Vydání 4/2024

(…)

[22] Úvodem posouzení námitek stěžovatelky, jež se týkají zákonnosti správního vyhoštění žalobce, je namístě shrnout rozhodnou právní úpravu. Policie rozhodla o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 30. 6. 2023, který jí ukládá povinnost rozhodnout , a zařadit (novela provedená zákonem č. 173/2023 Sb. toto ustanovení doplnila s účinností od 1. 7. 2023 tak, že neumožnění vstupu se týká i území ). Rozhodnutí o správním vyhoštění spadá do působnosti návratové směrnice. Z hlediska jejího pojmosloví jde o rozhodnutí o navrácení, jehož definice je v čl. 3 odst. 3 této směrnice. Podle čl. 6 odst. 1 citované směrnice .

[23] Nebylo sporné, že žalobce měl povolení k přechodnému pobytu za účelem podnikání, které vydala Slovenská republika. Přicházelo tak u něj v úvahu použití výjimky z povinnosti členského státu rozhodnout o navrácení stanovené v čl. 6 odst. 2 návratové směrnice, podle něhož . Policie je podle § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců za tímto účelem oprávněna vydat cizinci rozhodnutí o povinnosti opustit území. Pro posuzovanou věc mají význam písmena b) a c) tohoto ustanovení, která stanoví, že takovéto rozhodnutí

a)

b) .

[24] Pro úplnost je třeba zmínit, že překážka rozhodnutí o navrácení může podle čl. 5 návratové směrnice vyplynout z povinnosti členského státu zohlednit nejvlastnější zájem dítěte, rodinný život a zdravotní stav dotčeného státního příslušníka třetí země, jakož i dodržet zásadu nenavrácení. Tomu odpovídají důvody, pro které nelze rozhodnout o správním vyhoštění podle § 119a zákona o pobytu cizinců. Žalobce v žalobě poukázal na dopad rozhodnutí stěžovatelky do jeho soukromého života. Učinil tak s ohledem na důsledky hrozícího zrušení jeho pobytu na Slovensku, jakož i stigmatizace, kterou s sebou pro cizince nese správní vyhoštění. Tyto námitky ale nebyly důvodem, pro který krajský soud toto rozhodnutí zrušil, a ani kasační nezpochybňuje způsob jejich vypořádání.

[25] Rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o pobytu cizinců má za následek povinnost opustit území členských států Evropské unie a po stanovenou dobu také zákaz vstupu a pobytu na něm, zatímco rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 1 téhož zákona se týká jen území České republiky. Při posouzení právní otázky, podle kterého ustanovení měla policie ve věci žalobce postupovat, je třeba vyjít z právního názoru, který Nejvyšší správní soud vyslovil v rozsudku ze dne 21. 12. 2020, čj. 5 Azs 432/2019-29, č. 4132/2021 Sb. NSS. V něm se zabýval obsahem pojmu na území členského státu ve smyslu čl. 6 odst. 2 návratové směrnice. Poukázal na definici pojmu podle čl. 3 odst. 2 této směrnice, podle níž jde o . Odkazovaný čl. 5 byl součástí již neúčinného nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 562/2006, kterým se stanoví Společenství o pravidlech upravujících přeshraniční pohyb osob (Schengenský hraniční ). Nyní je příslušná úprava obsažena v čl. 6 platného Schengenského hraničního kodexu, který v odstavci 1 stanoví, že

a) […]

b)

c)

d)

e)

[26] Neoprávněný pobyt podle čl. 6 odst. 2 návratové směrnice je dán, jak vyplývá z definice tohoto pojmu v čl. 3 odst. 2 této směrnice, nejen u cizinců z třetích zemí, kteří od počátku nesplňovali podmínky vstupu, ale také u těch, kteří tyto podmínky přestali splňovat až po svém vstupu a pobytu na území členského státu (rozsudek NSS čj. 5 Azs 432/2019-29, bod 19). Tento závěr odpovídá ustálené judikatuře Soudního dvora (např. rozsudek velkého senátu ze dne 7. 6. 2016, , C-47/15, bod 48, nebo rozsudek ze dne 3. 6. 2021, , C-546/19, bod 44). Oprávněnost, respektive neoprávněnost pobytu je nezbytné vázat na dodržení všech podmínek stanovených v čl. 6 Schengenského hraničního kodexu. Soudní dvůr například ve vztahu k podmínce podle čl. 6 odst. 1 písm. e) Schengenského hraničního kodexu vyslovil, že po vstupu na území členského státu je oprávněnost pohybu na tomto území i nadále podmíněna dodržením požadavků plynoucích z tohoto ustanovení, tedy i požadavku, že dotčený cizinec není považován za [rozsudek ze dne 12. 12. 2019, , C-380/18, bod 24].

