Vydání 12/2013

[8] Rozhodující senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že je nutno vyjasnit, zda vůbec může být žadatel o mezinárodní ochranu platně zajištěn v režimu zajištění podle návratové směrnice. Z vymezení působnosti návratové směrnice (čl. 2 odst. 1 směrnice) totiž plyne, že směrnice dopadá pouze „“. Podle odůvodnění uvedené směrnice by přitom „“. Vyvstala tedy otázka, zda není nutno vyložit uvedená ustanovení návratové směrnice tak, že zajištění cizince za účelem navrácení musí být ukončeno v případě, že tento podá žádost o mezinárodní ochranu a že zde zároveň neexistují jiné důvody pro pokračování zajištění.

[9] Pro tento výklad dle názoru Nejvyššího správního soudu svědčilo předně to, že v rovině primárního práva, z něhož čerpá návratová směrnice svůj základ, dával čl. 63 odst. 3 písm. b) Smlouvy o založení ES (nyní čl. 79 Smlouvy o fungování EU) zmocnění k vydání opatření v oblasti „“. Naopak sekundární právo, které tvoří „“, má právní základ v čl. 63 odst. 1 a 2 (nyní čl. 78 Smlouvy o fungování EU). Rovněž přípravné dokumenty k návratové směrnici hovoří vždy ve vztahu k osobnímu rozsahu směrnice o nelegálně pobývajících cizincích a nezmiňují se o možnosti zajistit žadatele o mezinárodní ochranu podle této směrnice. K dané otázce se vyjádřil rovněž generální advokát Mazák. Učinil tak ve svém stanovisku přecházejícím rozsudku Soudního dvora (velkého senátu) ze dne 30. 11. 2009, (C-357/09, 2009, I-11189). S odkazem na čl. 2 odst. 1 a bod 9 odůvodnění směrnice zdůraznil, že se tato směrnice vztahuje pouze na státní příslušníky třetích zemí, kteří na území členského státu pobývají neoprávněně (body 80 a 81 stanoviska), a dodal: „ [návratová směrnice]

[10] Podle názoru Nejvyššího správního soudu však předmětná ustanovení návratové směrnice nepředstavovala . NSS si předně nebyl jist, jak na posuzovanou otázku nahlíží Soudní dvůr. V řízení ve věci se k ní výslovně vyjádřil pouze generální advokát, z odůvodnění rozsudku Soudního dvora nebylo zřejmé, zda Soudní dvůr výklad podaný generálním advokátem implicitně přijal v celém jeho rozsahu a se všemi důsledky z něj plynoucími, či zda se s ním ztotožnil pouze zčásti. Pochybnosti o závěru, podle něhož podání žádosti o azyl státním příslušníkem třetí země musí nutně vést k ukončení jeho zajištění v režimu návratové směrnice, měl Nejvyšší správní soud i s ohledem na systematický a teleologický výklad dotčených ustanovení unijního práva. Poukázal na rizika plynoucí z přijetí uvedeného závěru spočívající v otevření prostoru k účelovému podávání žádostí o mezinárodní ochranu.

[11] Nejvyšší správní soud se proto dotázal Soudního dvora, zda

„ [návratové] [dále jen ,procedurální směrnice‘]

[procedurální] “

(blíže viz usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 9. 2011, čj. 1 As 90/2011-59).

[12] Soudní dvůr rozsudkem ze dne 30. 5. 2013, (C-534/11), zodpověděl položené otázky následujícím způsobem:

„ [návratové] [procedurální]

[dále jen ,recepční směrnice‘] [procedurální ] [návratové] [procedurální] “

[13] Soudní dvůr tak na jednu stranu konstatoval, že žadatel o azyl nemůže být považován za „“ ve smyslu návratové směrnice. Zároveň ale uvedl, že unijní právo dosud neobsahuje harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž lze nařídit zajištění žadatele o azyl. Dle Soudního dvora „[j]“ (bod 56 rozsudku). Jako příklad toho, kdy lze státního příslušníka třetí země ponechat v zajištění, o němž bylo původně rozhodnuto na základě návratové směrnice, i po podání žádosti o azyl touto osobou, pak Soudní dvůr označil situaci, „ [návratové] “ (bod 57).

(...)

