Vydání 7-8/2016

(...) [16] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobce, státní příslušník Pákistánu, byl dne 15. 8. 2015 zadržen policejní hlídkou při pobytové kontrole na nádraží v Břeclavi, a to v rychlíku R 406 Chopin jedoucího ze směru Vídeň. Neměl u sebe cestovní doklad, vízum ani jiný doklad opravňující jeho pobyt na území České republiky. Po sejmutí jeho otisků prstů stěžovatelka ze systému Eurodac zjistila, že žalobce požádal o azyl v Maďarsku. V rámci řízení o uložení povinnosti opustit území žalobce sdělil, že Pákistán opustil v srpnu 2009 a odešel do Íránu, pak do Turecka a Řecka. Z Řecka vycestoval dne 10. 8. 2015 směrem do Německa přes Makedonii, Srbsko a Maďarsko. V Maďarsku byl zadržen policií, která mu odebrala otisky prstů, a "". Po propuštění se ale nedostavil do uprchlického tábora, nýbrž pokračoval v cestě do Budapešti, kde si koupil jízdenku do Vídně. Odtud cestoval dále do České republiky, kde byl zadržen. Dle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stěžovatelka rozhodnutím ze dne 15. 8. 2015 žalobce zajistila, a to na 32 dnů. Dobu jeho zajištění dále ve smyslu § 129 odst. 5 zákona o pobytu cizinců prodloužila rozhodnutím ze dne 11. 9. 2015 o 38 dnů, tj. do 23. 10. 2015. Přípisem ze dne 12. 9. 2015 ministerstvo vnitra stěžovatelce oznámilo, že téhož dne odeslalo žádost o přijetí žalobce zpět do Maďarska a že se lhůta k odpovědi maďarské strany stanovuje do 26. 9. 2015. Ministerstvo vnitra pak přípisem ze dne 4. 10. 2015 stěžovatelce sdělilo, že ve stanovené lhůtě neobdrželo odpověď dožádané strany, a proto má za to, "že žádosti bylo vyhověno. V nejbližších dnech bude níže uvedenému cizinci předáno rozhodnutí o zastavení řízení a předání níže uvedené osoby do Maďarska. Dovolujeme si Vás tímto požádat o případné prodloužení lhůty pro zajištění níže jmenovaného." Stěžovatelka pak sporným rozhodnutím ze dne 16. 10. 2015 prodloužila trvání doby zajištění žalobce za účelem předání žalobce, a to o 15 dnů, tj. do 7. 11. 2015.

[17] Podle § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015 policie zajistí na dobu nezbytně nutnou cizince, který neoprávněně vstoupil nebo pobýval na území, za účelem jeho předání podle přímo použitelného právního předpisu Evropské unie. Podle odstavce 5 téhož ustanovení policie v rozhodnutí o zajištění stanoví dobu trvání zajištění s přihlédnutím k předpokládané složitosti přípravy předání. Je-li to nezbytné k pokračování přípravy předání, je policie oprávněna dobu trvání zajištění prodloužit, a to i opakovaně. Podle odstavce 6 je policie povinna jednat tak, aby byl cizinec předán v nejbližším možném termínu ode dne zajištění.

[18] Přímo použitelným právním předpisem Evropské unie, na který odkazuje výše citovaný § 129 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, je v nyní projednávané věci nařízení Dublin III. Jeho čl. 28 odst. 3 pododstavec 1 stanoví, že "[z]". Pododstavec 2 téhož ustanovení pak stanoví, že "[p]".

[19] Mezi žalobcem a stěžovatelkou není sporu o dodržení maximální délky zajištění dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III. Spor nevedou ani o to, zda bylo předání žalobce do Maďarska možné z právního hlediska. V řízení o kasační stížnosti se přou, zda v době vydání rozhodnutí o prodloužení zajištění žalobce dle § 129 zákona o pobytu cizinců mohl být fakticky naplněn účel zajištění, tj. zda bylo možné předpokládat, že nejpozději ve lhůtě stanovené čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III bude žalobce předán do Maďarska.

