4388/2022
Pobyt cizinců: vízum za účelem strpění pobytu na území
Pobyt cizinců: vízum za účelem strpění pobytu na území
k § 33 odst. 1 písm. a), § 36 odst. 3, § 38 odst. 2 a § 44a odst. 3 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění účinném do 17. 12. 2015 (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
I. Důvodem pro udělení víza k pobytu za účelem strpění kvůli překážkám ve vycestování podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, je, že cizinec nemá možnost v jiném státě pobývat dlouhodobě, neboli se usídlit, buď vůbec, nebo aniž by mu reálně hrozila závažná újma.
II. Důvodem, který musí pro prodloužení pobytu za účelem strpění trvat (§ 44a odst. 3 ve spojení s § 36 odst. 3 a § 38 odst. 2 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), je důvod předvídaný § 33 odst. 1 citovaného zákona, tedy například překážka ve vycestování na vůli cizince nezávislá, nikoliv však konkrétní skutkové okolnosti, které tuto překážku představují. Konkrétní skutkové okolnosti se mohou v průběhu času měnit.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 8. 2022, čj. 14 A 99/2020-65)
Prejudikatura:
č. 1566/2008 Sb. NSS.Věc:
X proti Ministerstvu vnitra, Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu.Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení rozhodnutí ze dne 4. 9. 2020, kterým žalovaná zamítla jeho odvolání a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne 3. 6. 2020. Ministerstvo prvostupňovým rozhodnutím zamítlo podle § 44a odst. 3 ve spojení s § 36 odst. 3 a § 38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců žádost žalobce o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za účelem strpění, neboť pominuly důvody, pro které bylo předchozí povolení uděleno.
Žalobce se narodil na palestinském území Západního břehu Jordánu. Je osobou bez státní příslušnosti. Je registrován jako palestinský uprchlík u Úřadu OSN pro palestinské uprchlíky na Blízkém východě (UNRWA). V České republice pobývá od roku 2008 na základě víza a následně povolení k pobytu za účelem strpění pobytu na území. Poslední udělený pobyt měl platnost do 8. 7. 2014. Podle záznamu Ministerstva vnitra ze dne 25. 6. 2013 se žalobci pobyt za účelem strpění udělil z důvodu, že jeho vycestování z území nebylo možné, neboť nebyl schopen si opatřit cestovní doklad, na základě kterého by z území vycestoval. Dne 24. 6. 2014 žalobce požádal o prodloužení pobytu za účelem strpění. V žádosti uváděl, že je palestinský uprchlík a nemůže si opatřit cestovní doklad.
Prvostupňovým rozhodnutím ministerstvo žádost žalobce zamítlo, protože zjistilo, že žalobce je držitelem cestovního dokladu vydaného Jordánskem s dobou platnosti do 9. 10. 2018, a že na základě tohoto pasu v době 20. 5. 2014 – 1. 6. 2014 Jordánsko navštívil. Již tak pominul důvod, pro který bylo žalobci v minulosti povolení k pobytu za účelem strpění vydáno, tedy že žalobce neměl cestovní doklad. Žalobce však cestovním dokladem již disponuje a může tedy Česko opustit. Zároveň ho tento doklad opravňuje ke vstupu na území Jordánska, jak ministerstvo zjistilo i z vyjádření Velvyslanectví České republiky v Jordánsku.
K argumentaci žalobce, že neexistuje žádná země, ve které by mohl legálně pobývat, ministerstvo uvedlo, že pro prodloužení dlouhodobého pobytu musí být splněna podmínka, že trvá důvod, pro který bylo vydáno předchozí povolení k pobytu. Tímto důvodem u žalobce bylo, že nedisponuje cestovním dokladem. To již neplatí. Ministerstvo tak nemohlo postupovat jinak, než žádosti nevyhovět.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, ve kterém mj. namítal, že není možné jeho vycestování ani pobyt v jiném státě, aniž by porušil imigrační a pobytové pravidla těchto států.
