Vydání 9/2020

[13] Výrokem I. a) krajský soud odmítl zásahovou žalobu v té části, v níž se stěžovatelé domáhali deklarace nezákonnosti kritizovaného zásahu. V této části by výrok obstál, neboť krajský soud vydal nyní přezkoumávané usnesení dne 26. 2. 2020, tedy v době, kdy tvrzený nezákonný zásah trval, a žalobní požadující výrok byl nepřípustný. Tento závěr je souladný s právním názorem vyjádřeným například v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2014, čj. 1 Afs 60/2014-48, bod 22: „“

[14] Naopak ve výroku I. b), jímž byla zásahová žaloba odmítnuta v té části, jíž stěžovatelé požadovali bezodkladné ukončení tvrzeného nezákonného zásahu, usnesení krajského soudu neobstojí.

[15] Krajský soud vyšel ze správného předpokladu, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je pouze subsidiárním prostředkem ochrany, a to buď vůči právním prostředkům dostupným u správních orgánů, nebo vůči jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví. Krajský soud konkrétně vyšel z rozsudku rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017, čj. 7 As 155/2015-160, č. 3687/2018 Sb. NSS, ve věci EUROVIA, v jehož bodě [42] rozšířený senát vyložil, že důsledkem subsidiarity zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí je nepřípustnost vedoucí k odmítnutí zásahové žaloby v případě konkurence se žalobou podle § 65 s. ř. s.: „[…]“ Právě citovaný rozsudek rozšířeného senátu ve věci EUROVIA byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, č. 94/2018 Sb. ÚS, neboť Ústavní soud nesouhlasil s tím, jak zde Nejvyšší správní soud posoudil běh lhůt k podání žaloby v případě neukončeného trvajícího zásahu. Tentýž senát Ústavního soudu ovšem v bodě 62. navazujícího nálezu ze dne 14. 8. 2019, sp. zn. II. ÚS 2398/18, konstatoval, že ke zrušení došlo z důvodů nesouvisejících s problematikou žalobních typů, a tyto závěry rozšířeného senátu jsou nadále použitelné (viz též rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 3. 2019, čj. 10 Afs 190/2017-36, bod [19]).

[16] Právní názor, z nějž krajský soud vyšel, je ostatně odrazem konstantní judikatury Nejvyššího správního soudu, která z § 85 s. ř. s. dovozuje, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je pouze subsidiárním prostředkem ochrany vůči jiným druhům žalob dostupným ve správním soudnictví. K otázce vztahu mezi žalobou proti rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. a žalobou na ochranu před nezákonným zásahem dle § 82 s. ř. s. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 4. 8. 2005, čj. 2 Aps 3/2004-42, č. 720/2005 Sb. NSS, uvedl, že „[p]“

[17] Východisko krajského soudu, že zásahová žaloba by byla nepřípustná, pokud by směřovala proti postupu, jenž je možno žalovat v řízení proti správnímu rozhodnutí podle § 65 s. ř. s., tedy byla správná. S aplikací těchto východisek na nyní posuzovaný případ se však Nejvyšší správní soud ztotožnit nemůže.

[18] Krajský soud totiž v bodě 26. svého rozsudku konstatoval: „“

[19] Stěžovatelé však svou zásahovou žalobou nemířili pouze proti svému omezení osobní svobody, tedy proti tomu, že byli zajištěni. Proti rozhodnutí o zajištění ostatně podali samostatné žaloby, jak krajský soud správně konstatoval. Zásahovou žalobou však napadli také způsob stanovení věku, s nímž nebyli seznámeni, a také přemístění do ZZC Balková, kde jsou zajišťováni dospělí muži. O přemístění mělo být podle nich vydáno samostatné rozhodnutí.

jejich žaloby zněl:

„

[20] Z citovaného petitu je patrné, že nemíří proti samotnému faktu, že rozhodnutími ze dne 14. 1. 2020 byli zajištěni v ZZC Bělá – Jezová, kde měli být podle těchto rozhodnutí umístěni po dobu zajištění a zkoumání věku. Zásahovou žalobou brojili jednak proti tomu, že v důsledku, podle nich nesprávného, určení věku byli nadále zajištěni, a jednak proti tomu, že byli přemístěni konkrétně do ZZC Balková. Jinak řečeno, jejich zásahová žaloba směřovala proti postupům žalované po rozhodnutí o jejich zajištění. V odůvodnění žaloby kritizovali, jakým způsobem jim byl stanoven věk pomocí rentgenu zápěstí, dále, že s výsledkem tohoto stanovení nebyli seznámeni, že po určení skutečného věku podle § 124 odst. 6, věty druhé, zákona o pobytu cizinců mělo být jejich zajištění ukončeno, a také, že v důsledku podle nich nesprávného určení věku byli přemístěni do ZZC Balková, aniž by o tom bylo vydáno samostatné rozhodnutí a aniž by zde panovaly podmínky, jež by odpovídaly zákonným požadavkům pro zajištění nezletilých cizinců bez doprovodu, za něž se prohlašují. Ze samotného petitu žaloby není jasně patrné, zda směřovala proti všem těmto aspektům, nebo jen proti některým z nich. Posouzení zákonnosti některých z těchto postupů přitom nebylo bez dalšího konzumováno posouzením zákonnosti rozhodnutí o zajištění, které jim předcházelo.

[21] Navzdory tomu krajský soud, aniž by si vyjasnil otázku, proti kterým konkrétním postupům zásahová žaloba míří a zda jsou všechny tyto aspekty opravdu konzumovány žalobou proti rozhodnutí o zajištění, ji paušálně odmítl v celé části, v níž se domáhali ukončení nezákonného zásahu, a to s odůvodněním zásadou subsidiarity žaloby podle § 82 s. ř. s. vůči žalobě podle § 65 s. ř. s. S takovým postupem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť ze samotné zásahové žaloby jasně neplyne, že by se předmět přezkumu, k němuž směřuje, plně překrýval s předmětem přezkumu na základě žaloby proti rozhodnutí o zajištění stěžovatelů, jak konstatoval krajský soud.

[22] Z hlediska přípustnosti jednotlivých procesních prostředků ochrany je totiž třeba rozlišovat tři druhy situací, k nimž může dojít po samotném rozhodnutí o zajištění cizince, a které cizinec může subjektivně vnímat jako „zásah“.