[20] Předně je třeba uvést, že reálný předpoklad dosažení účelu zajištění sice není výslovně uveden v zákoně o pobytu cizinců ani v nařízení Dublin III, nicméně vyplývá přímo ze zákazu svévolného zbavení či omezení svobody zakotveného v čl. 8 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen "Úmluva") a také z článku 6 Listiny základních práv Evropské unie. Aby byl zásah do osobní svobody cizince přípustný, musí mimo jiné sledovat vymezený účel, kterým je v tomto případě předání cizince do státu příslušného k posouzení jeho žádosti o mezinárodní ochranu. Zajištění cizince tedy není účel sám o sobě, nejde o nějaký trest, ale o prostředek k dosažení cíle, kterým je právě předání cizince do jiného členského státu Unie.

[21] Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v citovaném usnesení čj. 7 As 79/2010-150 dospěl k závěru, že (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 11. 2011, čj. 1 As 119/2011-39, bod [30]).

[22] Požadavek reálného předpokladu naplnění účelu zajištění je výslovně obsažen zejména v čl. 15 odst. 4 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"), podle kterého "[u]". Tato směrnice se ovšem s ohledem na její čl. 2 odst. 1 ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění na nyní projednávaný případ neuplatní (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013, Arslan, C-534/11; první závěr Soudního dvora zněl, že čl. 2 odst. 1 návratové směrnice ve spojení s bodem 9 jejího odůvodnění ""). Soudní dvůr vysvětlil požadavek reálného předpokladu dosažení účelu zajištění mj. v rozsudku velkého senátu ze dne 30. 11. 2009, Kadzoev, C-357/09 PPU, Sb. rozh., s. I-11189. Podle bodu 67 tohoto rozsudku " C-146/14 PPU, bod 60).

[23] Kritérium reálnosti dosažení účelu zajištění, resp. provádění zajištění s náležitou pečlivostí (anglicky , resp. francouzsky ), si osvojil také Evropský soud pro lidská práva (srov. rozsudek velkého senátu ze dne 15. 11. 1996, , stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, bod 113, a rozsudky ze dne 11. 10. 2011, , stížnost č. 46390/10, body 128 a násl., ze dne 26. 7. 2011, M. a další proti Bulharsku, stížnost č. 41416/08, body 61 a násl., či ze dne 22. 9. 2015, , stížnost č. 62116/12, bod 29). Z jeho judikatury plyne, že pokud stát zajistí cizince pro účely jeho vyhoštění nebo předání třetímu státu, musí včas činit všechny rozumné kroky k realizaci účelu zajištění, tedy transportu cizince do onoho třetího přijímajícího státu. Zbavení svobody nesmí být ani svévolné. Zajištění souladné s čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy proto musí být realizováno v dobré víře, musí být úzce vázáno na jeho účel, místo a podmínky zajištění musí být přiměřené a délka zajištění nesmí překročit délku rozumně vyžadovanou pro dosažení účelu zajištění, tedy transportu cizince do třetího státu (rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva ze dne 19. 2. 2009, A. a další proti , stížnost č. 3455/05, Reports 2009, bod 164).

[24] V projednávaném případě krajský soud založil právní závěr o nedostatku potenciality předání žalobce ve lhůtě dle čl. 28 odst. 3 nařízení Dublin III zejména na statistických údajích o dublinském řízení, jež jsou veřejně dostupné z internetových stránek ministerstva vnitra. Konkrétně uvedl, že "[z]." Krajský soud proto uzavřel, že předání žalobce do Maďarska v patnáctidenní lhůtě bylo naprosto nepravděpodobné.

[25] Nejvyšší správní soud nepovažuje tyto závěry krajského soudu za správné.

