Vydání 12/2023

[9] V posuzované věci je sporné, zda byl žalovaný povinen stěžovatele v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu vyzvat k odstranění nedostatků oznámení o změně zaměstnavatele a stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu.

[10] Podle § 42g odst. 7 věty první zákona o pobytu cizinců .

[11] Podle § 42g odst. 8 téhož zákona .

[12] Podle § 42g odst. 9 téhož zákona .

[13] Podle § 168 odst. 1 téhož zákona .

[14] Nejvyšší správní soud nejprve předesílá, že ve věci stěžovatele již rozhodoval v otázce, zda lze podat proti sdělení žalovaného dle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců odvolání. V tomto rozsudku ze dne 26. 9. 2022, čj. 4 Azs 77/2022-25, mimo jiné konstatoval: „.“ Nezabýval se však otázkou, zda je správní orgán povinen v tomto řízení postupovat podle § 37 odst. 3 správního řádu.

[15] Zákon o pobytu cizinců představuje primární právní předpis upravující pobyt cizinců na území České republiky. Vedle hmotněprávních ustanovení obsahuje také dílčí úpravu některých procesních institutů a postupů správních orgánů v řízeních ve věcech pobytu cizinců, která jsou vůči ustanovením správního řádu ve vztahu speciality. Správní orgán tedy v řízeních podle zákona o pobytu cizinců postupuje primárně podle procesních pravidel obsažených přímo v tomto zákoně. Neobsahuje-li zákon o pobytu cizinců ustanovení upravující určitou otázku týkající se postupu v řízení, postupuje správní orgán podle správního řádu (např. rozsudek NSS ze dne 21. 12. 2011, čj. 5 Ans 5/2011-221, č. 2544/2012 Sb. NSS).

[16] Podle § 168 zákona o pobytu cizinců se na postup správních orgánů v řízeních uvedených v tomto ustanovení, v rámci něhož je uveden také § 42g odst. 9 téhož zákona, který je aplikován v nyní projednávané věci, nevztahují ustanovení části druhé a třetí správního řádu, tedy ustanovení o správním řízení. Z dikce § 177 odst. 2 správního řádu plyne, že v případě, že se nepoužije část druhá a třetí správního řádu, postupuje správní orgán dle části čtvrté správního řádu. Účelem tohoto ustanovení je neponechat v procesním vakuu tu správní činnost, která není uskutečňována ve správním řízení, resp. na kterou nedopadají části upravující správní řízení, aniž by současně bylo možné aplikovat jiné části správního řádu (kupříkladu část pátou či šestou). V souladu s požadavky judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu se tím má zajistit alespoň minimální procesní režim a standard ochrany práv dotčených osob (Potěšil, L.; Hejč, D.; Rigel, F.; Marek, D. 2. vyd. Praha: C. H. Beck, 2020, s. 862). Ve všech řízeních vyjmenovaných v § 168 zákona o pobytu cizinců se proto bude postupovat podle části čtvrté správního řádu. Ze zařazení do části čtvrté správního řádu vyplývá, že postupy uvedené v § 168 zákona o pobytu cizinců nejsou považovány za formální správní řízení ve smyslu § 9 správního řádu. Postup správního orgánu podle části čtvrté správního řádu je proto charakterizován nižší mírou formálnosti, než je tomu ve správním řízení podle části druhé a třetí správního řádu (např. rozsudek NSS ze dne 14. 7. 2017, čj. 5 Azs 199/2016-20). V této souvislosti nelze nicméně opomenout § 154 správního řádu, v němž je uveden výčet ustanovení části druhé a třetí téhož zákona, která se použijí při vydávání tzv. jiných úkonů podle části čtvrté správního řádu obdobně. Mezi těmito ustanoveními je uveden i § 37, jehož aplikace je v nyní posuzované věci sporná.

