Vydání 6/2014

Dne 12. 10. 2013 rozhodla žalovaná o tom, že se podle § 124b odst. 4 zákona o pobytu cizinců prodlužuje doba zajištění žalobce stanovená rozhodnutím žalované ze dne 25. 7. 2013, a to o 90 dnů. Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou, kterou se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Krajský soud v Brně žalobu rozsudkem ze dne 20. 11. 2013, čj. 32 A 69/2013-23, zamítl.

V odůvodnění krajský soud především uvedl, že aplikace § 123b zákona o pobytu cizinců, jíž se žalobce dovolává, není v případě rozhodování o prodloužení zajištění žalobce případná, neboť žalobce měl v průběhu posledních let vícekrát možnost vycestovat z území České republiky v rámci po ukončení azylového řízení (a to dokonce na náklady České republiky), ale nikdy tak neučinil. Pokud tvrdí, že neodcestoval proto, že nedisponoval dostatečnými finančními prostředky, tím spíše je jeho zajištění namístě, neboť finanční prostředky nemůže mít ani na pobyt na území České republiky. Nájemní smlouvu na byt, uzavřenou dne 15. 7. 2013, vyhodnotil krajský soud jako ryze účelovou, a s pochybnostmi nahlížel i na žalobcem tvrzené vztahy s občankami České republiky. Co se týče nepříznivé politické situace v zemi původu žalobce, dospěl krajský soud k závěru, že nemůže jít k tíži České republiky, a to zvlášť v případě cizince, který se na jejím území pohybuje neoprávněně a odpykával si zde trest odnětí svobody. Krajský soud se proto soustředil především na posouzení, zda doba zajištění nebyla stanovena v rozporu se zákonem o pobytu cizinců. Nad rámec odůvodnění napadeného rozhodnutí odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2013, čj. 1 As 90/2011-124, č. 2936/2013 Sb. NSS, v němž byly řešeny některé otázky spojené se žádostí o udělení mezinárodní ochrany podané cizincem zajištěným v režimu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“). Uvedl, že tato směrnice se nevztahuje na státního příslušníka třetí země, který podal žádost o mezinárodní ochranu v době od podání uvedené žádosti, do přijetí rozhodnutí o ní v prvním stupni, případně do rozhodnutí o opravném prostředku podaném proti uvedenému rozhodnutí. Podání žádosti o udělení mezinárodní ochrany však nemusí automaticky vést k ukončení zajištění cizince, a dokonce může dojít k novému zajištění (viz rozhodnutí Soudního dvora ze dne 30. 5. 2013, , C-534/11). Novelizace zákona o pobytu cizinců a zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, zajistila lepší provázanost zajišťovacích institutů obou právních předpisů, která se projevila v tom, že pokud cizinec, který je zajištěn podle zákona o pobytu cizinců, učiní prohlášení o mezinárodní ochraně v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců, rozhodne Ministerstvo vnitra ve lhůtě 5 dnů o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku nebo v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování. Rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky ze dne 11. 7. 2013 o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění cizinců až do vycestování (maximálně však do 11. 11. 2013) se stalo důvodem k ukončení zajištění cizince v režimu zákona o pobytu cizinců [§ 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců]. Novým rozhodnutím o zajištění cizince ze dne 25. 7. 2013 (vydaným po ukončení režimu dle § 46a zákona o azylu – pozn. NSS) počala běžet nová doba jeho zajištění za účelem vycestování, kterou později žalovaná prodloužila o dalších 90 dnů. Krajský soud proto neshledal, že by o prodloužení doby zajištění bylo rozhodnuto v rozporu s § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců.

Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (stěžovatel) kasační stížností. Uvedl, že žalovaná a krajský soud nesprávně posoudily otázku maximální doby jeho zajištění v případě kombinace zajištění podle § 124b zákona o pobytu cizinců a povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců dle § 46a zákona o azylu, a to zejména určení momentu, od kdy se doba zajištění v takových případech počítá. Zatímco stěžovatel je přesvědčen, že doba zajištění by měla být správně počítána od okamžiku prvotního omezení osobní svobody, tedy od 4. 7. 2013, kdy bylo vydáno první rozhodnutí o zajištění žalobce (bez ohledu na pozdější změnu zákonného důvodu pro zajištění), žalovaná se kloní k názoru, že doba zajištění se počítá až od 25. 7. 2013 a k předchozí době zajištění se nepřihlédne, neboť o omezení osobní svobody podle § 46a zákona o azylu rozhoduje Ministerstvo vnitra, nikoli žalovaná (stěžovatel vydáním rozhodnutí Ministerstva vnitra přestal být v její dispozici). Ač bylo zajištění stěžovatele fakticky ukončeno dne 15. 7. 2013, běh 180denní lhůty podle § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se stavil a nezanikl. Stěžovatel má za to, že takový výklad naposledy zmíněného ustanovení, k němuž se přiklonil i krajský soud, je přepjatě formalistický a má za následek aplikaci normy v rozporu se standardy ochrany základních práv a svobod. Stěžovatel namítal, že účel zajištění a jeho reálný dopad do osobní svobody jednotlivce je v případě obou druhů zajištění totožný a že z pohledu zajištěného cizince je naprosto irelevantní, kdo o něm rozhoduje (tj. v dispozici kterého správního orgánu se cizinec nachází). V této souvislosti připomněl, že se cizinec o ukončení zajištění podle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců nedozví, protože příkaz k propuštění se mu nedoručuje. S odkazem na důvodovou zprávu k § 46a zákona o azylu, která rovněž neuvádí způsob počítání doby zajištění, podotkl, že výkladem § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který zaujaly žalovaná i krajský soud, by mohlo docházet k prodlužování zajištění po dobu delší než 180 dnů. Takový výklad koliduje nejen s čl. 15 odst. 5 návratové směrnice (ve spojení s čl. 9 odst. 1 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu), ale také s článkem 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.) a článkem 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s konceptem „“ (jak byl vyložen v rozsudku Evropského soudu pro lidská práva ze dne 27. 11. 2008, , stížnost č. 298/07). Pokud tedy právní úprava počítání doby zajištění umožňuje více výkladů, měl by být upřednostněn ten, z něhož má prospěch osoba zbavená osobní svobody. Stěžovatel měl rovněž za to, že výklad předestřený žalovanou a krajským soudem není správný ani z hlediska historického. Pokud jde o rozsudek Soudního dvora ve věci , na který krajský soud odkázal, stěžovatel upozornil, že ani v něm není otázka počítání doby zajištění řešena, a proto navrhl, aby zdejší soud předložil Soudnímu dvoru předběžnou otázku dle článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie ohledně výkladu počítání doby zajištění.

Stěžovatel dále napadenému rozsudku vytkl, že se vůbec nezabýval tím, zda je jeho vycestování z České republiky reálné s ohledem na situaci v zemi původu, chování stěžovatele, dosavadní dobu zajištění, kroky učiněné správními orgány k vycestování a další faktory. Taktéž nezvážil alternativy k zajištění dle § 123b odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Stěžovatel připomněl, že má od 15. 7. 2013 uzavřenou nájemní smlouvu na byt v Teplicích, a tedy uložení mírnějšího opatření nic nebrání a bylo by s ohledem na zdlouhavý proces opatřování náhradního cestovního dokladu z guinejské ambasády přiměřenější, než jeho dlouhodobé zajištění v zařízení pro zajištění cizinců.

Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti zdůraznila, že stěžovatel byl zajištěn dne 25. 7. 2013 a k jeho propuštění došlo dne 13. 1. 2014. Doba zajištění tedy trvala celkem 172 dnů, což je v souladu s § 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. Žalovaná nesouhlasí s tím, že k uvedené době je třeba připočítat i dobu, kdy byl stěžovatel omezen na osobní svobodě na základě rozhodnutí Ministerstva vnitra podle § 46a zákona o azylu, tj. v době od 11. 7. 2013, kdy podal žádost o udělení mezinárodní ochrany (právní moc toto rozhodnutí nabylo dne 15. 7. 2013 a až k tomuto datu bylo také stěžovateli zajištění ukončeno – pozn. NSS) do 25. 7. 2013 a dobu předchozího zajištění za účelem vycestování (tj. dobu od 4. 7. 2013 do 11. 7. 2013). Trvá na tom, že zajištění za účelem vycestování a povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců jsou dva odlišné instituty, o nichž rozhodují dva různé a na sobě nezávislé správní orgány. Tato rozdílnost vyplývá i z názoru generálního advokáta Jána Mazáka uvedeného ve stanovisku ze dne 10. 11. 2009 ve věci (C-357/09), v bodu 88. Výklad, podle kterého by se doby zajištění podle zákona o azylu a zákona o pobytu cizinců měly sčítat, by vedl k absurdním důsledkům, jako například povinnosti zohledňovat i dobu výkonu trestu odnětí svobody nebo vazby, pokud by jejich výkon bezprostředně předcházel výkonu zajištění. Žalovaná akcentuje především rozdílný účel obou institutů, kdy smyslem § 124b zákona o pobytu cizinců je příprava vycestování (návratu) cizince, v rámci níž správní orgán činí úkony s tímto vycestováním spojené (například ověřování totožnosti, vystavení náhradního cestovního dokladu, vyžádání souhlasu s převzetím cizince do státu návratu, obstarání přepravního dokladu či zorganizování průvozu), zatímco účelem § 46a zákona o azylu je zajištění podmínek pro zdárné pokračování řízení o mezinárodní ochraně, vydání meritorního rozhodnutí o této žádosti a zjištění totožnosti; v průběhu zajištění podle § 46a zákona o azylu musí být příprava navrácení cizince pozastavena. Podle mínění žalované nemůže obstát ani argument, že cizinec setrvává v témže zařízení a že se nemá šanci dozvědět o změně důvodů zajištění. Příkaz k propuštění cizince ze zařízení pro zajištění cizinců skutečně není cizinci doručován, to ale neznamená, že by nevěděl, v čí dispozici se právě nachází a jaký je důvod omezení jeho osobní svobody. Rozhodnutí o zajištění za účelem vycestování je navíc cizincům doručováno vždy. Ani faktické umístění žadatele o mezinárodní ochranu do téhož zařízení, v jakém byl předtím zajištěn, nepovažuje žalovaná za relevantní; v opačném případě by došlo k plošnému zvýhodňování cizinců, kteří (například z kapacitních důvodů) museli být přemístěni do jiného zařízení. Co se týče rozhodnutí Soudního dvora ve věci , žalovaná upozorňuje, že se návratová směrnice nevztahuje na cizince ze třetích zemí, kteří požádali o mezinárodní ochranu, neboť omezení osobní svobody podle § 46a zákona o azylu se děje v režimu směrnice Rady 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „procedurální směrnice“). Jiná situace by nastala, pokud by cizinec, který požádal o mezinárodní ochranu, zůstal i nadále zajištěný podle zákona o pobytu cizinců, což ani Soudní dvůr v citované věci nevylučuje. To však není případ stěžovatele, protože jeho zajištění bylo poté, co podal žádost o mezinárodní ochranu, v souladu s § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců ukončeno. Žalovaná dodává, že povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců nelze uplatňovat bez dalšího na všechny žadatele o mezinárodní ochranu, ale pouze na ty, kteří naplňují předpoklady podle § 46a odst. 1 zákona o azylu; nelze proto přisvědčit argumentaci, že cizinci, kteří si požádají o udělení mezinárodní ochrany, jsou v podstatě trestáni možností ponechání v zajištění po delší dobu než ti, kteří o udělení mezinárodní ochrany nepožádají. Ze všech uvedených důvodů proto žalovaná navrhuje, aby byla kasační stížnost zamítnuta.

Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí krajského soudu i rozhodnutí žalované.