Žalovaná se ztotožnila se skutkovými a právními závěry prvostupňového orgánu a napadeným rozhodnutím odvolání zamítla. K námitce žalobce, že nemůže pobývat v jiném státě, uvedla, že pokud mu brání ve vycestování jiná překážka, než pro kterou mu byl předchozí pobyt za účelem strpění udělen, tedy chybějící cestovní doklad, musí podat novou žádost. Žalovaná ani neshledala, že by byla porušena práva žalobce podle Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.) ani Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.). Ani podle těchto úmluv nelze cizinci prodloužit pobytové oprávnění, když přestane splňovat důvod, pro který mu bylo vydáno.
Žalobce v žalobě vznesl několik žalobních bodů. Mimo jiné namítal, že správní orgány se nevypořádaly s důvodem pro prodloužení pobytu, že je palestinský uprchlík, a není tedy země, která by jej repatriovala. Napadené rozhodnutí proto považoval za nezákonné a nepřezkoumatelné.
Žalovaná ve svém vyjádření navrhla žalobu zamítnout. Přitom odkázala na závěry napadeného rozhodnutí, na kterých setrvala. Uvedla, že v průběhu řízení žalobce sice zdůrazňoval, že je palestinským uprchlíkem, to však není důvodem pro povolení pobytu za účelem strpění. V řízení bylo prokázáno, že žalobce disponuje cestovním dokladem, na základě kterého také do Jordánska vycestoval.
Městský soud v Praze rozhodnutí žalované zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení.
Z odůvodnění:
[15] K námitce nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí soud předně uvádí, že nepřezkoumatelnost „
pro nedostatek důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, tj. jako nemožnost přezkoumat určité rozhodnutí pro nemožnost zjistit v něm jeho obsah nebo důvody, pro které bylo vydáno
“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 19. 2. 2008, čj. 7 Afs 212/2006-74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Zrušení správního rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám správních rozhodnutí, kdy pro absenci důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze správní rozhodnutí meritorně přezkoumat. Na odůvodnění rozhodnutí správních orgánů nelze klást nepřiměřeně vysoké požadavky. „Není přípustné institut nepřezkoumatelnosti rozšiřovat a vztáhnout jej i na případy, kdy se správní orgán podstatou námitky účastníka řízení řádně zabývá a vysvětlí, proč nepovažuje argumentaci účastníka správnou, byť výslovně v odůvodnění rozhodnutí nereaguje na všechny myslitelné aspekty vznesené námitky a dopustí se dílčího nedostatku odůvodnění
“ (viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 1. 2013, čj. 1 Afs 92/2012-45, bod 28). Na druhou stranu se správní orgán musí vypořádat s argumenty účastníka řízení, které jsou zásadní pro meritum věci. Pokud tak neučiní, zatíží své rozhodnutí nepřezkoumatelností (viz např. rozsudek NSS ze dne 24. 6. 2010, čj. 9 As 66/2009-46).[16] V tomto kontextu soud poznamenává, že žalobce konzistentně a opakovaně v rámci správního řízení tvrdil, že důvodem, proč nemůže vycestovat z území České republiky, je také, že je palestinský uprchlík a nemá možnost legálního pobytu v žádné zemi. To uvedl již v žádosti, poté v odvolání, ale i v dalších podáních. Například v podání ze dne 28. 5. 2020 výslovně uvedl, že dispozice s jordánským cestovním dokladem nic nemění na skutečnosti, že není možný jeho pobyt v jiném státě, aniž by porušil imigrační a pobytové regulace těchto států. Shodně v podání ze dne 3. 4. 2019 uváděl, že je palestinský uprchlík a není žádná země, která by ho repatriovala.
[17] Správní orgány svá rozhodnutí však postavily pouze na skutečnosti, že žalobce již disponuje cestovním dokladem a odpadl tak důvod, pro který mu byl udělen pobyt za účelem strpění. Ostatními okolnostmi se odmítly zabývat s odůvodněním, že nejsou podstatné. Podle napadeného rozhodnutí má žalobce případně podat žádost novou. Otázkou tedy je, zda správní orgány pochybily, pokud se nezabývaly argumentací žalobce, že není země, která by jej jako palestinského uprchlíka přijala k pobytu.