[16] Transpozice úpravy zajištění za účelem vyhoštění dle čl. 15 a násl. návratové směrnice je v českém právu obsažena v § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců. Důvody ukončení zajištění upravuje § 127 uvedeného zákona, jehož odst. 2 výslovně stanoví, že „[p]“ (ve znění účinném do 30. 4. 2013 stanovil, že „ [nebylo] “). Jak však plyne z rozsudku Soudního dvora ve věci , návratová směrnice se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu, a to v době od podání uvedené žádosti do přijetí rozhodnutí o této žádosti v prvním stupni, či případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany cizincem zajištěným v režimu návratové směrnice nicméně nemusí automaticky vést k ukončení jeho zajištění. Daná osoba může být za splnění určitých podmínek nově zajištěna, případně i ponechána ve stávajícím zajištění. Dle Soudního dvora je věcí vnitrostátního práva, aby stanovilo důvody, pro něž smí být takový žadatel nově zajištěn nebo ponechán v zajištění (musí se tak však dít „“).

[17] Nyní je především úkolem českého zákonodárce, aby na výklad vyslovený Soudním dvorem ve věci reagoval přijetím nové zákonné úpravy. Do jisté míry se tak stalo již v předstihu, a to zákonem č. 103/2013 Sb., kterým s účinností od 1. 5. 2013 došlo (kromě jiného) k lepšímu provázání zajišťovacích institutů obsažených v zákoně o pobytu cizinců a v zákoně o azylu (tj. zajištění podle § 124 a násl. zákona o pobytu cizinců a povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců podle § 46a zákona o azylu). Pokud tak nyní cizinec, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne ministerstvo vnitra o jeho případné povinnosti setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování ve lhůtě 5 dnů (§ 46a odst. 2 zákona o azylu). Vydání takového rozhodnutí je zároveň důvodem k ukončení zajištění daného cizince v režimu zákona o pobytu cizinců [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců].

[18] K uvedené formě omezení osobní svobody žadatele o mezinárodní ochranu však může dojít pouze v případech, kdy buď „“, nebo se žadatel prokazuje „“, nebo „“. Zároveň takový postup nesmí být v rozporu s mezinárodními závazky České republiky, a nelze jej užít vůči nezletilé osobě bez doprovodu, rodiči nebo rodině s nezletilými či zletilými zdravotně postiženými dětmi, osobě s vážným zdravotním postižením, těhotné ženě nebo osobě, která byla mučena, znásilněna nebo podrobena jiným vážným formám psychického, fyzického či sexuálního násilí (§ 46a odst. 1 zákona o azylu). Aplikace daného institutu je tedy možná ve výrazně užším okruhu případů, než zajištění podle zákona o pobytu cizinců.

[19] Pro případy, v nichž nelze užít postup podle § 46a zákona o azylu, tak nyní musí Nejvyšší správní soud nalézt řešení, které umožní realizaci závěrů plynoucích z rozsudku Soudního dvora ve věci (přinejmenším do doby, než český zákonodárce přijme nezbytnou zákonnou úpravu).

[20] Ze zmiňovaného rozsudku Soudního dvora plyne, že pokud cizinec zajištěný podle zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany, pokud je tato žádost podána účelově (slovy Soudního dvora „“) a pokračování zajištění je nadále objektivně nutné, je možné takového cizince ponechat ve stávajícím zajištění. Otázkou je, v jaké formě se má projevit úvaha správního orgánu o tom, že jsou tyto podmínky splněny. Tedy zda je nezbytné, aby správní orgán vydal nové rozhodnutí ve věci zajištění daného cizince, v jehož odůvodnění by vyložil, z jakých důvodů považuje žádost cizince o udělení mezinárodní ochrany za účelovou. Nebo zda postačí, aby výstupem ze zkoumání, jestli důvody zajištění trvají [ve smyslu § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců], byl např. pouze úřední záznam založený ve správním spise vedeném ve věci původního zajištění.

[21] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že procesním řešením nastíněné otázky je vydání nového rozhodnutí správním orgánem příslušným k vydání rozhodnutí o zajištění podle § 124 zákona o pobytu cizinců, kterým bude určeno, že důvody k zajištění daného cizince dle původního rozhodnutí o zajištění (případně rozhodnutí o prodloužení zajištění) nadále trvají. V odůvodnění správní orgán uvede, proč má za to, že jsou zmiňované podmínky splněny. Dotčený cizinec pak bude mít možnost bránit se podáním žaloby proti takovému rozhodnutí ve správním soudnictví, čímž bude dostatečně efektivně dosaženo ochrany jeho práv. Pokud správní orgán neshledá splnění těchto podmínek a zároveň nebude možné rozhodnout o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování podle § 46a zákona o azylu, musí být zajištění bez zbytečného odkladu ukončeno dle § 127 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců.

