Vydání 8/2017

[24] K problematice přijímání žádostí o víza dlouhodobé povahy či o povolení pobytu dlouhodobé povahy zastupitelskými úřady a rozhodování o těchto žádostech se kvůli jiným, avšak s nyní pojednávanou věcí úzce souvisejícím právním otázkám vyslovil rozšířený senát nejprve v rozsudku ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, v němž dospěl k následujícím závěrům důležitým pro nyní projednávanou věc.

[25] V první řadě rozšířený senát shledal, že zákon o pobytu cizinců zakotvuje obecné pravidlo týkající se právních titulů k dlouhodobým pobytům na území, a sice že žádost o povolení k pobytům taxativně vymezeným, stejně jako žádost o taxativně vymezená víza, je třeba podat zásadně osobně (§ 169 odst. 14 věta první, § 170 odst. 1 věta první), přičemž v odůvodněných případech od toho může správní orgán upustit (§ 169 odst. 14 věta druhá, § 170 odst. 1 věta druhá). Tuto zákonem stanovenou povinnost shledal rozšířený senát ústavně konformní za předpokladu, že stát vytvoří adekvátní podmínky pro to, aby ji mohli žadatelé o pobyty či víza přiměřeným způsobem splnit.

[26] Dále rozšířený senát shledal, že pouze pro oblast víz, nikoli však pro oblast povolení k pobytu, počítá zákon o pobytu cizinců s tím, že zastupitelský úřad může stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti.

[27] Pobyt na zaměstnaneckou kartu (§ 42g odst. 1 zákona o pobytu cizinců) rozšířený senát klasifikoval jako zvláštní typ pobytu na území na základě povolení k dlouhodobému pobytu.

[28] Ohledně kompetenčních otázek rozšířený senát dospěl k závěru, že k rozhodování nebo činění jiných úkonů na úseku povolení k pobytům dlouhodobé povahy a na úseku víz dlouhodobé povahy jsou rozděleny zákonem mezi Ministerstvo vnitra, Ministerstvo zahraničních věcí a zastupitelské úřady, přičemž stěžejní roli zde hraje Ministerstvo vnitra. Zastupitelské úřady mají v úvodních fázích procedur týkajících se povolení k pobytům a udělování víz, a to jak ve fázi před podáním příslušných žádostí (tj. ve fázi tzv. "" žádostí), tak ve fázi prvotního zpracování podaných žádostí postavení správního orgánu v kompetenčním (materiálním) smyslu v těch záležitostech, v nichž jim zákon o pobytu cizinců takovou kompetenci svěřuje.

[29] Zastupitelský úřad má na úseku povolení k pobytům a víz dlouhodobé povahy následující .

[30] Na úseku víz může zastupitelský úřad podle § 170 odst. 2 zákona o pobytu cizinců stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, která zásadně musí být podána osobně. Tuto svou kompetenci vykonává zastupitelský úřad v prostoru pro uvážení vymezeném zákonem kombinací slova "" a neurčitého právního pojmu "" za účelem toho, aby podávání žádostí probíhalo efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, aby žadatelé své žádosti mohli podat v přiměřených lhůtách. Zastupitelský úřad zároveň podle téhož ustanovení organizuje samotné podání žádosti, a to tak, že umožní cizinci její podání nejpozději do 30 dnů ode dne, kdy cizinec o stanovení termínu podání žádosti požádal.

[31] Na úseku povolení k pobytům zastupitelský úřad nemá kompetenci stanovit povinnost předem si sjednat termín podání žádosti, která stejně jako v oblasti víz zásadně musí být podána osobně. Je tedy na něm, aby i bez užití mechanismu sjednání termínu podání žádosti zajistil, že podávání žádostí bude probíhat efektivně, ale zároveň lidsky důstojným způsobem, a tedy zejména tak, že žadatelé své žádosti budou moci podat v přiměřených lhůtách.

[32] Na úseku povolení k pobytům i na úseku víz má zastupitelský úřad zjišťovací a v určité míře i nápomocné a nápravné pravomoci ve vztahu k žadatelům. Jsou zakotveny v § 168 odst. 14 ve spojení s odstavcem 2 zákona o pobytu cizinců pro úsek povolení k pobytům a v § 57 odst. 2 téhož zákona pro úsek víz. Na úseku víz má zastupitelský úřad pozici konzultujícího orgánu a má právo uplatnit stanovisko, k němuž je Ministerstvo vnitra povinno přihlédnout (§ 57 odst. 1 věta první a druhá zákona o pobytu cizinců).