[26] Proti použití důkazu statistikou nelze krajskému soudu nic vytýkat, ostatně české soudy v některých případech statistikou při zjišťování skutkových otázek argumentují (srov. nedávno např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 8. 2015, sp. zn. III. ÚS 1136/13, řešící prokazování nepřímé diskriminace romských dětí při jejich umísťování do zvláštních škol). Statistické údaje vskutku mohou pomoci ke zjištění míry pravděpodobnosti splnění účelu zajištění. Stěžejní otázkou tohoto případu však není, jaké důkazy soud v řízení připustí, ale jak s nimi pracuje. K použití statistiky je třeba přistoupit s náležitou opatrností a pečlivostí. Statistické ukazatele mohou být v soudním řízení významným důkazem, avšak jen a pouze za předpokladu, že zkoumaný vzorek odpovídá skutečnosti, nebyl vybrán arbitrárně a výsledky statistické analýzy byly rozumně interpretovány. V opačném případě nelze se statistickými údaji pracovat jako s číselnými hodnotami reprezentujícími skutečnost, či je považovat za indikátory budoucího vývoje přemísťování žadatelů o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III.

[27] Krajský soud v napadeném rozsudku některým z těchto základních požadavků nedostál.

[28] Stěžovatelka předně v kasační stížnosti namítla, že krajským soudem použité podkladové údaje nejsou ve vztahu k závěru o pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska. Již ve vyjádření k žalobě ze dne 4. 11. 2015 stěžovatelka upozornila, že Odbor cizinecké policie Krajského ředitelství policie Jihomoravského kraje, jako jedna z místních organizačních složek stěžovatelky, zajistil v měsíci září 2015 za účelem předání dle § 129 zákona o pobytu cizinců celkem 6 cizinců, kteří měli být předáni do Maďarska, a ve stejném období do Maďarska předal 7 cizinců zajištěných v předchozím období. Krajský soud dovozoval míru pravděpodobnosti předání žalobce do Maďarska z dat, která byla oficiálně zveřejněna na stránkách ministerstva vnitra; odkaz stěžovatelky na poměr mezi počtem cizinců zajištěných konkrétní organizační složkou stěžovatelky a počtem touto organizační složkou provedených předání cizinců do Maďarska přitom nijak nezohlednil.

[29] Nejvyšší správní soud předpokládá, že soubor statistických dat ministerstva vnitra, z něhož krajský soud vycházel, obsahoval údaje, které věrným způsobem ilustrovaly činnost českých správních orgánů při předávání cizinců dle nařízení Dublin III. Pokud ovšem vyplynuly jakékoliv pochybnosti o relevanci těchto údajů, krajský soud měl u ministerstva vnitra jejich pravdivost ověřit. Co do obsahu v tomto souboru dat byly zahrnuty celostátní údaje o absolutním počtu žádostí o předání cizinců do Maďarska za každý kalendářní měsíc a o počtu skutečně realizovaných transferů. Stěžovatelka poukazovala na to, že v měsíci předcházejícím rozhodnému období zajistila dokonce méně cizinců, než předala podle nařízení Dublin III. Krajský soud se tímto tvrzením měl podrobněji zabývat. Tyto údaje totiž zcela logicky mohly vedle celostátních statistik poukazovat na úspěšnost konkrétní místní organizační složky stěžovatelky při předávání žadatelů o mezinárodní ochranu do Maďarska. Takový údaj může mj. podepřít závěr o tom, že právě zajištění žalobce mohlo naplnit svůj zákonem předpokládaný účel.

[30] Stěžovatelka dále v kasační stížnosti polemizuje se způsobem výpočtu míry potenciality předání žalobce, jak jej provedl krajský soud. Namítá, že krajský soud použil "".

[31] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že krajský soud při zjišťování reálnosti předání žalobce do Maďarska použil nesprávný algoritmus. Ze statistik provádění nařízení Dublin III uveřejněných na stránkách ministerstva vnitra je patrné, že zachycují absolutní počet žádostí o předání (převzetí zpět) žadatelů o mezinárodní ochranu za jednotlivé měsíce roku 2015. Kromě toho se v nich uvádí počet transferů cizinců realizovaných každý měsíc. Krajský soud pochybil, pokud jednoduchým porovnáním těchto dat (podílem zaslaných žádostí a realizovaných transferů za každý měsíc) vypočetl pravděpodobnost faktického předání cizince.