[27] Nejvyšší správní soud zastává názor, že podle čl. 6 odst. 2 návratové směrnice musí být po celou dobu pobytu splněna i podmínka schopnosti cizince stanovená v čl. 6 odst. 1 písm. c) Schengenského hraničního kodexu. Právě její nesplnění vedlo krajský soud k závěru o neoprávněnosti pobytu žalobce. Při posouzení splnění této podmínky nelze přehlédnout, že požadavek k jakémukoli okamžiku, v němž se cizinec zdržuje na území členského státu, je formulován neurčitě a jeho výklad by neměl být veden snahou správního orgánu dosáhnout takový stupeň jistoty, že by cizinci fakticky znemožnil pobyt [srov. Progin Theuerkauf, S.; Epiney, A. Schengen Border Code Regulation (EU) 2016/399. In: Thym, D.; Hailbronner, K. (eds.). 3. vyd. Mnichov: C. H. Beck, 2022, s. 241 a 242]. Posuzovaná věc nicméně nevyžaduje výklad tohoto ustanovení, který by uvedený požadavek podrobně vymezil. U žalobce bylo postaveno najisto, že na území České republiky vykonával zaměstnání bez povolení, ačkoli bylo vyžadováno. Žalobce zde sice mohl pobývat, nikoli však za účelem výkonu zaměstnání. Pakliže navzdory tomu vykonával zaměstnání v rozporu se zákonem, je zřejmé, že jeho pobyt sloužil jinému účelu než tomu, pro který na území České republiky mohl pobývat. Již proto lze přisvědčit závěru krajského soudu o neoprávněnosti pobytu žalobce ve smyslu čl. 6 odst. 2 návratové směrnice. Za této situace se zároveň nebylo třeba zabývat otázkou, zda protiprávní jednání žalobce mohlo být současně hrozbou pro veřejný pořádek ve smyslu čl. 6 odst. 1 písm. e) Schengenského hraničního kodexu.

[28] Stěžovatelka rozporovala tento výklad poukazem na jeho možné důsledky pro správní praxi. Její námitky obsahově směřují proti tomu, aby byl pobyt cizince považován za neoprávněný již následkem toho, že některá z podmínek podle čl. 6 odst. 1 Schengenského hraničního kodexu přestala být splněna, aniž bylo zrušeno případné povolení k pobytu. Tato argumentace ovšem neobstojí. Neoprávněný pobyt, jak je definován v čl. 3 odst. 2 návratové směrnice, je dán již splněním hmotněprávních podmínek, a to bez ohledu na případné povolení k pobytu, které trvá až do okamžiku zániku jeho platnosti. V čl. 6 odst. 2 návratové směrnice je navíc řešena toliko povinnost členského státu rozhodnout o povinnosti státního příslušníka třetí země, který je držitelem platného povolení k pobytu vydaného jiným členským státem, neprodleně odejít na území tohoto jiného členského státu. Tento cizinec mohl na území České republiky pobývat právě na základě takovéhoto povolení, a o jeho zrušení by tedy stejně musel rozhodnout příslušný orgán jiného členského státu. Ze správního spisu nevyplývá, že by žalobce byl držitelem platného povolení k pobytu vydaného Českou republikou. Úvahy o tom, zda by takovéto povolení v jiných situacích mělo být nejdříve zrušeno, jsou podle Nejvyššího správního soudu v posuzované věci bezpředmětné.

