Vydání 7/2014

(...) [14] Nejvyšší správní soud předesílá, že si je vědom skutečnosti, že stěžovatelka učinila středobodem své kasační stížnosti otázku možnosti sčítání maximálních lhůt zajištění dle § 125 zákona o pobytu cizinců a § 46a zákona o azylu. Stěžovatelka však současně polemizuje se závěry městského soudu, které se týkaly výkladu shora citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124, a uvádí, že Nejvyšší správní soud interpretací zákonné úpravy dovodil pouze dvě situace, za kterých mohou správní orgány zajistit cizince, kteří podají žádost o udělení mezinárodní ochrany, tj. na straně jedné postupem dle § 46a zákona o pobytu cizinců, na straně druhé postupem na základě § 124 zákona o pobytu cizinců. S tímto názorem stěžovatelky se ztotožnil též žalobce, který právě z důvodů uváděných stěžovatelkou považuje napadené rozhodnutí za rozporné se zákonem, neboť v daném případě byl žalobce zajištěn podle § 124a zákona o pobytu cizinců, které však neumožňovalo stěžovatelce žalobce platně zajistit. Přitom na otázce, za jakých podmínek vnitrostátní právní úprava umožňuje zajištění žadatele o mezinárodní ochranu, je závislé též posouzení právní otázky sčítání maximálních lhůt pro jednotlivé zajišťovací instituty. Proto se Nejvyšší správní soud při svém přezkumu musí zabývat i otázkou právního titulu k zajištění žalobce, k němuž došlo napadeným správním rozhodnutím stěžovatelky.

[15] Při hodnocení předložené právní otázky Nejvyšší správní soud nesmí odhlédnout od skutečnosti, že zajištění cizince (ať již na základě zákona o pobytu cizinců či zákona o azylu) je institutem, jenž zasahuje do jeho základního lidského práva na osobní svobodu, garantovaného řadou mezinárodních a vnitrostátních instrumentů, zejména čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy [srov. např. rozsudky Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“), ze dne 10. 5. 2007, , stížnost č. 199/05, ze dne 2. 10. 2008, , stížnost č. 34082/02, ze dne 27. 11. 2008, , stížnost č. 298/07, a ze dne 29. 1. 2008, , stížnost č. 13229/03, ECHR 2008], na nějž je odkazováno i čl. 52 odst. 3 ve spojení s čl. 6 Listiny základních práv Evropské unie, a čl. 8 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“; srov. např. nález pléna Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn Pl. ÚS 10/08, N 115/53 SbNU 427, č. 229/2009 Sb.).

[16] ESLP s ohledem na význam osobní svobody zdůrazňuje při každé příležitosti základní účel ochrany poskytované článkem 5 Úmluvy, jímž je minimalizace rizika svévolného zbavení svobody (např. rozsudky ESLP ze dne 25. 5. 1998, , stížnost č. 24276/94, Reports 1998-III, body 122–123, ze dne 28. 5. 2002, , stížnost č. 46295/99, ECHR 2002-IV, bod 63, nebo výše citovaný rozsudek ). Pro jakékoliv zajišťovací instituty (v daném případě jak pro zajištění podle zákona o pobytu cizinců, tak i pro zajištění ve smyslu § 46a zákona o azylu) proto společně platí, že k omezení osobní svobody může státní moc přistoupit jen z důvodů stanovených zákonem a v řízení zákonem předepsaném. Úmluva dle judikatury ESLP obsahuje povinnost, aby právní základ omezení osobní svobody byl obsažen v hmotném i procedurálním vnitrostátním právu, jež je slučitelné s požadavky a cíli Úmluvy (k tomu srov. rozsudky ESLP ze dne 11. 6. 2009, , stížnost č. 53541/07, ze dne 15. 11. 1996, , stížnost č. 22414/93, Reports 1996-V, a shora citovaný rozsudek ). V tomto ohledu musí být zohledněna též ESLP vztahující se ke „“, která by měla být slučitelná s principy právního státu. Vnitrostátní zákon dovolující zbavení svobody musí být dostatečně dostupný, přesný a předvídatelný, aby se zabránilo riziku svévole, jež je s článkem 5 Úmluvy neslučitelná (k tomu srov. rozsudky ESLP ze dne 9. 7. 2009, , stížnost č. 11364/03, ze dne 27. 11. 2003, , stížnosti č. 45355/99 a č. 45357/99, srov. též Kmec, J.; Kosař, D.; Kratochvíl, J.; Bobek, M. . 1. vyd. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 477–499). Z principu proporcionality plyne, že doba zajištění nesmí přesáhnout přiměřenou lhůtu nezbytnou pro dosažení sledovaného cíle (srov. shora citovaný rozsudek ), a jakkoli Úmluva ani ESLP nestanoví maximální nepřekročitelnou dobu zajištění, z účelu článku 5 Úmluvy vyplývá, že takovou maximální nepřekročitelnou dobu musí stanovit vnitrostátní právo.