[17] Řízení o změně zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty musí být rovněž vždy vedeno v souladu se základními zásadami činnosti správních orgánů obsaženými v § 2 až § 8 správního řádu (část první správního řádu). Z § 2 odst. 4 správního řádu plyne požadavek, aby správním orgánem přijaté řešení . V § 4 správního řádu je kladen důraz na naplnění poučovací zásady a zásady součinnosti správními orgány při veškerých jejich činnostech. K zásadě součinnosti lze uvést rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 3. 2008, čj. 7 Azs 3/2008-64, č. 1611/2008 Sb. NSS, vztahující se k zákonu č. 325/1999 Sb., o azylu, jehož závěry lze nepochybně aplikovat i na zákon o pobytu cizinců. V něm zdejší soud konstatoval: „.“

[18] Z výše uvedeného vyplývá, že ačkoliv se v řízení o změně zaměstnavatele držitele zaměstnanecké karty postupuje přednostně podle procesních ustanovení obsažených zejména v § 42g odst. 7 až 11 zákona o pobytu cizinců, použijí se na uvedené řízení s ohledem na § 177 odst. 2 ve spojení s § 154 správního řádu obdobně i některá ustanovení části druhé a třetí správního řádu, mezi kterými je výslovně uveden i § 37. Ustanovení § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců totiž upravuje toliko účinky, které nastanou ze zákona, jestliže podmínky pro změnu zaměstnavatele nebudou splněny. Neobsahuje přitom podrobnou procesní úpravu, jak mají správní orgány při posuzování, zda oznámení splňuje či nesplňuje podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, postupovat, která by vylučovala subsidiární použití správního řádu jako celku. I kdyby se však na § 37 správního řádu ustanovení § 154 správního řádu výslovně neodkazovalo, správní orgán by byl i tak povinen postupovat v souladu se zásadou součinnosti, jejímž projevem ostatně právě § 37 odst. 3 správního řádu je.

[19] Nelze opomenout, že sdělení podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců může v konečném důsledku vyvolávat závažné právní následky, které mohou intenzivně zasáhnout do práv držitele zaměstnanecké karty. K uvedenému se Nejvyšší správní soud vyjádřil ve svém usnesení ze dne 17. 9. 2021, čj. 8 Azs 56/2021-41: „.“

[20] Z výše uvedeného je tak zřejmé, že žalovaný sdělením podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců autoritativně určuje, zda byly splněny podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, pracovního zařazení nebo zaměstnání na další pracovní pozici u téhož nebo u jiného zaměstnavatele a zda může být cizinec na tomto místě zaměstnáván. Sdělení je tak z materiálního hlediska rozhodnutím ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Sdělení zasahuje do právní sféry cizince, neboť přestože účinky týkající se oznámení nastávají ze zákona, sdělení žalovaného závazně určuje, které účinky předvídané zákonem o pobytu cizinců mají nastat. Pokud žalovaný rozhodne o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele, nebude cizinec oprávněn nastoupit na oznamované pracovní místo a zároveň nebude oprávněn pracovat ani u jiného zaměstnavatele. Cizinec sice může podat nové oznámení o změně zaměstnavatele, ale vzhledem k tomu, že žalovaný je povinen rozhodnout o splnění či nesplnění podmínek ve lhůtě 30 dnů ode dne doručení oznámení (přičemž tato lhůta v některých případech není dodržena), bude mít cizinec prakticky jedinou možnost toto oznámení učinit, než mu uplyne šedesátidenní lhůta pro zánik platnosti zaměstnanecké karty. Nadto pokud by oznamoval změnu týkající se stejného pracovního místa, nejspíše by nestihl podat oznámení 30 dnů před takovou změnou. Stejně tak by byla případná chyba v oznámení pro osud pobytového oprávnění cizince fatální v případě, kdy by se mu podařilo příslušné pracovní místo získat (a změnu oznámit) až po třiceti dnech od zániku předchozího pracovního poměru – v takovém případě by sdělení o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele cizinec obdržel až v době zániku oprávnění k pobytu dle zaměstnanecké karty. Sdělení o nesplnění podmínek tak může případně vést až k zániku platnosti zaměstnanecké karty, v důsledku čehož ztratí cizinec oprávnění k výkonu zaměstnání a k pobytu na území České republiky.