[29] Krajský soud na podporu svého výkladu odkázal na právní názor vyslovený v odborné publikaci, Ročence uprchlického a cizineckého práva 2017 (konkrétně odkázal na článek Pořízek, P. Výklad výhrady veřejného pořádku v jednotlivých ustanovení zákona o pobytu cizinců. In: , Kancelář veřejného ochránce práv, 2018, s. 115). Tvrzení stěžovatelky, že tato publikace není právním předpisem a krajský soud v ní obsaženým právním názorem nebyl nijak vázán, nelze nic vytknout. To ovšem nic nemění na tom, že krajský soud mohl na podporu svého právního názoru na tuto publikaci odkázat. Stejně tak mohl odkázat na jakýkoli právní text, který by byl z důvodu své argumentační přesvědčivosti významný pro posouzení určité právní otázky (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 12. 2023, čj. 2 Azs 263/2023-23, bod 25).

[30] Poukazuje-li stěžovatelka na čl. 6 odst. 6 návratové směrnice, podle něhož tato směrnice, při splnění dalších podmínek, , toto ustanovení se nijak nedotýká hmotněprávních podmínek, za nichž mohou být jednotlivá v něm uvedená rozhodnutí vydána. Smyslem odkazovaného ustanovení je umožnit hospodárnější postup při současném zajištění nesnížené procesní ochrany dotčených osob. Bez významu je pak tvrzení stěžovatelky, že institut správního vyhoštění nemá původ v návratové směrnici. I když byl tento institut upraven v zákoně o pobytu cizinců ještě před vstupem České republiky do Evropské unie, v současnosti je jeho zákonná úprava součástí transpozice práva Evropské unie do českého právního řádu.

[31] Nejvyšší správní soud dále konstatuje, že pobýval-li žalobce jako státní příslušník třetí země, který je držitelem platného povolení k přechodnému pobytu vydaného jiným členským státem, neoprávněně na území České republiky, pak měla policie v souladu s čl. 6 odst. 2 návratové směrnice rozhodnout o jeho povinnosti opustit území podle § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, ledaže by tomu bránily důvody veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti (srov. rozsudek NSS čj. 5 Azs 432/2019-29, bod 21). Tomuto výkladu odpovídá i důvodová zpráva k zákonu č. 427/2010 Sb., kterým byl s účinností od 1. 1. 2011 – za účelem transpozice čl. 6 odst. 2 návratové směrnice – do zákona o pobytu cizinců vložen § 50a. Z ní vyplývá, že toto ustanovení „ […]. “ (zvláštní část, k části první, k bodu 103).

[32] Na podporu provedeného výkladu lze odkázat i na právní názor Soudního dvora, že čl. 6 odst. 2 návratové směrnice „“. To platí, „“ (usnesení ze dne 26. 4. 2023, , C-629/22). Soudní dvůr jej vyslovil v souvislosti s otázkou použitelnosti zákonné úpravy podle švédského práva, která s ohledem na zmíněnou pravděpodobnost umožňovala hned rozhodnout o navrácení cizince.

[33] Stěžovatelka namítá, že zákon jí neumožňoval postupovat jinak než rozhodnout o správním vyhoštění, ani jí v tomto směru neposkytoval správní uvážení. Nejvyšší správní soud v této souvislosti nemůže pouze odkázat na právní závěry svého rozsudku čj. 5 Azs 432/2019-29, který vycházel z dřívější zákonné úpravy. Ustanovení § 50a odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 31. 7. 2019, stanoví, že . Podmínka spočívající v tom, že nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, pro uvedené případy jednoznačně vyjadřuje přednost správního vyhoštění před rozhodnutím o povinnosti opustit území (srov. rozsudky NSS ze dne 10. 2. 2017, čj. 4 Azs 8/2017-21, bod 34, ze dne 19. 4. 2018, čj. 3 Azs 234/2017-28, bod 15, nebo ze dne 13. 1. 2021, čj. 6 Azs 313/2020-40, bod 25, které se týkaly jen osob, u nichž se čl. 6 odst. 2 návratové směrnice nepoužije).