[22] Takové řešení dle přesvědčení zdejšího soudu odpovídá požadavku Soudního dvora na „“. Podle čl. 7 odst. 1 recepční směrnice se žadatelé o azyl mohou volně pohybovat na území hostitelského členského státu nebo na území, které jim tento stát vymezí. Podle odstavce 3 uvedeného ustanovení nicméně lze, je-li to nezbytné, například z právních důvodů nebo z důvodu veřejného pořádku, v souladu s vnitrostátními předpisy nařídit žadateli o azyl, aby se zdržoval na určeném místě. Podle čl. 21 odst. 1 recepční směrnice pak v případě rozhodnutí podle článku 7, „“, musí být zaručena možnost podání opravného prostředku k soudu, anebo soudní přezkum rozhodnutí. Obdobně čl. 18 odst. 2 procedurální směrnice stanoví povinnost členských států zajistit možnost rychlého soudního přezkumu v případě zajištění žadatele o azyl. Obecně připouští omezení osobní svobody osob, proti nimž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání, také Úmluva, která jim rovněž garantuje právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud urychleně rozhodl o zákonnosti jejich zbavení svobody [čl. 5 odst. 1 písm. f) a odst. 4 Úmluvy]. Omezení osobní svobody žadatelů o azyl nevylučuje ani mezinárodní azylové právo, byť obecně také stanoví zásadu, podle níž nelze na uprchlíky (žadatele o azyl) pohlížet jako na neoprávněně pobývající osoby a je třeba jim přiznat (kromě jiného) právo na svobodu pohybu na území země, ve které se nachází (srov. čl. 26, 31 a 32 Úmluvy o právním postavení uprchlíků, č. 208/1993 Sb.).

[23] Zároveň Soudní dvůr poukázal na skutečnost, že byť se návratová směrnice v průběhu řízení o posouzení žádosti o udělení azylu nepoužije, neznamená to, že by se podáním takové žádosti definitivně ukončilo řízení o navrácení. Zdůraznil přitom, že členské státy musí mít možnost zabránit tomu, aby zajištěný cizinec podáním žádosti o azyl automaticky dosáhl propuštění, jinak by byl narušen smysl návratové směrnice, kterým je účinné navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (bod 60 rozsudku ve věci ).

[24] Nejvyšší správní soud si je vědom toho, že výše uvedený procesní postup (tedy vydání rozhodnutí, že důvody zajištění cizince trvají i po poté, co podal žádost o udělení mezinárodní ochrany) zákon o pobytu cizinců v aktuálně platném znění výslovně neupravuje. V daném případě nelze aplikovat ani obecnou úpravu vydání tzv. nového rozhodnutí dle správního řádu, neboť posuzovaná situace neodpovídá žádné ze skutkových podstat vymezených v § 101 správního řádu. Právní základ k vydání předmětného rozhodnutí však lze nalézt (za užití eurokonformního výkladu) v § 124 zákona o pobytu cizinců. Jak již bylo zmíněno výše, policie je povinna dle § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců v průběhu zajištění cizince zkoumat, zda důvody zajištění trvají. Požádá-li zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení zajištění podle čl. 15 návratové směrnice, jak konstatoval Soudní dvůr ve věci , a policie bude povinna cizince bez zbytečného odkladu ze zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince tak automaticky pominou. Dospěje-li však policie k závěru, že žádost cizince o mezinárodní ochranu je účelová, podaná pouze s účelem pozdržet, či dokonce zmařit výkon rozhodnutí o vyhoštění cizince, může znovu rozhodnout podle § 124 zákona o pobytu cizinců, že důvody předchozího zajištění trvají, přestože cizinec požádal o mezinárodní ochranu. V takovém rozhodnutí policie vyloží, jaké konkrétní důvody ospravedlňují trvání zajištění cizince i po podání žádosti o mezinárodní ochranu. Podle názoru zdejšího soudu lze jedině takovým způsobem dosáhnout toho, že na jednu stranu bude zajištěnému cizinci garantována maximální možná ochrana jeho práv (úvaha správního orgánu ohledně splnění kritérií vyslovených Soudním dvorem ve věci bude soudně přezkoumatelná) a že na druhou stranu nebude popřen smysl návratové směrnice v případech účelově podávaných žádostí o udělení mezinárodní ochrany.

