pojištění pro případ smrti nebo dožití, měl jednoznačně na mysli onu kombinaci pojistných událostí, kterými mohla být smrt anebo dožití konce pojistné doby, přičemž obě tyto události musejí být ve smlouvě sjednány jako ty, které mají za následek právo na pojistné plnění. Stěžovatelka se tedy mýlí, pokud v kasační stížnosti tvrdí, že pojištění typu NN 1020 je pojištěním pro případ smrti nebo dožití. Podle jejího názoru je dožití vyjádřeno dočasností pojištění, a nic na tom nemění skutečnost, že při dožití konce pojistné doby nenáleží pojistné plnění. Tento názor je ve světle shora podaných definic a základních charakteristik pojistné smlouvy zcela neudržitelný. Pokud by měla být sjednána pojistná smlouva, která by neobsahovala závazek pojistitele poskytnout plnění, jestliže na straně pojištěného vznikne událost vymezená ve smlouvě, zatímco bylo hrazeno pojistné, pak vzniká otázka, o jaké ujednání by se vůbec jednalo, patrně by však nemohlo být pojistnou smlouvou charakterizovanou jako synallagmatický právní vztah.

Obdobně neobstojí názor stěžovatelky, že pojem „smrt nebo dožití“ neznamená kombinaci těchto událostí, nýbrž možnost sjednat pojištění buď pro tu, nebo onu událost – zde ovšem výklad může zůstat na jednoduché rovině výkladu gramatického; do 31. 12. 2000 zákon o pojistném v § 5 odst. 2 písm. c) bodu 6 uváděl jako typ pojištění, které má za následek výhodu v podobě, že se pojistné na ně placené nezahrnuje do vyměřovacího základu pro pojistné, od 1. 1. 2001 Pokud by zákonodárce měl na mysli poskytnutí výhod i pro pojištění pouze pro případ smrti, pak by neuváděl izolovaně neboť by platilo, že dikce znamená jak pojištění pouze pro případ smrti, tak pojištění pouze pro případ dožití, tak i možnou kombinaci. Jestliže tak neučinil, dal jasně, a to nezpochybnitelnou textací ustanovení, najevo, že do výjimek je možné zařadit pouze pojištění pro případ dožití anebo kombinaci dožití s předčasnou smrtí. Stěžovatelka na podporu svého názoru o charakteru výjimek v zákoně o pojistném uvádí důvodovou zprávu k vládnímu návrhu zákona č. 492/2000 Sb. Vládní návrh byl předložen Poslanecké sněmovně jako tisk 615/0, přičemž ve vládním návrhu nebyla změna bodu 6 v § 5 zákona o pojistném vůbec obsažena a změna byla do části šesté tohoto zákona včleněna až v procesu projednávání v zákonodárném sboru. Odůvodnění, o němž se stěžovatelka zmiňuje, se vztahuje k návrhům změn v úpravě daní z příjmů; tam je zájem zákonodárce na podpoře iniciativy zlepšit své finanční postavení ve stáří jasně explicitně vyjádřen, neboť podmínky stanovené v zákoně ČNR č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, umožňují daňové výhody jen v případech pojistných smluv, jejichž podmínky jsou podrobně definovány, například podmínkou je výplata pojistného plnění nejdříve ve věku 60 let. Existují ovšem dobré důvody domnívat se, že zákonodárce i v oblasti pojistného (v případě pojistné události definované jako či ) měl na mysli podporu takového chování, které bude přínosem pro finanční zajištění ve stáří (zákonodárce si patrně v roce 1995, kdy byla prvá úprava přijata, nepředstavoval, že pojištění pro případ dožití určitého věku budou sjednávána na dobu několika málo let, takže vůbec u mladších zaměstnanců nebudou mít vliv na jejich postavení v důchodovém věku). Názor stěžovatelky, že každé pojištění, které svým plněním přispěje ke zlepšení finanční situace zaměstnance, má být zařazeno do výjimek, není opřeno o žádný hmatatelný úmysl zákonodárce, sám stěžovatel argumentuje důvodovou zprávou zmiňující se o zabezpečení ve stáří. K tomu jsou ovšem v ostrém kontrastu smlouvy uzavřené stěžovatelkou, které byly uzavírány pro vymezený okruh zaměstnanců pro případ smrti ve vymezeném desetiletém období (kupř. 1997 – 2007) – nejstarším pojištěným byl v případě smluv uzavřených v roce 1997 zaměstnanec narozený v roce 1947, přičemž byly sjednány i smlouvy ve prospěch zaměstnanců narozených v letech 1970, 1972, 1976, u nichž obmyšlenou osobou byly přítelkyně či rodiče – tedy z hlediska předpisů o sociálním pojištění osoby, které sociální systém obecně v případě smrti osob, na nichž nebyly závislé výživou či s nimiž nežily v právně vymezeném svazku, v zásadě nezajišťuje. Zde pak selhává i poslední argument stěžovatelky, že pojištění jí sjednané odpovídalo záměru zákonodárce nahradit plnění ze sociálního systému, které by musel stát poskytnout – Nejvyšší správní soud přitom nepředpokládá, že stěžovatelka mínila pohřebné jako dávku státní sociální podpory; ostatně plnění ze soukromé smlouvy o pojištění nikdy zákonné nároky ze sociálního systému nenahrazuje, je pouze doplňkem příjmu, i když podporovaným a žádoucím v rámci prosazovaných principů odpovědnosti za sociální každého jednotlivce schopného výdělečné činnosti, a to zejména ve stáří, jak je možno je veřejně sledovat například v probíhajících diskusích o reformách důchodového pojištění.