[17] Požadavek na zákonnost omezení osobní svobody vyplývá i z české Listiny. Podle čl. 8 odst. 2 Listiny „[n]“; zásahy do osobní svobody se proto musí vždy opírat o zákon co do hmotněprávního základu i procesního způsobu jejich realizace (srov. Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. . Praha: Wolters Kluwer, 2012, s. 217–218; srov. též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS).

[18] V projednávané věci stěžovatelka žalobce zajistila nejprve podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Poté co žalobce podal žádost o mezinárodní ochranu Ministerstvo vnitra žalobce „“ do režimu zákona o azylu, přesněji řečeno rozhodlo o povinnosti žalobce setrvat v zařízení pro zajištění cizinců dle § 46a zákona o azylu a v návaznosti na to stěžovatelka rozhodla o ukončení zajištění žalobce v režimu zákona o pobytu cizinců dle § 127 odst. 1 písm. f). Protože však marně uplynula maximální lhůta stanovená § 46a zákona o azylu, aniž by bylo rozhodnuto o žádosti o azyl, žalovaná žalobce znovu „“ zpět do režimu zákona o pobytu cizinců. Za celou tuto dobu (od 13. 5. 2013 a až do rozhodnutí městského soudu 22. 10. 2013) žalobce neopustil zařízení pro zajištění cizinců, jen se proměňoval právní titul jeho zajištění.

[19] V takové situaci Nejvyšší správní soud, jak předeslal v bodu [14] odůvodnění tohoto rozsudku, považuje za rozhodující nejen otázku přípustnosti sčítání maximálních dob zajištění podle jednotlivých zajišťovacích institutů, ale též otázku, zda vnitrostátní právní úprava (resp. § 124a zákona o pobytu cizinců) stěžovatelce poskytovala dostatečný právní základ pro vydání napadeného správního rozhodnutí, jímž žalobce „“ zpět do režimu zákona o pobytu cizinců za účelem jeho správního vyhoštění, ačkoliv žalobce dosud nepozbyl postavení žadatele o mezinárodní ochranu.

[20] Při hledání odpovědi na tuto otázku je třeba se nejprve podrobněji podívat na úpravu obou zajišťovacích institutů, jimž byl žalobce podroben.

[21] Účelem zajištění podle zákona o pobytu cizinců je příprava jeho návratu nebo výkonu vyhoštění, nelze-li použít mírnější opatření. Působnost ve věcech rozhodování o zajištění za účelem správního vyhoštění náleží stěžovatelce [srov. § 163 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců; zajištění se vykonává v zařízení pro zajištění cizinců dle § 130 zákona o pobytu cizinců]. Dle § 124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců je policie „[mimo jiné] ... ... ... “. Toto ustanovení bylo použito na první zajištění žalobce 13. 5. 2013, jež je nesporné.

[22] Zákon o pobytu cizinců však obsahuje ještě § 124a, o nějž stěžovatelka opřela „“ žalobce poté, co uplynula maximální lhůta podle zákona o azylu. Dle tohoto ustanovení je policie „“. Nejvyššího správního soudu před vydáním výše citovaného rozsudku Soudního dvora ve věci dovozovala, že § 124a zákona o pobytu cizinců představuje tzv. zvláštní případ zajištění za účelem správního vyhoštění (tzv. „“), které lze chápat jako speciální ustanovení k obecnému § 124 zákona o pobytu cizinců (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 12. 2011, čj. 1 As 132/2011-51). Při vydání rozhodnutí o zajištění dle § 124a zákona o pobytu cizinců je policie povinna dodržovat stejné obecné požadavky na zajištění, jako při postupu dle § 124 zákona o pobytu cizinců, a přistupovat k tomuto prostředku pouze při neexistenci mírnějších opatření (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 3. 2012, čj. 3 As 30/2011-57, č. 2641/2012 Sb. NSS, či shora citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 132/2011-51).