[25] V nynější věci žalovaná v odůvodnění rozhodnutí o prodloužení zajištění stěžovatele uvedla, že prohlášení o mezinárodní ochraně učiněné stěžovatelem dne 8. 2. 2011 v zařízení pro zajištění cizinců bylo podáno zcela účelově, s úmyslem ztížit vyhoštění stěžovatele z území států Evropské unie. Poukázala přitom na skutečnost, že stěžovatel vstoupil na území České republiky dne 31. 1. 2011 ilegálně bez cestovního dokladu, osobním autem společně s jiným občanem Turecka, přičemž cílem jeho cesty byla Francie. Na území České republiky se tak až do svého zadržení zdržoval bez víza a bez povolení k pobytu, svůj pobyt se nesnažil legalizovat a ani neučinil prohlášení o mezinárodní ochraně bezprostředně po vstupu na území České republiky.

[26] Dále žalovaná uvedla, že rozhodnutí o správním vyhoštění se nepodařilo dosud realizovat, protože stěžovateli ještě nebyl Zastupitelským úřadem Turecka vystaven náhradní cestovní doklad. Dále poukázala na skutečnost, že stěžovatel požádal o udělení mezinárodní ochrany a o jeho žádosti dosud nebylo ministerstvem vnitra rozhodnuto. Prodloužení doby zajištění o 120 dnů bylo dle žalované nezbytné pro pokračování přípravy výkonu správního vyhoštění s tím, že v průběhu řízení o udělení mezinárodní ochrany není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. Ve stanovené lhůtě by přitom o žádosti o mezinárodní ochranu mohlo být rozhodnuto.

[27] Žalovaná v napadeném rozhodnutí rovněž poukázala na rozhodnutí o zajištění stěžovatele z 8. 2. 2011 a stručně shrnula důvody, ze kterých k němu přistoupila a pro něž nepovažovala uplatnění mírnějších donucovacích prostředků za dostatečně účinné.

[28] V posuzovaném případě tak jsou splněny požadavky formulované Soudním dvorem ve věci . Žalovaná po individuálním posouzení všech relevantních okolností dospěla k závěru, že stěžovatel učinil prohlášení o mezinárodní ochraně pouze s cílem pozdržet, nebo zmařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění a že je pokračování zajištění objektivně nutné k tomu, aby se stěžovatel nemohl vyhoštění vyhnout.

[29] Nejvyšší správní soud zároveň zdůrazňuje, že sice neshledal nezákonným postup žalované v nynějším případě, avšak bude nezbytné, aby správní orgány postupovaly v souladu s výše uvedenými závěry, tj. aby rozhodovaly o trvání důvodů zajištění bezodkladně poté, co zajištěný cizinec podá žádost o udělení mezinárodní ochrany.

[30] Povinností správních orgánů posuzovat potencialitu správního vyhoštění (případně vycestování nebo předání) cizince při rozhodování o jeho zajištění (prodloužení zajištění) se podrobně zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS. Dospěl přitom k závěru, že „“ a ani s příslušnými ustanoveními návratové směrnice. Zároveň však rozšířený senát poukázal také na to, „“. A dále že si je vědom toho, „“. Rozšířený senát tak uzavřel, „ [...] .“ (body 24 až 27 citovaného usnesení).

[31] Je tedy otázkou, zda stěžovatelem uváděné skutečnosti měly v nyní posuzované věci žalovanou při rozhodování o prodloužení zajištění dovést k závěru, že je zřejmé či pravděpodobné, že účel zajištění stěžovatele, tj. správní vyhoštění, nebude moci být realizován. Stěžovatel spatřuje důvody k takovému závěru v tom, že v době rozhodování žalované a) činila zbývající maximální možná doba zbavení svobody (ve smyslu § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) 120 dnů; b) doposud nebylo vydáno rozhodnutí ministerstva vnitra v řízení o stěžovatelově žádosti o udělení mezinárodní ochrany; c) obvyklá délka řízení ve věcech mezinárodní ochrany před krajským soudem činí (dle stěžovatele) 3–7 měsíců, nejméně pak 1,5 měsíce; d) dalších několik měsíců trvá řízení před Nejvyšším správním soudem; e) žaloba ke krajskému soudu i kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu mají odkladný účinek.