Argument stěžovatelky o vzájemné podmíněnosti produktu nabízeného určitou pojišťovnou (smrt či smrt v důsledku úrazu jako pojistné události) nemá pro výše uvedené závěry žádnou relevanci, nehledě k tomu, že postup, v jehož důsledku částky (pojistné) hrazené stěžovatelkou na doplňkové úrazové pojištění nebyly zahrnuty do vyměřovacích základů zaměstnanců, nebyl správními orgány obou stupňů zpochybněn. Bylo nepochybně zcela v možnostech stěžovatelky navázat smluvní vztah s pojišťovnou, která nabízí jako svůj produkt samostatné úrazové pojištění (pro posuzování věci nemohou být rozhodující obchodní postupy pojišťoven, ani to, zda ta která pojišťovna působí v oblasti životního či neživotního pojištění, což ovlivní i její nabídku produktů).

K takto vymezené námitce podřaditelné pod § 103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. tedy Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze nepochybil, pokud pojistné smlouvy založené na pojistných podmínkách doložených ve správním spise (typ NN 1020) hodnotil jako pojištění pro případ smrti, které nezakládá výjimku pro stanovení vyměřovacího základu pro pojistné, a obecně tedy toto pojistné mělo být součástí vyměřovacího základu jako plnění stabilizační nebo věrnostní povahy zúčtované zaměstnanci v souvislosti se zaměstnáním, které zakládá jeho účast na nemocenském pojištění. Skutková zjištění, která městský soud v této věci učinil, mají oporu ve správním spise, nejsou s ním v rozporu a výklad ustanovení § 5 odst. 2 písm. c) bodu 6 zákona o pojistném, ve znění do 31. 12. 2000 i po tomto datu (ve znění zákona č. 492/2000 Sb.) shledal Nejvyšší správní soud zcela přiléhavým. Tato námitka tedy důvodná není.

Jiná je ovšem situace, nahlíží-li Nejvyšší správní soud na souhrn ostatních námitek týkajících se zjišťování skutkového stavu věci, zejména pokud jde o opatření si podkladů pro rozhodnutí (dokazování kontrolním protokolem včetně možnosti opakované kontroly).