[23] Ustanovení § 125 zákona o pobytu cizinců dále (až na výjimky) stanoví, že maximální „d“. Dle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců „z“.

[24] Při analýze zajištění podle zákona o pobytu cizinců nelze odhlédnout od zdroje této právní úpravy, jímž je návratová směrnice. Návratová směrnice podle čl. 2 odst. 1 dopadá pouze na „“. Zajištění za účelem vyhoštění dle návratové směrnice upravuje její čl. 15 odst. 1, podle něhož „n“ Ustanovení čl. 15 odst. 5 návratové směrnice s odkazem na odstavec 1 stanoví jako maximální dobu zajištění 6 měsíců; prodloužení této doby je za splnění dalších podmínek možné jen v případě nedostatečné spolupráce cizince či zpoždění při získávání nezbytných dokladů ze třetích zemí. Pokud jde o střet s azylovým právem, dle bodu 9 odůvodnění této směrnice by státní příslušník třetí země, který požádal o azyl v některém členském státě, „“.

[25] Pokud jde o zajištění cizince v režimu zákona o azylu, podle § 46a odst. 1 zákona o azylu Ministerstvo vnitra může rozhodnout o povinnosti žadatele o udělení mezinárodní ochrany (s výjimkou určitých skupin žadatelů) „“.

[26] Postavení žadatele o azyl, včetně oprávnění členských států omezit jeho osobní svobodu, jež se odráží ve znění § 46a zákona o azylu, upravuje taktéž právo Evropské unie. Do 18. 7. 2013 upravovala danou problematiku směrnice Rady č. 2003/9/ES, kterou se stanoví minimální normy pro přijímání žadatelů o azyl (dále jen „původní přijímací směrnice“). V článku 7 odst. 1 původní přijímací směrnice stanovila, že „ž“. Dle článku 7 odst. 3 původní přijímací směrnice „j“. Kromě původní přijímací směrnice obsahovala kusá ustanovení o zajištění cizinců též směrnice Rady č. 2005/85/ES o minimálních normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen „ původní procedurální směrnice“) v čl. 18 odst. 1 a 2.

[27] Vzhledem k zakotvení uvedených institutů v právu Evropské unie je Nejvyšší správní soud vázán povinností „“ vnitrostátních právních předpisů (viz např. rozsudek Soudního dvora ze dne 10. 4. 1984, , 14/83, Recueil, s. 1891, podle něhož má národní soud vykládat a aplikovat vnitrostátní právní předpisy v souladu s požadavky práva unie, včetně netransponovaných směrnic, a to v rozsahu, v jakém to vnitrostátní právo dovoluje).