[21] Nelze odhlížet od skutečnosti, že právní úprava oznámení změny zaměstnavatele dle zákona o pobytu cizinců je velmi striktní. Jednak stanovuje oznamovateli poměrně krátkou lhůtu k učinění tohoto oznámení, které je v posuzované věci jedinou možností, jak zabránit zániku platnosti zaměstnanecké karty, a za druhé spojuje se sdělením o nesplnění podmínek fikci neučinění oznámení. Žalovaný tak svým postupem může podstatně ovlivnit, jaké účinky předpokládané zákonem o pobytu cizinců nastanou a zda bude oznamovatel moci v průběhu řízení o změně zaměstnavatele řádně uplatnit svá procesní práva. Nejvyšší správní soud má za to, že v případě, kdy je takto závažně zasahováno do právní sféry cizince, nelze připustit, aby mu byla zcela odebrána možnost uplatňovat svá procesní práva, resp. aby neměl jakoukoli možnost napravit případnou chybu či omyl při podání oznámení. Pokud žalovaný rozhoduje o splnění či nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele podle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců, je povinen postupovat v souladu se zásadou součinnosti, která se konkrétně projevuje v § 37 odst. 3 správního řádu. Jestliže oznámení o změně zaměstnavatele neobsahuje veškeré náležitosti předpokládané zákonem nebo trpí-li jinými odstranitelnými vadami, je žalovaný povinen oznamovateli pomoci nedostatky odstranit, případně ho vyzvat k jejich odstranění a stanovit mu k tomu přiměřenou lhůtu. Účinky neučinění podání nastanou až po marném uplynutí této lhůty. V opačném případě by došlo k porušení základních zásad činnosti správních orgánů, a tím k popření procesních práv oznamovatele.

[22] Pokud žalovaný oznamovatele nevyzve k odstranění nedostatků podání, nemůže zároveň objektivně posoudit, zda oznamovatel splnil podmínky požadované pro změnu zaměstnavatele, jelikož nedisponuje potřebnými informacemi, na základě kterých by mohl ověřit, že podmínky nejsou oznamovatelem splněny. V případě takového postupu navíc založí žalovaný u držitele zaměstnanecké karty očekávání, že jeho oznámení obsahuje všechny předepsané náležitosti a netrpí jinými vadami bránícími jeho projednání. V důsledku toho bude cizinec mylně předpokládat, že splňuje podmínky pro změnu zaměstnavatele a z vlastní iniciativy tak nebude činit další kroky, kterými by mohl negativním účinkům spojeným se sdělením o nesplnění podmínek zabránit.

[23] S tím souvisí argumentace stěžovatele, že závěr krajského soudu, že žalovaný nebyl povinen stěžovatele vyzvat k odstranění vad oznámení, odporuje též směrnici 2011/98/EU.

[24] Podle čl. 4 odst. 1 této směrnice .

[25] Podle čl. 5 odst. 4 citované směrnice .

[26] Smyslem a účelem směrnice 2011/98/EU je zavést jednotný postup vyřizování žádostí a vydávání jednotného povolení pracovníkům ze třetích zemí. Vzhledem k tomu stanoví minimální standard procesních záruk a právo na rovné zacházení (rozsudek NSS ze dne 17. 9. 2019, čj. 4 Azs 275/2019-27). Institut zaměstnanecké karty představuje transpozici tého směrnice v zákoně o pobytu cizinců, a proto jsou správní orgány a soudy při výkladu vnitrostátní úpravy řízení o změně zaměstnanecké karty obsažené v zákoně o pobytu cizinců povinny postupovat eurokonformně, tj. vykládat a aplikovat vnitrostátní právo v souladu s textem a účelem směrnice upravující danou materii (obdobně např. rozsudky NSS ze dne 11. 2. 2009, čj. 1 Azs 107/2008-78, a ze dne 15. 6. 2016, čj. 9 Azs 95/2016-29, č. 3448/2016 Sb. NSS).

[27] Je nepochybné, že čl. 5 odst. 4 směrnice 2011/98/EU stanovuje procesní pravidla pro postup posuzování žádostí o jednotné povolení ve smyslu čl. 5 preambule směrnice. Tento postup by měl být podle požadavků směrnice transparentní, spravedlivý a měl by dotyčným osobám nabízet odpovídající právní jistotu. Ve vnitrostátní úpravě se tímto postupem rozumí řízení o vydání, změně či prodloužení platnosti zaměstnanecké karty. Správní orgány a soudy mají proto v řízeních o zaměstnanecké kartě povinnost postupovat nejen podle procesních ustanovení obsažených v zákoně o pobytu cizinců, ale také podle procesních pravidel zakotvených ve směrnici 2011/98/EU. Jedním z těchto procesních ustanovení je již zmiňovaný čl. 5 odst. 4 této směrnice, který předpokládá, že jestliže žádost neobsahuje všechny předepsané náležitosti, je příslušný orgán povinen vyrozumět o tom žadatele a stanovit mu přiměřenou lhůtu k doplnění.