(...) Předmětem řízení v projednávané věci bylo uložení povinnosti zaplatit dlužné pojistné za období let 1997 – 2003 a z toho plynoucí penále, přičemž podkladem, dlužno dodat jediným, pro rozhodnutí (platební výměr) byl protokol o kontrole pojistného vykonané orgánem I. stupně na konci roku 2003. Stěžovatelka namítá, že tento podklad nebyl získán v souladu s právními předpisy, neboť postup, kterým byl zjišťován skutkový stav věci, je v rozporu s předpisy ústavního pořádku a základními principy, jimiž se řídí právní stát. Tato pochybení měla spočívat v provedení opakované kontroly týchž skutečností (vyměřovacích základů zaměstnanců za období od roku 1997 do roku 2001), aniž došlo v průběhu doby k jakékoliv skutkové či právní změně, která by takový postup mohla odůvodňovat. Městský soud k této námitce uvedl, že v rámci promlčecí doby správnímu orgánu nic nebrání předepsat dlužné pojistné, přičemž žádné zákonné ustanovení nezakazuje provést opakovanou kontrolu. Tento závěr Nejvyšší správní soud nesdílí.

Výsledky kontroly provedené podle speciálních ustanovení zákona ČNR č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení (dále jen „zákon č. 582/1991 Sb.“), a zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, a zjištění v jejím rámci učiněná představovala základ skutkových zjištění relevantních pro vyměření dlužného pojistného a penále. Podle § 34 odst. 1 správního řádu je možno k dokazování použít všech prostředků, jimiž lze zjistit a objasnit skutečný stav věci a které jsou v souladu s právními předpisy. V návaznosti na námitku stěžovatelky je proto třeba si položit otázku, zda postup PSSZ, jenž byl posléze akceptován i žalovanou, při získávání zpráv o skutečnostech důležitých pro rozhodnutí, který vedl k uložení povinnosti zaplatit dlužné pojistné a penále, byl z hlediska dokazování veden za použití prostředků, které jsou v souladu s právními předpisy. Důkazy je tedy nutno získat způsobem, který se nepříčí právním předpisům, včítaje v to na prvém místě předpisy ústavního pořádku. Získávání podkladů pro rozhodnutí ve formě kontroly v tom nemůže činit žádnou výjimku. Provádění státní kontroly obecně není správním řízením, rozhodnutí, která jsou v jejím průběhu vydávána (například o námitkách), nejsou akty, kterými by se zakládala práva či povinnosti. Výsledek kontroly (protokol) není meritorním rozhodnutím, které by mohlo být k žalobě přezkoumáváno soudem; je však důkazem, důkazním prostředkem, jímž je podávána zpráva o určité skutečnosti. Takovýto důkaz, jak výše uvedeno, musí být opatřen v souladu s právními předpisy (§ 34 odst. 1 správního řádu). Státní kontrola představuje ve vztahu ke stěžovatelce uplatnění státní moci. V důsledku toho je správní orgán kontrolu provádějící vázán čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle něhož lze státní moc uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví.

Předmětem řízení bylo rozhodování o pojistném na sociální zabezpečení a příspěvku na státní politiku zaměstnanosti (a penále), které představuje příjem státního rozpočtu a podstatný zdroj financování systému sociálního pojištění a zaměstnanosti; povinnost platit pojistné je veřejnoprávní povinností – za situace, kdy je pojistné součástí státního rozpočtu (§ 2 zákona o pojistném), lze podle názoru Nejvyššího správního soudu při vymezování některých nepominutelných zásad poukázat i na některé závěry Ústavního soudu i zdejšího soudu učiněné pro oblast správy daní, neboť jde o úseky státní správy zcela srovnatelné účelem i užívanými nástroji.