[32] Stěžovatelka zcela správně poukázala na skutečnost, že procedura předání žadatelů z praktického hlediska zpravidla neproběhne v řádu několika dní, ba dokonce ani jednoho měsíce. Nejvyšší správní soud k tomu poukazuje na maximální administrativní lhůty, s nimiž nařízení Dublin III při proceduře předání počítá. Článek 28 odst. 3 nařízení Dublin III stanovuje prvotní dobu zajištění až jeden měsíc od podání žádosti o mezinárodní ochranu, v níž dožadující členský stát předloží žádost o přijetí cizince zpět dožádanému státu. Pak plyne maximálně dvoutýdenní lhůta dožádaného státu na odpověď. Není-li odpověď v této lhůtě poskytnuta, platí souhlasu dožádaného státu s převzetím cizince zpět. Konečně by pak ve lhůtě nejpozději šest týdnů od explicitního nebo implicitního souhlasu dožádaného státu mělo dojít k předání, resp. přemístění žadatele o mezinárodní ochranu do dožádaného státu. Tyto lhůty v součtu správním orgánům dožadujícího státu poskytují maximálně cca tři měsíce k provedení úkonů předání žadatelů o mezinárodní ochranu (při stanovování délky zajištění ovšem výše uvedené lhůty nelze jednoduše sčítat; k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015, čj. 7 Azs 11/2015-32). V posuzovaném případě je pouze délka druhé a třetí zmíněné lhůty, neboť při výpočtu maximální možné doby od podání žádosti o předání cizince do dožádaného státu může uplynout nejvíce 8 týdnů (lhůta 2 týdnů k odpovědi dožádaného + lhůta 6 týdnů k realizaci přemístění cizince do dožádaného státu).

[33] Nejvyšší správní soud předpokládá, že ne každé takovéto předání cizince trvá až 8 týdnů. Neztotožňuje se však ani s východisky krajského soudu, který porovnával počty žádostí o předání zaslaných do Maďarska v jednom měsíci s počty provedených předání v tomtéž měsíci. S ohledem na shora uvedené přece nelze rozumně očekávat, že v měsíci podání žádosti o předání bude současně tentýž cizinec do Maďarska také přemístěn. Krajský soud opomněl zohlednit skutečnost, že procedura předání zpravidla není otázkou jednoho týdne či měsíce, neboť vyžaduje součinnost nejen českých správních orgánů navzájem, ale také jejich spolupráci s protějšky z dožádaného státu. Tuto skutečnost měl také promítnout do práce se statistickými údaji, pokud s nimi zamýšlel pracovat jako s relevantními údaji o pravděpodobnosti realizace předání žalobce do Maďarska. Přitom by zřejmě bylo nejpřesnější od ministerstva vnitra vyžádat statistiku délky a úspěšnosti konkrétních řízení o předání cizinců dle data podání žádosti o převzetí zpět do dožádaného státu.

[34] Je současně zavádějící do výpočtu pravděpodobnosti realizace předání započíst statistické údaje o počtu podaných žádostí o předání do dožádaného státu, pokud tyto údaje obsahují nikoliv jen přípustné a právně realizovatelné žádosti o předání. Pokud krajský soud zamýšlel vypočíst pravděpodobnost realizace transferu do Maďarska, měl hrubá data o počtu podaných stížností očistit zejména od jednotek opožděně podaných žádostí o zpětné převzetí (žádosti, které ministerstvo vnitra zaslalo po lhůtě jednoho měsíce) a také od žádostí ve věci cizinců, kteří zamlčeli, že jim již byla mezinárodní ochrana jiným členským státem Evropské unie přiznána, nebo zamlčeli, že jejich žádost byla zamítnuta. Nepřesnost v hrubých statistikách může zapříčinit i situace, kdy Česká republika zaslala žádost o převzetí cizince do státu, v němž cizinec sice prvně o mezinárodní ochranu požádal, ale k posouzení jeho žádosti, např. z důvodu slučování rodiny, je příslušný jiný členský stát. U takových z právního hlediska nerealizovatelných žádostí nelze počítat se skutečným naplněním jejich účelu, tj. s předáním cizince do dožádaného státu. Proto tyto intervenující proměnné nelze, jak učinil krajský soud, ani zahrnout do výpočtu pravděpodobnosti praktického předání žadatele o mezinárodní ochranu dle nařízení Dublin III.