[28] Pokud jde o vzájemný vztah režimu zajištění za účelem správního vyhoštění ve vztahu k žadateli o mezinárodní ochranu, položil Nejvyšší správní soud Soudnímu dvoru předběžnou otázku, zda lze na cizince, který požádal o mezinárodní ochranu, a neměl by být proto považován za osobu neoprávněně pobývající na území členského stát, aplikovat návratovou směrnici. Soudní dvůr ve výše citované věci konkrétně posuzoval situaci, zda lze platně ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince poté, co podá žádost o mezinárodní ochranu dle původní přijímací a procedurální směrnice. Soudní dvůr v uvedeném případě konstatoval, že z původních procedurálních a přijímacích směrnic jasně vyplývá, že žadatel o azyl má právo setrvat na území dotyčného členského státu přinejmenším do doby, než bude jeho žádost zamítnuta v prvním stupni, a nemůže být tedy považován za „“ ve smyslu návratové směrnice, která upravuje jeho vyhoštění z uvedeného území (srov. body 48 a 49 uvedeného rozhodnutí). Požádá-li proto zajištěný cizinec o mezinárodní ochranu, zpravidla to bude mít za následek ukončení jeho zajištění podle článku 15 návratové směrnice a policie bude povinna cizince bez zbytečného odkladu ze zajištění propustit; důvody pro původní zajištění cizince automaticky pominou. Soudní dvůr však dále konstatoval, že původní přijímací směrnice a původní procedurální směrnice neobsahovaly harmonizovanou úpravu důvodů, pro něž mohl být zajištěn žadatel o azyl. „“ A dále, „v ... [návratové směrnice] “ (srov. body 56 a 57). Soudní dvůr dále konstatoval, že vnitrostátní ustanovení, které za uvedených podmínek umožňuje ponechat žadatele o azyl v zajištění, je v souladu s čl. 18 návratové směrnice, neboť toto zajištění nevyplývá z podání žádosti o azyl, nýbrž z okolností, jež charakterizují individuální chování tohoto žadatele před podáním této žádosti a při něm. „[původní přijímací směrnice]“ (srov. body 58 a 59 citovaného rozhodnutí).

[29] Z práva Evropské unie, tak jak ho interpretoval Soudní dvůr ve věci , tedy vyplývá obecné pravidlo, že se návratová směrnice zásadně nevztahuje na příslušníka třetí země, který požádal o mezinárodní ochranu. S ohledem na skutečnost, že v době vydání rozsudku právo Evropské unie neobsahovalo důvody pro zajištění cizince, jenž požádal o mezinárodní ochranu, musí tyto důvody nezbytně vyplývat z důvodů stanovených vnitrostátním právem. Soudní dvůr považuje za souladné s právem Evropské unie takové vnitrostátní ustanovení, které umožňuje ponechat v zajištění v režimu návratové směrnice cizince – žadatele o mezinárodní ochranu – z důvodu, že tento cizinec podal svoji žádost o mezinárodní ochranu pouze s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení. V takovém případě musí být uvedené okolnosti hodnoceny individuálně a pokračování zajištění musí být objektivně nutné k tomu, aby se daný cizinec nemohl definitivně vyhnout svému navrácení.

[30] V návaznosti na vydání rozsudku Soudního dvora ve věci Nejvyšší správní soud ve výše citovaném rozsudku čj. 1 As 90/2011-124 nalezl řešení otázky zajištění cizinců dle zákona o pobytu cizinců poté, co účelově podali žádost o mezinárodní ochranu, a to „p“. Dané řešení mělo umožnit realizaci závěrů plynoucích z rozsudku Soudního dvora ve věci „“. Právním podkladem pro úvahu Nejvyššího správního soudu byl § 124 zákona o pobytu cizinců, neboť právě toto ustanovení bylo v dotčeném případě cizineckou policií aplikováno. Nejvyšší správní soud tehdy judikoval, že

[31] Jak však vyplývá z narativní části tohoto rozsudku, skutkové okolnosti nyní posuzovaného případu se podstatně odlišují od případu , jejž Nejvyšší správní soud řešil ve výše uvedeném rozsudku. Nejenže tehdy Nejvyšší správní soud neuvažoval o aplikaci speciálního § 124a, nýbrž obecného § 124 zákona o pobytu cizinců, ale nebyl ani konfrontován se situací, kdy je cizinec přezajišťován podruhé a zpět do režimu zákona o pobytu cizinců, aniž by mezitím pozbyl postavení žadatele o mezinárodní ochranu, neboť Ministerstvo vnitra o jeho žádosti ani v maximální lhůtě pro zajištění v režimu zákona o azylu nebylo schopno rozhodnout. Další a podstatnou odlišující okolností je skutečnost, že v případě došlo k přezajištění cizince stále v režimu zákona o pobytu cizinců, aniž by Ministerstvo vnitra po podání žádosti o mezinárodní ochranu rozhodlo o zajištění podle § 46a zákona o azylu, takže ani nemohlo dojít k ukončení zajištění podle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců. Oproti tomu v nyní posuzovaném případě Ministerstvo vnitra o zajištění cizince podle § 46a zákona o azylu rozhodlo a v návaznosti na to stěžovatelka rozhodnutím podle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců jeho prvotní zajištění v režimu cizineckého zákona ukončila. Výše citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu čj. 1 As 90/2011-124 proto není možné bez dalšího následovat, resp. je nutno se s ohledem na jiné skutkové okolnosti tohoto případu zabývat otázkou, zda na základě § 124a zákona o pobytu cizinců stěžovatelka byla oprávněna opětovně rozhodnout o „“ žalobce do režimu zákona o pobytu cizinců.