V nálezu č. 143/2002 Sb. ÚS dovodil Ústavní soud, že principy obsažené v citovaném ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 4 odst. 1 téže Listiny představují esenciální náležitost každého demokratického právního státu. Bez jejich dodržení nelze vůbec hovořit o právním státu, neboť vyloučení libovůle při ukládání povinností ze strany státní moci bylo i historicky první podmínkou při úvahách o formování právního státu, dokonce i pouze v jeho formální podobě. Ústavní soud tak v minulosti ve svém rozhodování shledal za vymezených okolností pokračování v daňové kontrole v rozporu s čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to ve formě porušení práva na sféru osobní svobody. Za nezákonnou daňovou kontrolu Ústavní soud považoval též postup, pokud správce daně opakoval kontrolu za období, která již předmětem kontroly byla (nález č. 63/2002 Sb. ÚS), přičemž dovodil, že daňovou kontrolu je možno opakovat jen ze závažných důvodů, zejména zjistí-li se nové skutečnosti, které mohly mít vliv na správné stanovení daňové povinnosti. Nová kontrola pak musí svým rozsahem bezprostředně souviset s nově zjištěnými skutečnostmi. Nejvyšší správní soud nevidí důvod zaujímat principiálně odlišný postoj i vůči možnosti provádět opakovaně kontrolu plnění povinností při odvodu pojistného, které je rovněž příjmem státního rozpočtu a slouží převážně k financování povinných systémů sociální ochrany, jak rozvedeno výše.

Nejvyšší správní soud za jeden z vůdčích principů, jimiž se v materiálním právním státě musí státní správa řídit, považuje nutnost proporcionálního přístupu, který nedovoluje upřednostnit jednostranně zájem na řádném výběru pojistného, aniž by byla současně respektována práva a právem chráněné zájmy plátců pojistného, zejména v podobě práva na spravedlivý proces, a zachován respekt k principům materiálního právního státu. Tuto povinnost (šetřit práva a právem chráněné zájmy kontrolovaných osob) ostatně ukládá pro oblast státní kontroly i § 12 odst. 2 písm. b) zákona ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole.

S tím koresponduje i právní úprava podmínek nároku na dávky důchodového pojištění (jako systému založeného na relativně dlouhodobých vztazích); zákon č. 155/1995 Sb., o důchodovém pojištění, v § 11 odst. 2 stanoví, že dobou pojištění je po 31. 12. 1995 i doba, za kterou nebylo odvedeno zaměstnavatelem pojistné, ačkoliv tak byl povinen učinit (podmínka zaplacení pojistného se považuje za splněnou, i když zaměstnavatel neodvedl pojistné, ačkoliv k tomu byl povinen), jedná-li se o pojištěnce definované jako zaměstnanci v pracovním poměru a další definované skupiny osob. Zákonodárce tedy na jedné straně zřetelně stanoví povinnost platit (odvádět) pojistné (a případné penále), na straně druhé důsledky nezaplacení pojistného (v oblasti důchodového pojištění, které je systémem určeným k zajištění pojištěnců v případě sociálních událostí s dlouhodobými účinky) nestíhají primárně pojištěnce, jenž byl v postavení zaměstnance v pracovním poměru účasten pojištění (nemocenského), nýbrž toho, kdo byl povinen pojistné odvádět, což je zaměstnavatel (nebo subjekt v jeho postavení) – srov. § 8 odst. 1 zákona o pojistném. Jakkoli tedy předpisy o sociálním pojištění podmiňují povinnost platit (odvádět) pojistné účastí fyzických osob (typicky zaměstnanců) na nemocenském pojištění, což musí být jako primární otázka (podmínka) vždy postaveno najisto, nelze z hlediska povinnosti k odvodu pojistného ze strany zaměstnavatele sledovat jednostranně pouze a jedině prospěch zaměstnance (pojištěnce), neboť zájem na zárukách jeho právního postavení v systému sociálního pojištění již zákonodárce jasně vyjádřil tím, že splnění jedné z rozhodujících podmínek pro nárok na dávky důchodového pojištění nepodmínil zaplacením pojistného, k němuž byl povinný zaměstnavatel (typicky u zaměstnanců v pracovním poměru).