[33] Jak na úseku víz, tak na úseku povolení k pobytům má zastupitelský úřad kompetenci v odůvodněných případech od povinnosti osobního podání žádosti na základě svého uvážení upustit (§ 170 odst. 1 věta druhá, § 169 odst. 16 věta druhá zákona o pobytu cizinců), přičemž na úseku víz má tuto kompetenci vedle zastupitelského úřadu i Ministerstvo vnitra. Je zjevné, že upuštění, anebo naopak neupuštění od výše uvedené povinnosti nesmí být projevem svévole, nýbrž musí především reflektovat obsah neurčitého právního pojmu "". "" zastupitelský úřad či Ministerstvo vnitra posuzují zejména s ohledem na obecné poměry státu, v němž se žádost českému zastupitelskému úřadu podává, a na osobní či jiné poměry samotného žadatele.

[34] O upuštění od osobního podání žádosti nevydává zastupitelský úřad či Ministerstvo vnitra samostatné rozhodnutí, neboť jde toliko o dílčí procesní úkon v řízení o žádosti o udělení povolení k pobytu či víza. Příslušný správní orgán posoudí, zda důvody k upuštění od osobního podání žádosti jsou dány, a od toho, k jakému závěru dospěje, bude odvozen jeho další postup. V případě, že úvahu o eventuálním upuštění od osobního podání žádosti činí zastupitelský úřad, nemá on sám pravomoc vyvodit z této úvahy důsledky pro další právní osud řízení o žádosti. Podání žádosti nikoli osobně totiž ještě neznamená, že řízení o ní nebylo zahájeno. Takový důsledek s nesplněním povinnosti podle § 170 odst. 1 věty první a § 169 odst. 16 věty první zákona o pobytu cizinců totiž tento ani jiný zákon nespojuje. Znamená to tedy, že žádost nepodaná osobně nesplňuje v případě, že podle § 170 odst. 1 věty druhé a § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců zastupitelský úřad či v případě víz také Ministerstvo vnitra neupustily od osobního podání žádosti, zákonem předepsanou náležitost (pokud je závěr příslušného orgánu o neupuštění od osobního podání žádosti v souladu se zákonem). Taková žádost však má účinky spočívající v tom, že jejím podáním došlo k zahájení řízení o žádosti. S jakým výsledkem řízení o žádosti skončí, pak záleží na dalších okolnostech. Pokud veřejná moc neumožnila žadateli podat žádost osobně proto, že mu nezajistila možnost podat ji v přiměřené době lidsky důstojným způsobem, nemůže nepodání žádosti osobně samo o sobě vést bez dalšího k zastavení řízení o ní pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu či k jinému obdobnému nemeritornímu rozhodnutí o ní. K takovému způsobu rozhodnutí o žádosti by byl správní orgán oprávněn, pouze pokud by žadateli možnost osobního podání žádosti lidsky důstojným způsobem byla poskytnuta, avšak žadatel by této možnosti nevyužil a současně by se u žadatele nejednalo ani o "" ve smyslu § 170 odst. 1 věty druhé či § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců. V tomto smyslu je třeba upřesnit právní názory vyslovené Nejvyšším správním soudem dříve, například v rozsudku ze dne 31. 5. 2011, čj. 9 Aps 6/2010-106, č. 2387/2011 Sb. NSS, či ze dne 27. 7. 2016, čj. 10 Azs 219/2015-67.

[35] Postup podle § 170 odst. 1 věty druhé nebo podle § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců je třeba odlišit od výslovně zakotvené rozhodovací pravomoci zastupitelského úřadu podle § 169 odst. 15 téhož zákona, v němž se stanoví (zdůraznění přidal rozšířený senát): ""

[36] Ve vztahu k zaměstnaneckým kartám je povinnost podat žádost na zastupitelském úřadě mírně modifikována v § 42g odst. 5 zákona o pobytu cizinců, který praví: "" Tato stanovuje zvláštní typ případů, kdy podle věty druhé citovaného odstavce lze žádost za tam stanovených podmínek podat nejen zastupitelskému úřadu, ale také přímo Ministerstvu vnitra. Pokud však cizinec musí postupovat podle věty první, tedy žádost podat jen na zastupitelském úřadu, jelikož podmínky podle věty druhé nejsou dány, řídí se "" zastupitelských úřadů pravidlem podle § 169 odst. 15 věty první zákona o pobytu cizinců a jejich nedodržení má důsledky specifikované ve větě druhé a třetí.