[18] Podle § 44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců
na prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se § 35 odst. 2 a 3, § 36, § 46 odst. 3 a 7 a § 47 vztahuje obdobně
.[19] Podle § 36 odst. 3 zákona o pobytu cizinců
dobu platnosti víza a dobu pobytu na území na vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území nelze prodloužit, pokud ministerstvo shledá důvod pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza (§ 38).
[20] Podle § 38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců
ministerstvo zruší platnost víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území, jestliže pominuly důvody, pro které bylo toto vízum uděleno.
[21] Pro rozhodnutí v této věci je zásadní otázkou, co právě uvedený § 38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců míní pominutím
důvodů, pro které bylo vízum uděleno
. Komise i ministerstvo jsou názoru, že jde o konkrétní skutkové okolnosti, pro které byl cizinci pobyt za účelem strpění udělen. Proto když ministerstvo zjistilo, že žalobce již disponuje cestovním dokladem, nezabývalo se jeho další argumentací. Městský soud se však s tímto názorem neztotožňuje. [22] Podle § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců
ministerstvo udělí vízum k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území cizinci,
a) kterému ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá nebo jsou-li splněny podmínky podle § 179 odst. 5,
b) který je svědkem nebo poškozeným v trestním řízení a jeho účast na řízení je nezbytná,
c) který v době platnosti oprávnění k pobytu, jehož platnost nelze prodloužit, požádal na území o vydání povolení k trvalému pobytu, pokud je k tomu podle § 69 oprávněn a o této žádosti nebylo rozhodnuto v době platnosti oprávnění k pobytu cizince na území, nebo
d) který podal žalobu proti rozhodnutí ministerstva, kterým byla zrušena platnost víza k pobytu nad 90 dnů nebo povolení k dlouhodobému pobytu anebo byla zamítnuta žádost o prodloužení platnosti povolení k dlouhodobému pobytu nebo žádost o povolení k trvalému pobytu, za podmínky, že současně podal návrh na přiznání odkladného účinku této žaloby.
[23] Právě citované ustanovení pod jednotlivými písmeny a) až d) obsahuje několik rozdílných důvodů, pro které může být uděleno vízum za účelem strpění. Žalobce vízum a následně pobyt za účelem strpění získal z důvodu podle písmene a) – ve vycestování z území mu bránila překážka na jeho vůli nezávislá. Důvodem pro udělení pobytu za účelem strpění dle zákona o pobytu cizinců je tedy mj., že cizinci
ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá
. [24] Dle městského soudu
důvodem
, který měl pominout, § 38 odst. 2 zákona o pobytu cizinců nemyslí konkrétní okolnosti, proč dříve cizinec nemohl z území České republiky vycestovat. Tím důvodem je jeden z důvodů předvídaných § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců pro udělení víza za účelem strpění. V případě žalobce jde tedy o skutečnost, že mu ve vycestování brání překážka na jeho vůli nezávislá. Je tomu tak proto, že zákon o pobytu cizinců (§ 33) nezná důvod pro pobyt za účelem strpění, že cizinec nedisponuje cestovním dokladem. Důvodem, který zákon zná, je, že cizinec nemůže pro nějakou objektivní překážku vycestovat. [25] Žalobce tyto překážky viděl dvě – neměl cestovní doklad a byl palestinský uprchlík, tedy osoba bez možnosti dlouhodobého pobytu v jiné zemi. Ze správního spisu skutečně vyplývá, že pobyt byl žalobci udělen z důvodu absence cestovního dokladu. Správní orgány přesvědčivě prokázaly, že tato překážka odpadla. Podle žalobce však existovala i druhá překážka – nemá kde pobývat. Z hlediska zákona o pobytu cizinců jde o stále stejný důvod pro udělení víza za účelem strpění, tedy podle § 33 odst. 1 písm. a) ve vycestování cizinci brání překážka na jeho vůli nezávislá.