[32] Ustanovení § 124a zákona o pobytu cizinců výslovně pouze v obecné rovině předpokládá zajištění cizince za účelem správního vyhoštění v situaci, kdy o vyhoštění cizince bylo již pravomocně rozhodnuto (resp. ve stanovených případech zahájeno) a cizinec podal žádost o mezinárodní ochranu. Dle názoru Nejvyššího správního soudu se dané ustanovení ve své obecnosti dostává do s pravidlem, že žadatel o mezinárodní ochranu nemá být zásadně zajištěn v režimu návratové směrnice (srov. bod 62 rozsudku Soudního dvora ve věci ), jež je prolomitelné jen výjimečně a pouze na základě výslovných důvodů stanovených vnitrostátním právem. Dané ustanovení proto musí být interpretováno eurokonformně s ohledem na závěry obsažené v rozsudku Soudního dvora , podobně jako Nejvyššího správní soud interpretoval § 124 zákona o pobytu cizinců v již zmíněném rozsudku čj. 1 As 90/2011-124. Obdobně je proto nutno dospět k závěru, že pravomoc stěžovatelky k zajištění žadatele o mezinárodní ochranu by bylo možno založit též novým rozhodnutím dle § 124a zákona o pobytu cizinců, avšak jen pokud by žádost o mezinárodní ochranu byla podána účelově, s cílem pozdržet nebo zmařit výkon rozhodnutí o navrácení, a pokud by pokračování zajištění bylo objektivně nutné k tomu, aby se dotyčný nemohl definitivně vyhnout svému navrácení. To vše však pouze a jenom za předpokladu, že nedojde (a tedy ani nedošlo) k zajištění dle § 46a zákona o azylu.

[33] Uvedený zužující výklad § 124a zákona o pobytu cizinců plyne nejenom z povinnosti eurokonformního výkladu, ale též (či spíše především) z povinnosti šetřit v maximální možné míře podstatu a smysl základního práva na osobní svobodu, jež může být omezeno pouze na základě zákona, přičemž taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 8 odst. 2 ve spojení s čl. 4 odst. 4 Listiny). Ostatně i podle Soudního dvora musí být výjimky pro ponechání cizince, jenž požádal o mezinárodní ochranu, v zajištění výslovně stanoveny vnitrostátním právem za plného „“ (srov. bod 56 rozsudku Soudního dvora ve věci ). V situaci, kdy zákonodárce dostatečně dostupným, přesným a předvídatelným způsobem nestanovil meze, jež by zásah do práva na osobní svobodu ohraničily a zabránily libovolnému opakování či prodlužování zajištění, nepřísluší Nejvyššímu správnímu soudu tuto jeho činnost nahrazovat extenzivním výkladem v neprospěch základního práva na osobní svobodu. Právě naopak, v takovém případě má Nejvyšší správní soud povinnost zvolit výklad ; váže jej tedy povinnost volby výkladu, který zasahuje do sféry jednotlivcova základního práva na osobní svobodu co nejméně. Jak vyplývá ze shora uvedeného, vnitrostátní úprava neobsahovala žádné zákonné ustanovení, ze kterého by vyplývalo, že cizince lze po ukončení jeho zajištění dle § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců a po uplynutí maximální lhůty zajištění dle § 46a zákona o azylu opětovně „“ v režimu zákona o pobytu cizinců (§ 124a), nadto v situaci, kdy jeho postavení žadatele o mezinárodní ochranu nedoznalo změn, protože o jeho žádosti nebylo dosud rozhodnuto. Vnitrostátní zákonná úprava, o kterou stěžovatelka opřela napadené správní rozhodnutí, proto požadavkům na kvalitu právní úpravy umožňující zásahem veřejné moci omezit osobní svobodu nedostojí.