[37] Usnesení podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců autoritativně a závazně určuje, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti; nejde o rozhodnutí, jímž se zahájené řízení o žádosti končí, nýbrž se v něm vyslovuje, že žádné řízení o žádosti nebylo zahájeno, jelikož úkon cizince, který k zahájení řízení měl směřovat, neměl takové účinky. Proti uvedenému usnesení není odvolání přípustné, neboť s ohledem na dikci obou zmíněných vět citovaného ustanovení jde o zvláštní typ usnesení podle § 76 odst. 5 věty třetí správního řádu, podle něhož "[p]". Jinak by zákonodárce v tomto ustanovení zákona o pobytu cizinců stěží používal, a to ve vzájemné souvislosti, pojmů "" a "". V tomto světle je tedy třeba vykládat i § 168 zákona o pobytu cizinců. Toto ustanovení, vylučující pro řadu tam taxativně vymezených případů použitelnost částí druhé a třetí správního řádu, tedy mimo jiné i jeho § 76, zařazeného do části druhé, stěží může pro ty typy případů, které jsou v § 168 zákona o pobytu cizinců výslovně vypočteny, vyloučit použitelnost § 76 správního řádu tehdy, když se aplikuje § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců. Samotné věty druhá a třetí tohoto odstavce totiž používají pojmosloví zjevně odpovídající pojmosloví § 76 správního řádu, zejména jeho odst. 5 věty třetí. Znamená to tedy, že rozhodnutí podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců je rozhodnutím konečným, proti němuž nejsou řádné opravné prostředky v rámci systému veřejné správy přípustné.

[38] Nutno zdůraznit, že § 169 odst. 15 zákona o pobytu cizinců se vztahuje pouze na žádosti dlouhodobé nebo trvalé pobyty. V analogické situaci podání týkající se žádosti o dlouhodobé vízum je povinnost podat žádost zastupitelskému úřadu "" zakotvena v § 53 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a na to navazuje ustanovení o tom, že žádost podaná v rozporu s touto povinností se považuje za nepřípustnou [§ 53 odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců]. S nepřípustnou žádostí o dlouhodobé vízum se zachází jinak než se žádostí o dlouhodobý nebo trvalý pobyt podanou "" zastupitelskému úřadu. Podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců "[z]". Znamená to, že takové vyřízení žádosti nemá pro nedostatek formy (viz usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, zejm. body [19] a [20]) povahu "" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s.; o tom, že jde o úkon zasahující sféru práv a povinností žadatele o vízum, není nicméně pochyb.

[39] Pro názornost lze sumarizovat různé varianty situací takto:

a) Žadatel podá žádost na jiném než "" zastupitelském úřadu. Pokud jde o žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt, zastupitelský úřad usnesením podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců, které vydává v jediné instanci a jež je "" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., autoritativně a závazně určí, že úkon cizince neměl účinek spočívající v zahájení řízení o žádosti. Pokud jde o žádost o dlouhodobé vízum, zastupitelský úřad úkonem podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců, který není "" ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s., z důvodu podle § 53 odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců "". I takto nepřípustnou žádost je nutno považovat za žádost nepodanou, a tedy nezahájivší řízení o ní.

b) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na "" zastupitelském úřadu. Podá ji však jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), a to z důvodu, že konkrétní podmínky neumožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. Taková žádost je účinně podána, i když nebyla podána osobně, řízení o ní tedy bylo zahájeno, a navíc příslušný orgán nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Okolnost, zda současně s podáním žádosti jinak než osobně žadatel podal i žádost o upuštění od osobního projednání žádosti, není sama o sobě rozhodná - podstatné je pouze to, zda žadatel žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či o dlouhodobé vízum podal nikoli osobně proto, že osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase konkrétní podmínky neumožňovaly. Případná s tím spojená žádost o upuštění od osobního projednání žádosti může být však vhodným prostředkem jak tvrdit a osvědčit, že vskutku osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase za konkrétních podmínek nebylo možné.