[26] Pokud tedy žalobci byl přiznán pobyt za účelem strpění z důvodu absence cestovního dokladu a nyní se domáhá toho, aby mu byl tento pobyt prodloužen, protože není země, kde by mohl legálně dlouhodobě pobývat, jde z hlediska zákona o pobytu cizinců stále o stejný důvod pro udělení víza za účelem strpění – ve vycestování z území mu brání překážka na jeho vůli nezávislá.
[27] V tomto ohledu je také podstatné, že § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy že cizinci
ve vycestování z území brání překážka na jeho vůli nezávislá
, nelze interpretovat tak, že se jedná pouze o nemožnost cizince překročit hranici České republiky. Jak vyplývá již z důvodové zprávy k zákonu o pobytu cizinců, vízum za účelem strpění pobytu bylo zamýšleno nikoliv jen pro situace, kdy je objektivně vyloučeno vycestování cizince (např. je dlouhodobě upoután na lůžko). Podle důvodové zprávy mělo být vízum udělováno také například, pokud cizinci hrozí ve státě, kam má vycestovat, mučení či nelidské zacházení. V takovém případě cizinec sice vycestovat, ve smyslu překročit hranice Česka, může, ale vycestovat nemůže z důvodu, že by mu v cílovém státě hrozila závažná újma. [28] Tento výklad nakonec zastává i Ministerstvo vnitra, jak vyplývá z jeho praxe. Například v případě prvního ozbrojeného konfliktu na východě Ukrajiny v roce 2014 byly osobám prchajícím z této oblasti vydávány víza za účelem strpění (viz např. rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2020, čj. 1 Azs 17/2020-24). Problémem i v této situaci nebylo, že by dané osoby nemohly z Česka vůbec vycestovat, ale že z objektivních důvodů nemohly pobývat mimo Česko, tedy v oblasti původu ani jinde.
[29] Dle soudu tak překážkou ve vycestování ustanovení § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců míní nemožnost cizince opustit území České republiky a legálně pobývat v jiné zemi. Přitom nepostačuje možnost krátkodobého, například turistického pobytu. Takový pobyt bude u většiny cizinců možný ve většině států světa. Důvodem pro udělení pobytu za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců však je, že cizinec nemá možnost v jiném státě pobývat dlouhodobě, neboli se usídlit, buď vůbec, nebo aniž by mu reálně hrozila závažná újma. Proto je dán důvod pro umožnění takovému cizinci legálně pobývat v Česku, neboť pro něj jiná možnost neexistuje.
[30] Argumentace žalobce, že není stát, kde by mohl legálně dlouhodobě pobývat, je tedy z pohledu důvodu pro pobyt za účelem strpění podle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců
relevantní
. Pokud žalobce je skutečně palestinský uprchlík bez práva pobytu v jiné zemi, jde o překážku vycestování na jeho vůli nezávislou. [31] Městský soud tedy dospěl k závěru, že důvodem, který musí pro prodloužení pobytu za účelem strpění trvat, je důvod předvídaný § 33 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, tedy například překážka vycestování na vůli cizince nezávislá, nikoliv však konkrétní skutkové okolnosti, které tuto překážku představují. Tyto se mohou v průběhu času měnit. Navíc v případě žalobce druhý důvod, na kterém překážku vycestování zakládá (je palestinský uprchlík bez práva pobytu v jiné zemi), trvá patrně od počátku a v čase se nezměnil.