[34] Nejvyšší správní soud neopomněl skutečnost, že český zákonodárce na závěry rozsudku Soudního dvora ve věci reagoval do jisté míry v předstihu přijetím zákona č. 103/2013 Sb. Tímto zákonem mělo s účinností od 1. 5. 2013 dojít k lepšímu provázání obou zajišťovacích institutů dle zákona o azylu a zákona o pobytu cizinců. Novela do zákona o pobytu cizinců včlenila již mnohokrát zmíněný § 127 odst. 1 písm. f), dle kterého musí být zajištění cizince „“. Ustanovení § 127 odst. 2 dále stanoví, že „p“. Výraznými změnami prošel rovněž § 46a zákona o azylu; novela umožnila Ministerstvu vnitra podle § 46a zákona o azylu uložit cizinci povinnost setrvat v zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu § 130 a násl. zákona o pobytu cizinců (nikoliv jen v přijímacím středisku) a možnost uložit tuto povinnost též pro důvodnou obavu, že by žadatel mohl představovat nebezpečí nejen pro bezpečnost státu, ale i pro veřejný pořádek [§ 46a odst. 1 písm. c); k výkladu uvedeného ustanovení viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2013, čj. 5 Azs 13/2013-30, č. 2950/2014 Sb. NSS]. Důvodová zpráva k zákonu č. 103/2013 Sb. ze dne 17. 10. 2012, tisk č. 843/0, tyto změny odůvodňovala reakcí na návrh nové přijímací směrnice a „“ k celkové změně koncepce zajišťování cizinců. Daná koncepce by následně měla umožnit, aby cizinec „“ mezi zajištěním podle zákona o pobytu cizinců a zákona o azylu. Uvedené „zrozhodnutí o zajištění‘ “. O opětovném přezajištění zpět do režimu cizineckého zákona se v důvodové zprávě nic nepíše.

[35] Zákonodárce tedy uvedenou novelou, jež má být „“ k celkové změně koncepce zajišťování cizinců, prozatím výslovně upravil pouze situaci, která nastává bezprostředně poté, kdy cizinec zajištěný v režimu zákona o pobytu cizinců požádá o udělení mezinárodní ochrany (srov. znění § 46a odst. 2 zákona o azylu, podle něhož „“). Nadto oba rozdílné instituty zajištění propojil tak, že výslovně upravil pouze změnu zajištění z režimu zákona o pobytu cizinců do režimu zákona o azylu, a to právě vložením § 127 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců a změnou § 46a zákona o azylu.

[36] Právní oporu pro aprobaci postupu stěžovatelky by nemohly poskytnout ani změny v právu Evropské unie, které bezprostředně reagují na závěry Soudního dvora v citovaném rozsudku ve věci . Původní přijímací směrnici s platností od července 2013 nahradila směrnice Evropského parlamentu a Rady č. 2013/33/EU, kterou se stanoví normy pro přijímání žadatelů o mezinárodní ochranu (dále jen „nová přijímací směrnice“). Daná směrnice upravuje zajištění cizince v článcích 7 až 11. V článku 8 odst. 1 stanoví, že: „č“ V odstavci 2 potom, že „v “. Oproti původní přijímací směrnici obsahuje nová přijímací směrnice taxativně vyjmenované situace, za kterých může dojít k zajištění žadatele o azyl. Mezi tyto případy řadí nová přijímací směrnice v čl. 8 odst. 3 písm. d) též případ žadatele, je-li zajištěn dle návratové směrnice „. ... “ Původní procedurální směrnice byla s účinností od 19. 7. 2013 nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady č. 2013/32/EU o společných řízeních o přiznávání a odnímání statusu mezinárodní ochrany (dále jen „nová procedurální směrnice“), která zajištění cizinců upravuje v článku 26. Členské státy mají povinnost transponovat novou přijímací směrnici do svých právních řádů ve lhůtě do 20. 7. 2015 a novou procedurální směrnici ve lhůtě do 20. 7. 2015, resp. její některá ustanovení ve lhůtě do 20. 7. 2018. Dané směrnice však pouze výslovně upravují možnost propojení obou institutů zajištění, přičemž podoba výsledné úpravy procesu zajištění žadatele o mezinárodní ochranu je ponechána opět na vnitrostátním zákonodárci. Pro nyní posuzovaný případ by nebylo možno zohlednit ani možnost případného přímého účinku přijatých směrnic vůči žalobci. Evropský soudní dvůr v rozsudku ze dne 26. 2. 1986, , 152/84, Recueil, s. 723, na základě (současného) článku 288 Smlouvy o fungování Evropské unie judikoval, že směrnice sama o sobě nemůže jednotlivcům ukládat povinnosti (přímý účinek vertikální sestupný). Přímý účinek směrnice proto může uplatnit pouze jednotlivec vůči státu, nikoli stát vůči jednotlivci. Nadto přímý účinek směrnice nastává až po vypršení lhůty k jejímu provedení (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 4. 1979, 148/78, Recueil, s. 1629).