c) Žadatel podá žádost o dlouhodobý nebo trvalý pobyt nebo o dlouhodobé vízum na "" zastupitelském úřadu. Podá ji jiným způsobem než osobně v termínu určeném zastupitelským úřadem k jejímu podání (ať již jej zastupitelský úřad určuje pomocí systému Visapoint nebo jinak), avšak za situace, že konkrétní podmínky umožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase. I taková žádost byla účinně podána, i když nebyla podána osobně, a řízení o ní tedy bylo zahájeno. Nejde totiž ani o případ žádosti, s níž má být naloženo podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí zákona o pobytu cizinců (u žádostí o dlouhodobý nebo trvalý pobyt), ani o případ žádosti, s níž má být naloženo jako s nepřípustnou podle § 53 odst. 4 zákona o pobytu cizinců z důvodu podle odst. 3 písm. d) téhož paragrafu (u žádostí o dlouhodobá víza). Nicméně v takovém případě lze žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně.

d) Zvláštním případem předchozí varianty je, pokud konkrétní podmínky umožňovaly osobní podání žádosti lidsky důstojným způsobem v přiměřeném čase, žadatel však ji osobně nepodal, ovšem proto, že požádal o upuštění od osobního podání žádosti. Důvody pro takovou žádost mohou být různé a podle okolností některým z nich bude na místě vyhovět, jiným však nikoli. Žádost je nicméně v obou případech účinně podána; na příslušném orgánu v první řadě je, aby uvážil, zda se má upustit od osobního podání žádosti. Pokud dospěje k závěru, že ano, příslušný orgán již nemůže žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Pokud však příslušný orgán dospěje k závěru, že upustit od osobního podání namístě není, může žádosti nevyhovět jen proto, že nebyla podána osobně. Není také vyloučeno, aby příslušný orgán upustil od osobního podání žádosti i bez žádosti žadatele; zákonnou podmínkou upuštění není žádost o ně.

[40] Usnesení podle § 169 odst. 15 věty druhé a třetí anebo postup podle § 53 odst. 4 z důvodu podle odst. 3 písm. d) zákona o pobytu cizinců jsou samostatnými úkony správního orgánu, jimiž se "" řeší osud žádosti o dlouhodobý nebo trvalý pobyt či žádosti o dlouhodobé vízum, která byla podána způsobem, s nímž zákon spojuje jakousi "" této žádosti (ve smyslu nezpůsobilosti účinně zahájit řízení o žádosti). Postup podle § 170 odst. 2 věty druhé nebo podle § 169 odst. 16 věty druhé zákona o pobytu cizinců (tedy upuštění od povinnosti osobního podání žádosti) oproti tomu je pouze podkladem pro správní orgán disponující kompetencí rozhodnout o žádosti, aby posoudil, zda žádosti nesplňující zákonem předepsanou náležitost lze vyhovět, zamítnout ji, anebo zda je důvod pro jiné rozhodnutí. Takovýmto správním orgánem je Ministerstvo vnitra, které zejména "" podle § 165 písm. c) zákona o pobytu cizinců, "" podle § 165 písm. j) zákona o pobytu cizinců a taktéž "" podle § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců. Doslovné znění citovaných ustanovení by na první pohled mohlo svádět k výkladu, že Ministerstvo vnitra rozhoduje pouze v případech, kdy víza uděluje nebo povolení k pobytům vydává, a nikoli v případech, kdy žádosti o tyto pobytové tituly zamítá či ve věci žádostí rozhoduje jiným způsobem. Takový výklad je však zjevně neudržitelný, neboť samotný zákon o pobytu cizinců přímo počítá s nevyhovujícími (zamítavými) rozhodnutími Ministerstva vnitra (§ 56 zákona o pobytu cizinců u neudělení dlouhodobého víza). Ustanovení § 165 písm. c), j) i n) téhož zákona je tedy třeba vykládat tak, že Ministerstvo vnitra má ve věcech tam vymezených kompetenci k rozhodování jakýmkoli způsobem.

[41] z toho v nyní projednávaném případě plyne, že zastupitelský úřad jako správní orgán prvního stupně ani Ministerstvo zahraničních věcí jako orgán odvolací nejsou v případech, kdy se rozhoduje ve věcech žádostí o zaměstnaneckou kartu, která je zvláštním typem povolení k dlouhodobému pobytu, vůbec věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti končí, čítaje v to i případné usnesení o zastavení řízení podle § 66 správního řádu, pokud by ve věci vůbec připadalo v úvahu jeho vydání. K jakémukoli rozhodnutí, jímž by bylo skončeno řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu, je proto s ohledem na § 165 písm. n) zákona o pobytu cizinců věcně příslušné pouze Ministerstvo vnitra.