[32] Právě uvedený závěr je také v souladu s obdobnou praxí správních soudů v rámci prodlužování doplňkové ochrany podle zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Institut pobytu za účelem strpění, pokud osoba nemůže vycestovat pro překážku na její vůli nezávislou, má značný přesah s doplňkovou ochranou podle zákona o azylu. Tyto dva instituty často plní shodnou úlohu – umožnují pobyt na území České republiky cizincům, kterým hrozí závažná újma, pokud by museli z Česka odcestovat. To naznačuje, že bez výslovné zákonné úpravy opaku by otázky související s těmito instituty měly být vykládány obdobným způsobem. Podle judikatury Nejvyššího správního soudu „
jestliže během posuzování žádosti o prodloužení doplňkové ochrany
[…] vyjdou najevo skutečnosti, které by mohly odůvodňovat udělení doplňkové ochrany z jiného důvodu, než pro který byla tato ochrana původně přiznána, pak správní orgán nemůže žádost o prodloužení doplňkové ochrany zamítnout bez toho, že by se argumentačně vypořádal také s možností udělení doplňkové ochrany z onoho jiného (nového) důvodu. V případě kladného posouzení pouze prodlouží doplňkovou ochranu s odvoláním na tento nový důvod
.“ (viz rozsudek NSS ze dne 24. 7. 2013, čj. 6 Azs 15/2013-35, bod 16). Tato praxe tedy podporuje závěr, že shodně by mělo ministerstvo postupovat v případě posuzování žádosti o prodloužení pobytu za účelem strpění. [33] Lze také doplnit, že varianta navrhovaná žalovanou, že žalobce může podat novou žádost o vízum za účelem strpění, není srovnatelnou možností. Takový postup je pro cizince z řady důvodů nevýhodný. Takový cizinec po nějakou dobu pobývá na území bez pobytového oprávnění. Zamítnutím žádosti o prodloužení pozbývá pobytové oprávnění a řízení o novém vízu za účelem strpění nějakou dobu trvá. Dále se cizinci přetrhává doba pro vznik nároku na trvalý pobyt, takže mu pětiroční lhůta začíná běžet znovu (viz § 68 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). Nelze ani pominout, že takto cizinec ztrácí soudní ochranu, neboť zamítnutí žádosti o prodloužení pobytu je možno napadnout správní žalobou, neudělení víza za účelem strpění nikoliv. Nakonec takový postup by ani nebyl v souladu se zásadou hospodárnosti činnosti správních orgánů (§ 6 odst. 2 správního řádu). Cizinci by byli neodůvodněně nuceni podávat novou žádost a začínat nové správní řízení, byť o věci lze rozhodnout již v rámci probíhajícího správního řízení.
[34] Z výše uvedených důvodů tedy městský soud dospěl k závěru, že správní orgány pochybily, pokud se odmítly zabývat důvodem pro prodloužení pobytu za účelem strpění, který žalobce od začátku řízení konzistentně namítal. Žalobce uváděl, že je palestinský uprchlík a že není země, ve které by mohl legálně pobývat. Jedná se o zásadní otázku pro rozhodnutí v dané věci. Pokud ji správní orgány pominuly vypořádat, zatížily své rozhodnutí nepřezkoumatelností. (…)
IV.
Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[46] Městský soud z výše uvedených důvodů shledal žalobu důvodnou, proto napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s. ř. s. zrušil pro nepřezkoumatelnost a věc vrátil žalované k dalšímu řízení.
[47] V dalším řízení je žalovaná vázána právním názorem městského soudu vyjádřeným v tomto rozsudku (78 odst. 5 s. ř. s.). Ten lze shrnout tak, že žalovaná se musí zabývat argumentací žalobce, že není stát, který by jej přijal k dlouhodobému pobytu. Správní orgány dosud pouze zjistily, že žalobce může cestovat a vstoupit také na území Jordánska. Správní orgány se však musí zabývat tím, zda v Jordánsku či v jiné zemi může také pobývat dlouhodobě. Pokud bude v řízení zjištěno, že takový stát neexistuje, tak jde stále o stejný důvod pro pobyt za účelem strpění, konkrétně, že žalobci brání ve vycestování překážka na jeho vůli nezávislá.
[48] Lze uvést, že z dostupných informací vyplývá, že cestovní doklad, kterým žalobce disponuje, žalobce opravňuje k pobytu v Jordánsku pouze na maximálně 30 dní (viz např. dokument Immigration and Refugee Board of Canada ze dne 29. 10. 2015, č. ZZZ105324.E). To je však otázka, kterou se budou správní orgány zabývat v novém řízení.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.