Není sporu, že ani zákon ČNR č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, ani zákon č. 582/1991 Sb. jako norma upravující řízení o pojistném opakování kontroly vyměřovacích základů pojistného výslovně nezakazuje; na straně druhé je ani výslovně neumožňuje. Městský soud v Praze se však mýlí, pokud svou úvahu dovedl k závěru, že správní orgán mohl opakovaně vykonat kontrolu s týmž předmětem za totéž období, poněvadž mu to zákon nezakazuje. Správní orgány uplatňující státní moc nemohou činit vše, co zákon nezakazuje (srov. výše citovaný čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod ve spojení s čl. 4), naopak mohou činit pouze to, co jim zákon jako oprávnění stanoví. Veškeré procesní předpisy upravující postupy orgánů veřejné správy respektují určité základní principy vyjadřující zásady spravedlivého procesu a materiálního právního státu: mezi ně zejména patří, že se o jedné věci zásadně rozhoduje pouze jednou, v jediném řízení, a že výjimky z této zásady jsou relativně omezené a procesně přísně upravované – z toho pak vyplývá nemožnost vést o téže věci více řízení současně a znovu rozhodovat o věci již rozhodnuté. Prostřednictvím těchto principů je zabezpečen požadavek právní jistoty účastníků řízení, který vyžaduje, aby od jistého okamžiku byl výsledek řízení postaven najisto a byl zásadně nezměnitelný. Proto i zjišťování skutečností, o něž se má rozhodnutí skutkově opírat, nelze v jedné věci libovolně opakovat, nýbrž se má dít – nejsou-li dány skutečně závažné důvody – zásadně pouze jedenkrát. Velmi naléhavý je takovýto požadavek za situace, kdy zjišťování skutkového stavu věci je vedeno způsobem, který pro účastníka řízení znamená značnou zátěž, zejména v podobě zásahu do jeho subjektivních práv.

Pro oblast daňového řízení zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku č. 868/2006 Sb. NSS k možnosti opakované daňové kontroly následující názor, který je plně aplikovatelný i ve věci právě posuzované, tedy v řízení, kterým se ukládá na základě kontroly povinnost zaplatit pojistné a penále:

Opakování kontroly ve věcech pojistného proto může být zásadně přípustné jen tehdy, je-li důvod opakovat již proběhlé řízení o pojistném v jeho skutkové dimenzi, tj. znovu zjišťovat skutkový stav. K tomu slouží v řízení správním institut obnovy řízení (§ 62 a násl. správního řádu účinného do 31. 12. 2005, § 100 a násl. správního řádu č. 500/2004 Sb., s účinností od 1. 1. 2006). Pro opakování kontroly v oblasti pojistného pak bude třeba přiměřeně užít podmínek vymezených pro obnovu řízení ve správním řádu pro situaci, kdy vyjdou najevo nové skutečnosti nebo důkazy, které nemohly být uplatněny již dříve v řízení a mohly by mít podstatný vliv na rozhodnutí. Požadavek právní jistoty pak vede k nutnosti vymezit při zahájení opakované kontroly, v jakém rozsahu bude opakovaná kontrola pojistného provedena a z jakých důvodů – v tomto rámci pak může být opakovaná kontrola přípustná. Nejvyšší správní soud činí tento závěr i při vědomí úpravy obnovy řízení ve správním řádu účinném od 1. 1. 2006 – pokud by tato úprava v podstatě bránila opakování kontroly, bude na příslušném ústředním orgánu státní správy, do jehož působnosti tato oblast veřejné správy náleží, aby potřebné odchylky od správního řádu navrhl vtělit do úpravy řízení o pojistném. Prozatím zákon č. 582/1991 Sb. obsahuje pro oblast řízení o pojistném jen úpravu, podle níž se na vydání platebního výměru nepoužijí ustanovení správního řádu o zahájení řízení z moci úřední (§ 104c odst. 2 zákona č. 582/1991 Sb., ve znění zákona č. 501/2004 Sb.), což ovšem vzbuzuje údiv, neboť taková úprava by znemožnila zahájit řízení o pojistném (vydání platebního výměru) (tuto poznámku činí soud ).