[34] Uvedená odlišnost od dřívější právní úpravy nijak nezpochybňuje výklad čl. 6 odst. 2 návratové směrnice, který Nejvyšší správní soud provedl v rozsudku čj. 5 Azs 432/2019-29. Tento článek stanoví povinnost členského státu rozhodnout o povinnosti opustit území jako výjimku z povinnosti rozhodnout o navrácení, která se, jsou-li k tomu splněny tímto ustanovením stanovené podmínky, z povahy věci uplatní přednostně. To ale znamená, že § 50a odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců ve slovech , z nichž pro situaci předvídanou v čl. 6 odst. 2 návratové směrnice vyplývá přednost rozhodnutí o správním vyhoštění, je s návratovou směrnicí v rozporu. Jde o rozpor plynoucí již ze znění obou ustanovení, který je zřejmý a nevyvstává s ním žádná výkladová otázka, která by vyžadovala rozhodnutí Soudního dvora o předběžné otázce podle čl. 267 Smlouvy o fungování Evropské unie (srov. rozsudek Soudního dvora ze dne 6. 10. 1982, , 283/81). V tomto ohledu navíc vylučuje jakékoli pochybnosti i citovaný právní názor, který Soudní dvůr vyslovil v usnesení ve věci .

[35] Zbývá tedy posoudit, zda řešení tohoto rozporu umožňuje přímý účinek čl. 6 odst. 2 návratové směrnice. Přímý účinek směrnice je v ustálené judikatuře Soudního dvora vyjádřen tak, že ve všech případech, kdy se ustanovení směrnice z hlediska svého obsahu jeví jako bezpodmínečná a dostatečně přesná, jsou jednotlivci oprávněni dovolávat se jich u vnitrostátních soudů vůči státu, pokud tuto směrnici neprovedl ve stanovených lhůtách do vnitrostátního práva nebo ji provedl nesprávně [základy judikatury k tzv. vertikálnímu přímému účinku směrnice položil Soudní dvůr rozsudkem ze dne 4. 12. 1974, , 41/74; dále viz např. rozsudek ze dne 19. 1. 1982, , 8/81, bod 25, nebo rozsudek velkého senátu ze dne 5. 10. 2004, , C-397/01 až C-403/01, bod 103; z nedávné doby např. rozsudek ze dne 20. 4. 2023, , C-348/22, bod 62].

[36] V posuzované věci jsou všechny podmínky přímého účinku splněny. Návratová směrnice v čl. 6 odst. 2 ukládá členským státům, aby pro případ, že , stanovily pravomoc příslušného vnitrostátního orgánu rozhodnout o povinnosti . V českém právu je požadovanou úpravou § 50a zákona o pobytu cizinců. Současně čl. 6 odst. 2 návratové směrnice podmiňuje rozhodnutí o navrácení tím, že . Dotčeným cizincům tím zakládá právo na to, aby, nejde-li o některou z těchto situací, nebyli navráceni. Jde o jednoznačné ustanovení, jehož přímý účinek se projeví jako překážka, která brání rozhodnout o správním vyhoštění. Lhůta pro transpozici příslušné části návratové směrnice uplynula dnem 24. 12. 2010. K jednoznačnému závěru, že se jednotlivci mohou dovolávat přímého účinku čl. 6 odst. 2 návratové směrnice u vnitrostátních soudů, dospěl také Soudní dvůr (usnesení ve věci ).

[37] Nejvyšší správní soud shrnuje, že je-li cizinec na území České republiky zaměstnán bez platného oprávnění k pobytu nebo povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání, má tato skutečnost za následek neoprávněnost jeho pobytu podle čl. 6 odst. 1 návratové směrnice, neboť přestal splňovat podmínku vstupu spočívající ve zdůvodnění účelu předpokládaného pobytu podle čl. 6 odst. 1 písm. c) Schengenského hraničního kodexu. Jde-li však o cizince, který je držitelem platného oprávnění k pobytu vydaného jiným členským státem Evropské unie, policie může rozhodnout o jeho správním vyhoštění (navrácení) podle § 119 odst. 1 písm. c) bodu 1 zákona o pobytu cizinců jen za předpokladu, že mu nelze uložit povinnost opustit území České republiky podle čl. 6 odst. 2 návratové směrnice a § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, případně, že tuto povinnost nesplnil. Podmínka rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, že u cizince , se nepoužije z důvodu jejího rozporu s čl. 6 odst. 2 návratové směrnice. Protože u žalobce nebyly splněny podmínky pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění, krajský soud napadeným rozsudkem správně rozhodl, že rozhodnutí stěžovatelky bylo nezákonné. Vzhledem k tomuto závěru již nebylo třeba zabývat se jinými zákonnými podmínkami správního vyhoštění, včetně toho, zda mu ve věci žalobce nebrání zásada nenavrácení. (…)