[32] K této argumentaci Nejvyšší správní soud nejprve v obecné rovině uvádí, že pokud by důsledně akceptoval její logiku, pak by přiznal „“ proti zajištění za účelem vyhoštění všem cizincům, kteří podají žádost o udělení mezinárodní ochrany. Takový výklad by však byl v rozporu s tím, že jedním z důležitých východisek azylového práva je zásada, podle níž by výklad azylových a dalších souvisejících předpisů neměl podporovat zneužívání azylových procedur (což ve vztahu k unijnímu azylovému právu připomněl také Soudní dvůr v rozsudku ve věci ). Tato zásada se promítá v českém právu například v tom, že podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany nemá ze zákona vždy odkladný účinek. Odkladný účinek nemá podání žaloby proti rozhodnutí o zastavení řízení podle § 25 zákona o azylu nebo žaloby proti rozhodnutí podle § 16 odst. 1 písm. d) a e) téhož zákona (§ 32 odst. 2 zákona o azylu). Realizaci správního vyhoštění cizince, v jehož případě bylo řízení ve věci mezinárodní ochrany ukončeno některým z uvedených rozhodnutí, tak nic nebrání (není-li zde nějaká jiná překážka vycestování). Jako typický příklad takového rozhodnutí lze uvést rozhodnutí o zastavení řízení pro nepřípustnost z důvodu, že cizinec podal opakovaně žádost o udělení mezinárodní ochrany, aniž by uvedl nové skutečnosti nebo zjištění, které nebyly bez jeho vlastního zavinění předmětem zkoumání důvodů pro udělení mezinárodní ochrany v předchozím pravomocně ukončeném řízení ve věci mezinárodní ochrany [§ 10a písm. e) ve spojení s § 25 písm. i) zákona o azylu].

[33] Konstrukci, podle níž je třeba při zvažování pravděpodobnosti realizace správního vyhoštění v základní zákonné lhůtě (dle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) „“ počítat i s (pravděpodobnou) délkou soudních řízení navazujících na případné negativní rozhodnutí ve věci žádosti o udělení mezinárodní ochrany, tak je třeba odmítnout.

[34] V konkrétním případě ovšem taková úvaha může být legitimní a může vést k závěru o nemožnosti zajistit cizince (respektive prodloužit jeho zajištění) s ohledem na to, že naplnění účelu zajištění se bude jevit nepravděpodobným. Vždy je přitom třeba zvažovat všechny okolnosti dané věci (tj. kolik dní ještě zbývá do konce doby, po níž může být cizinec zajištěn, pokud již ministerstvo rozhodlo v řízení ve věci mezinárodní ochrany, jaká je povaha tohoto rozhodnutí, zda proti němu byla podána žaloba atd.).

[35] V nynějším případě, v němž řízení ve věci mezinárodní ochrany nebylo v době rozhodování o prodloužení zajištění ještě skončeno, však nebylo možno předjímat, jak Ministerstvo vnitra v uvedeném řízení rozhodne. Úvaha, že žaloba proti tomuto rozhodnutí bude mít odkladný účinek, že následné soudní řízení o této žalobě potrvá několik měsíců atd., tak v daný moment byla čistě spekulativní. Navíc do konce zákonné doby, během níž může být cizinec (za běžných okolností) zajištěn, zbývalo ještě 120 dní. Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil argumentaci stěžovatele, podle níž již v době rozhodování žalované o prodloužení jeho zajištění bylo zřejmé, či pravděpodobné, že se realizace jeho správního vyhoštění v této době nezdaří.

[36] Nutno dodat, že v jiné věci Nejvyšší správní soud dovodil pochybení správního orgánu spočívající v tom, že se při rozhodování o prodloužení zajištění cizince dostatečně nezabýval otázkou, zda je realizace jeho správního vyhoštění pravděpodobná vzhledem k běžícímu řízení o udělení mezinárodní ochrany (viz rozsudek ze dne 5. 4. 2013, čj. 7 As 139/2012-59). Nejvyšší správní soud tak však učinil s přihlédnutím ke specifickým okolnostem dané věci, v níž v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění jednak činila zbývající maximální možná doba zbavení svobody dotčeného cizince 60 dnů, jednak již uběhla lhůta, ve které mělo být o žádosti cizince o udělení mezinárodní ochrany rozhodnuto. Nejvyšší správní soud vytkl správnímu orgánu, že nezjišťoval informace o předpokládané další délce řízení o žádosti cizince o udělení mezinárodní ochrany, neuvedl úvahu, proč považoval vyhoštění zajištěného cizince za reálné (a dále že neuvedl, jaké konkrétní kroky směřující k vyhoštění činil). Je tak zřejmé, že nyní posuzovaná věc se skutkově odlišuje od zmiňované věci, o níž bylo rozhodnuto rozsudkem čj. 7 As 139/2012-59. (...)