Vymezení rozsahu a důvodů opakované kontroly pojistného a jejich sdělení plátci při zahájení kontroly není požadavkem samoúčelným – tato informace umožňuje povinnému subjektu zvážit, zda má takovýto postup za zákonný, a pak proti němu nebrojit a opakovanou kontrolu strpět, anebo zda jej považuje za nezákonný, a pak proti němu brojit podáním námitek proti postupu kontrolního pracovníka podle § 17 zákona ČNR č. 551/1992 Sb., o státní kontrole, případně – za splnění podmínek vymezených v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu pro oblast daňového řízení a s ohledem na podstatu věci srovnatelně aplikovatelných i pro oblast kontroly výběru pojistného (č. 735/2006 Sb. NSS) – se bránit u správního soudu podáním žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s.

Vyměřovací základy pro pojistné byly v případě stěžovatelky kontrolovány za období od roku 1997 do 30. 11. 2001 opakovaně, aniž správní orgány obou stupňů na tuto skutečnost jakkoli reagovaly (kromě přesvědčení, že jim v takovém postupu nic nebrání); v každém případě nevymezily a povinnému subjektu nesdělily, v jakém rozsahu bude kontrola opakována a z jakých důvodů. Kontrola vyměřovacích základů pro pojistné za období od roku 1997 do 30. 11. 2001 byla tak nepřípustně opakovanou kontrolou, a byla tedy nezákonná.

Správní spisy předložené žalovanou neobsahují pak žádný údaj o tom, že by po 30. 11. 2001 byla u stěžovatelky provedena kontrola, a ona sama to ani netvrdí (v období před zahájením kontroly v roce 2003). Za období, které nebylo doposud kontrolováno (od 1. 12. 2001 do 30. 9. 2003), tedy mohla být správnost vyměřovacích základů kontrolována a dlužné pojistné a případné penále mohlo být stěžovatelce uloženo zaplatit. Námitka stěžovatelky, pokud mířila na vady řízení před správním orgánem potud, pokud užil jako podklad pro své rozhodnutí zjištění pocházející z opakované kontroly vyměřovacích základů pro odvod pojistného, byla shledána důvodnou, neboť použitý důkaz byl získán způsobem, jenž je v rozporu se zákonem o státní kontrole (nešetří práva a oprávněné zájmy kontrolovaných) a principy ústavního pořádku (meze výkonu státní moci, předvídatelnost, právní jistota). Tato vada řízení (skutková podstata nemá oporu ve spisech) pak nepochybně měla za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Námitka stěžovatelky je tedy částečně důvodná, a to pro období od 1. 10. 1997 do 30. 11. 2001, pro něž byl dán důvod podle § 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.

(...) Shora uvedené právní závěry učinil Nejvyšší správní soud i při vědomí, že zamezení opakování kontroly odvodů pojistného může v některých případech vést ke sporu o výši vyměřovacího základu pro stanovení dávky (zejména důchodového pojištění), ovšem při šetření proporcionálního rozložení povinnosti střežit svá práva mezi stát (a jeho státní rozpočet), zaměstnavatele jako toho, kdo je povinen odvádět pojistné, a zaměstnance jako pojištěnce s jeho nároky v oblasti nemocenského a důchodového pojištění, případně v oblasti zaměstnanosti, došel k závěrům, které jsou obsahem shora podaného odůvodnění, přičemž tyto závěry podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu respektují i ústavně vymezené hranice státní moci ve vztahu k jednotlivci, v posuzované věci v postavení zaměstnavatele povinného k odvodu pojistného (jako poplatník i jako ten, kdo odvádí pojistné, které je povinen platit zaměstnanec). Ochrana zaměstnance v postavení pojištěnce pro případy, kdy zaměstnavatel nesplnil svou zákonnou povinnost ve vztahu k odvodu pojistného, je pak na úrovni zákonných norem v oboru sociálního pojištění zajištěna, a to nejen způsoby shora zmíněnými v tomto rozhodnutí.