[35] Práce se statistikou je o to problematičtější, že tato čísla vypovídají o velké migrační vlně roku 2015, která, jak obecně známo, nemá v historii několika posledních dekád v Evropě paralelu. Je obecně známou skutečností, že počty uprchlíků v průběhu roku 2015 se dramaticky měnily, což souviselo se změnami počasí, ročního období a reálnou možností dostat se přes nejčastěji překračovanou řecko-tureckou hranici, respektive přes další hranice směrem do střední Evropy. Zatímco jeden měsíc byla záchytná centra v Maďarsku přeplněna a možnost realizace přemístění cizinců byla vskutku malá, následující měsíc se situace mohla zcela proměnit. Z údajů o počtu žádostí o předání žadatelů o mezinárodní ochranu za poslední měsíce a počtu v tomto období realizovaných transferů nelze proto bez dalšího zjistit pravděpodobnost předání cizince, a to ani tehdy, měl-li být cizinec předán do Maďarska v relativně krátké lhůtě, jak je tomu v případě žalobce (nejpozději do 22 dnů od data vydání rozhodnutí, tj. do 7. 11. 2015). Statistické údaje za rok 2015 je proto nutné považovat spíše za určité indikátory příštího vývoje než za důkazy o tom, jak úspěšné bude předávání žadatelů o mezinárodní ochranu v dalším, byť bezprostředně navazujícím období.

[36] Jak správně uvádí stěžovatelka, pokud by ze statistik o předávání cizinců za poslední období vyplynulo, že úspěšnost předání byla rovna nule, nelze bez dalšího uzavřít, že i v dalším období neexistuje rozumná šance na realizaci účelu zajištění, tedy předání cizince do Maďarska. Právě k takovémuto závěru ovšem krajský soud míří. Na základě takového výkladu statistických údajů by stěžovatelka musela navždy rezignovat na plnění svých zákonných úkolů, neboť v návaznosti na první období s "" předání by paušálně bylo vyloučené jakékoliv budoucí zajišťování cizinců za účelem jejich předání (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 3. 2016, čj. 3 Azs 283/2015-62). Případné vyprázdnění právního institutu zajištění za účelem předání žadatele o mezinárodní ochranu do státu, který je příslušný o jeho žádosti rozhodnout, by zcela jistě neprospělo ani dalšímu použití nařízení Dublin III v praxi.

[37] Nejvyšší správní soud tedy opakuje, že práce se statistickými údaji vyžaduje opatrnost a pečlivost. Vždy je třeba zkoumat, nakolik jsou vnesená data relevantním obrazem skutečnosti, je třeba si zvolit vhodnou metodu jejich zkoumání a nakonec se při výkladu výsledků neuchýlit k jejich nepřípustnému zjednodušení. Statistika jako výpověď o reáliích vnějšího světa jinak ztrácí jak na přesnosti, tak na přesvědčivosti. Právě uvedené nemá vést k rezignaci na používání statistiky jako relevantního důkazu, ale k jeho používání racionálním způsobem. Ke statistickým údajům o vývoji předávání cizinců dle nařízení Dublin III by vždy měly přistoupit další skutečnosti, a to zejména jiné než statistické prokázání aktuálních systémových překážek předání cizinců na straně dožadujícího či dožádaného státu (např. zavalení a paralyzace příslušných orgánů z důvodu množství probíhajících řízení). Nabízí se i použití oficiálních zpráv Evropské unie či vyjádření dotčeného státu k praxi provádění nařízení Dublin III.