[37] S ohledem na shora uvedené dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že za daných okolností § 124a zákona o pobytu cizinců stěžovatelce neposkytoval pravomoc opětovně rozhodnout o zajištění žalobce. Právní názor městského soudu v tomto bodě neobstojí.

[38] Ostatně pro situaci, kdy se cizinec nachází v zajištění za účelem správního vyhoštění a následně podá žádost o mezinárodní ochranu, která se jeví jako účelová, Nejvyšší správní soud připomíná, že správní orgány disponují nástroji pro urychlené vyřízení takové žádosti. Daným nástrojem je např. § 16 odst. 2 zákona o azylu, který ve lhůtě 30 dnů od podání žádosti umožňuje jako zjevně nedůvodnou zamítnout žádost o udělení mezinárodní ochrany, je-li z postupu žadatele patrné, že ji podal s cílem vyhnout se hrozícímu vyhoštění, vydání nebo předání k trestnímu stíhání do ciziny, ačkoliv mohl požádat o udělení mezinárodní ochrany dříve, a pokud žadatel neprokáže opak. Není zřejmé, proč tento nástroj zůstal v případě žalobce nevyužit, domnívá-li se stěžovatelka, že žádost o mezinárodní ochranu podal právě z těchto účelových důvodů.

[39] Pokud jde o stěžovatelkou namítanou problematiku úpravy maximálních lhůt zajištění, souvisí to s výše vytýkanými nedostatky právní úpravy a propojením přechodu z režimu zajištění dle zákona o pobytu cizinců do režimu zajištění dle zákona o azylu. Městský soud v napadeném rozsudku zaujal právní názor, dle kterého doba, po kterou je cizinec nucen dle § 46a zákona o azylu setrvat v zařízení pro zajištění cizinců či v přijímacím zařízení, je nepochybně dobou zajištění, jejíž trvání nesmí (za běžných okolností) v souhrnu s další dobou zajištění překročit 180 dnů (§ 125 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).

[40] Pokud by Nejvyšší správní soud odhlédl od svého závěru, že stěžovatelka vůbec nebyla oprávněna žalobce znovu „“, bylo by možno konstatovat, že úvaha městského soudu je správná. Jakkoli oba zajišťovací instituty sledují poněkud odlišný účel, oba omezují právo na osobní svobodu. Rozhodne-li Ministerstvo vnitra po podání žádosti o mezinárodní ochranu o povinnosti setrvat v zařízení pro zajištění cizinců dle § 46a zákona o azylu, změní se pouze právní režim jeho zajištění, aniž by měl cizinec fakticky možnost dané zařízení pro zajištění cizinců opustit. Stanoví-li zákon maximální doby omezení osobní svobody pro jednotlivé zajišťovací instituty, muselo by se i jejich sčítání (tj. prodlužování) opírat o kvalitní, přesnou a předvídatelnou zákonnou úpravu.

[41] § 125 zákona o pobytu cizinců přitom srozumitelně stanoví, že „“ 180 dnů; tuto dobu přitom zákon počítá od „“, nikoli od přijetí rozhodnutí o tom či onom typu zajišťovacího institutu. Obdobný právní názor () zaujal Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 5. 3. 2014, čj. 3 Azs 24/2013-42. „přezajišťován‘ “