[42] Závěr o tom, že jde o tzv. absolutní věcnou nepříslušnost zastupitelského úřadu a Ministerstva zahraničních věcí k vydání rozhodnutí, jímž se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí, se opírá o skutečnost, že taková rozhodnutí vydaly správní orgány nacházející se v systému orgánů státu zcela mimo institucionální a kompetenční strukturu, které zákon dotyčnou rozhodovací kompetenci svěřuje (Ministerstvo vnitra), a stojící takříkajíc "" dotyčné struktury. Na tomto závěru nemění nic ani to, že zastupitelský úřad i Ministerstvo zahraničních věcí mají na úsecích pobytů a víz zákonem svěřeny určité - podstatné je, že tyto se vůbec netýkají rozhodování v případech, kdy se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí.

[43] Rozšířený senát uzavírá, že v rámci přezkumu zákonnosti rozhodnutí Ministerstva vnitra, jímž se řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu končí, by jako dílčí otázka rozhodná pro závěr o tom, zda je dotyčné rozhodnutí v souladu se zákonem, mohla být přezkoumána i zákonnost úvahy o existenci, či neexistenci důvodů k upuštění od osobního podání žádosti. Tato úvaha není samostatně přezkoumatelná ve správním soudnictví, neboť sama o sobě ještě nezasahuje do veřejných subjektivních práv žadatele. Zásahem do těchto práv žadatele je teprve rozhodnutí správního orgánu, jímž se řízení o žádosti končí. Pokud právním důvodem či jedním z právních důvodů určitého způsobu rozhodnutí o žádosti byl závěr správního orgánu o existenci, či neexistenci důvodů k upuštění od osobního podání žádosti, je správnost uvedeného závěru rozhodná pro posouzení zákonnosti rozhodnutí o žádosti.

[44] Věcně příslušné k vydání rozhodnutí, jímž se končí řízení o žádosti o zaměstnaneckou kartu podle § 42g zákona o pobytu cizinců, čítaje v to i rozhodnutí o zastavení takového řízení, je Ministerstvo vnitra. Vydal-li rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti zastupitelský úřad, jde o rozhodnutí správního orgánu, který k jeho vydání nebyl vůbec věcně příslušný, a tedy o rozhodnutí nicotné (§ 77 odst. 1 věta první správního řádu).

[45] Rozšířený senát posoudil spornou právní otázku. Předmět řízení o kasační stížnosti samotné byl ve své podstatě vyčerpán jejím posouzením. V souladu s § 71 odst. 1 Jednacího řádu NSS proto rozšířený senát rozhodl ve věci samé rozsudkem, neboť takový postup je nejvhodnější z pohledu hospodárnosti a rychlosti řízení.

[46] K otázce, zda ve věci žádosti žalobce o zaměstnaneckou kartu by bylo namístě - samozřejmě pokud by dané rozhodnutí vydal k tomu věcně příslušný správní orgán - zastavit řízení o žádosti pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu, není důvodu se v tuto chvíli vyjadřovat. Předmětem soudního přezkumu by se mohla stát teprve tehdy, pokud by o určité její řešení opřel své rozhodnutí správní orgán k tomu věcně příslušný. V obecné rovině však lze poukázat na komplexní právní názor vyslovený rozšířeným senátem v již shora zmíněném rozsudku ve věci sp. zn. 10 Azs 153/2016.

[47] Rozšířený senát shrnuje, že městský soud zcela správně posoudil rozhodnou právní otázku, dospěl-li k závěru, že rozhodnutí o zastavení řízení o žádosti žalobce pro bezpředmětnost podle § 66 odst. 1 písm. g) správního řádu vydané zastupitelským úřadem i rozhodnutí ministra zahraničních věcí o rozkladu proti rozhodnutí zastupitelského úřadu jsou nicotná, jelikož byla vydána správními orgány, které k tomu nebyly vůbec věcně příslušné. Na tomto závěru nemění nic ani okolnost, že městský soud se ve svém rozsudku blíže nezabýval povahou zastupitelského úřadu jako správního orgánu v kompetenčním smyslu a jeho instančním vztahem k Ministerstvu zahraničních věcí - pro účely shledání nicotnosti obou správních rozhodnutí to nebylo potřeba.