[28] Nelze přisvědčit tvrzení žalovaného, že změna zaměstnavatele nepředstavuje změnu zaměstnanecké karty ve smyslu směrnice 2011/98/EU, jelikož zaměstnanecká karta není změnou zaměstnavatele nijak dotčena. Naopak, jak správně uvedl stěžovatel, dochází změnou zaměstnavatele ke změně oprávnění, která stěžovateli vyplývají ze zaměstnanecké karty. Ostatně následky spojené se sdělením o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele uvádí Nejvyšší správní soud výše. Je sice pravdou, že směrnice otázku změny zaměstnavatele neupravuje, a je tak na členských státech, jakým způsobem tuto otázku upraví. Pokud ovšem (jako v případě České republiky) změnu zaměstnavatele umožní, musí procedura týkající se této změny odpovídat minimálním standardům stanoveným směrnicí pro změnu jednotného povolení. Oznámení o změně zaměstnavatele tak představuje změnu jednotného povolení ve smyslu směrnice 2011/98/EU.

[29] Tento závěr ostatně Nejvyšší správní soud již akceptoval, byť bez bližšího odůvodnění, v rozsudku ze dne 26. 1. 2023, čj. 9 Azs 118/2022-32, bodech 14 a 15, kde připustil aplikovatelnost čl. 8 citované směrnice, který se týká rozhodnutí o zamítnutí žádosti o vydání, změnu nebo obnovení jednotného povolení nebo rozhodnutí, kterým se jednotné povolení odnímá, na oznámení o nesplnění podmínek pro změnu zaměstnavatele dle § 42g odst. 9 zákona o pobytu cizinců.

[30] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud přisvědčil stěžovateli, že žalovaný pochybil, pokud stěžovatele nevyzval k doložení pracovní smlouvy, ze které by bylo patrné, že je uzavřena na v oznámení uvedenou pracovní pozici, která je uvedena v centrální evidenci volných pracovních míst obsaditelných držiteli zaměstnanecké karty, neupozornil ho, že datum předpokládané změny předchází datu podání žádosti, a nestanovil mu přiměřenou lhůtu k odstranění těchto nedostatků.

[31] Pochybení se následně dopustil i krajský soud, když shledal postup žalovaného souladný se zákonem a žalobu stěžovatele zamítl. Z výše uvedeného je zřejmé, že neobstojí odkaz krajského soudu na rozsudek Městského soudu v Praze čj. 3 A 106/2020-30 ve skutkově obdobné věci, v němž dospěl městský soud k opačnému závěru.

[32] Krajský soud a žalovaný navíc ve svých rozhodnutích nesprávně uvádí, že stěžovatel nedoložil k oznámení o změně zaměstnavatele doklad prokazující, že jeho dosavadní pracovněprávní vztah trvá nebo ke kterému dni tento vztah skončil, ačkoliv stěžovatel k žádosti doložil dohodu o rozvázání pracovního poměru uzavřenou mezi ním a předchozím zaměstnavatelem (KC GASTRO, s. r. o.) ke dni 31. 8. 2023. Krajský soud přitom dokonce v bodu 10 napadeného rozsudku shrnuje, že přílohou oznámení byla dohoda o rozvázání pracovního poměru.

[33] Lze uzavřít, že v posuzované věci žalovaný postupoval nezákonně, když stěžovatele nevyzval k odstranění nedostatků podání a nestanovil mu k tomu přiměřenou lhůtu. Postup žalovaného byl v rozporu nejen s vnitrostátními procesními ustanoveními, ale také s unijní úpravou. Tímto nezákonným postupem založil žalovaný nezákonnost svého rozhodnutí. Pochybení se dopustil i krajský soud, když shledal postup žalovaného souladný se zákonem a žalobu stěžovatele zamítl.