[23] Zaprvé může dojít k tomu, že se situace zajištěného cizince promění natolik, že již z hlediska požadavků zákona a mezinárodních garancí práva na osobní svobodu neobstojí samotné rozhodnutí o zajištění. Přestože změnu okolností po vydání správního rozhodnutí obecně nelze zohlednit, protože podle § 75 odst. 1 s. ř. s. „[p]“. Právě ve vztahu k zajištění cizinců tuto zásadu Nejvyšší správní soud ve své judikatuře již několikrát prolomil. V rozsudku ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 Azs 193/2019-48, č. 3933/2019 Sb. NSS, soud akceptoval, že pokud se v době povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku na letišti natolik zhorší jeho zdravotní stav, že by již splňoval definici zranitelné osoby ve smyslu § 2 odst. 1 písm. i) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, nemá krajský soud přezkoumávající rozhodnutí o povinnosti cizince setrvat v přijímacím středisku na letišti, odmítnout tyto informace jakkoli zohlednit, ale má povinnost „.“ Tyto závěry Nejvyšší správní soud následně převzal pro účely zajištění cizince v rozsudku ze dne 13. 11. 2019, čj. 6 Azs 170/2019-50, č. 3982/2020 Sb. NSS, na který odkazoval krajský soud. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud doplnil, že z čl. 5 odst. 4 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod nevyplývá, že by soud musel vždy posuzovat zákonnost omezení osobní svobody podle skutkového stavu ke dni svého rozhodnutí. Pokud však § 75 odst. 1 s. ř. s. v kombinaci s jiným ustanovením, například s § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, brání účinnému periodickému soudnímu přezkumu zákonnosti zajištění cizince v rozumných lhůtách, nelze § 75 odst. 1 s. ř. s. aplikovat v případech, kdy se po vydání rozhodnutí o zajištění změnil skutkový stav do té míry, že by zajištění mohlo být v rozporu s čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Z této judikatury tedy plyne, že pokud se právě uvedenými způsoby změní po vydání rozhodnutí o omezení osobní svobody cizince skutkový stav natolik, že samotné toto rozhodnutí již neobstojí, má krajský soud k těmto změnám přihlédnout navzdory § 75 odst. 1 s. ř. s. To však není nyní posuzovaná situace, neboť i kdyby byla shledána nynější zásahová žaloba důvodnou, neznamenalo by to nutně nezákonnost samotného rozhodnutí o zajištění. Lze si totiž obecně představit, že je cizinec zajištěn na základě zcela zákonného rozhodnutí, ale následně je v průběhu zajištění podroben takovému zacházení, které sice nezpochybňuje ani důvodnost zajištění, ale představuje nezákonný zásah (viz bod [25]). V nynějším případě by shledání důvodnosti zásahové žaloby, které Nejvyšší správní soud nijak nepředjímá, znamenalo, že bylo nezákonným zásahem to, jak jim byl zjišťován věk a že byli v důsledku tohoto zjištění věku přemístěni ze ZZC Bělá – Jezová do ZZC Balková. Nijak to však neovlivňuje otázku, zda bylo zákonné samotné rozhodnutí o jejich zajištění, zvláště když v odůvodnění těchto rozhodnutí bylo uvedeno, že mají být zajištěni v ZZC Bělá – Jezová, čehož se zásahovou žalobou také domáhají. Skutečnosti uvedené v zásahové žalobě by totiž nezaložily nemožnost realizace zajištění v souladu s rozhodnutím o zajištění. Důvodnost zásahové žaloby by tedy nezaložila důvodnost žaloby proti rozhodnutí o zajištění, a nelze tedy tvrdit, že by byla zásahová žaloba „konzumována“ žalobou proti rozhodnutí.

[24] Zadruhé může dojít k situaci, že zajištění cizinci brojí zásahovou žalobou proti úkonům či postupům v době zajištění, které by ze své povahy nemohly být vůbec nezákonným zásahem. Rozšířený senát v usnesení ze dne 16. 11. 2010, čj. 7 Aps 3/2008-98, č. 2206/2011 Sb. NSS, připomněl, „“ Té však naopak není třeba podrobit ty úkony, které do sféry práv a povinností nezasahují. Během zajištění či v jeho důsledku jistě může být cizinec vystaven řadě dílčích postupů, které fakticky nezasahují právě vyjmenovanými způsoby do jeho právní sféry, a nemohou být proto účinně zpochybněny ani zásahovou žalobou. Takovou zásahovou žalobu by bylo namístě odmítnout.

[25] Zatřetí však může dojít k situaci, kdy je žalováno opatření, které do práv cizinců chráněných právním řádem zasáhnout mohlo a zároveň není zpochybňována zákonnost samotného zajištění. Tak tomu bylo i v nyní posuzovaném případě. Stěžovatelé totiž brojili nejen proti trvání zajištění i po provedení úkonů ke zjištění věku, ale také proti svému přemístění ze ZZC Bělá – Jezová do ZZC Balková. Obecně nelze tvrdit, že by přemístění cizince z jednoho zařízení pro zajištění cizinců do druhého představovalo bez dalšího zásah do jeho práv. Může jej však založit, pokud by došlo k umístění do zařízení, jehož podmínky nejsou souladné se zákonem. To může být důsledek přemístění do zařízení, v němž panují obecně podmínky odporující zákazu nelidského a ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, nebo právě umístění nezletilého cizince do zařízení, které nesplňuje podmínky pro zajištění nezletilých cizinců. Potenciální nezákonnost naposledy popsaného postupu, který kritizují stěžovatelé v nyní projednávané věci, by plynula z rozporu s § 141 odst. 2 písm. a) zákona o pobytu cizinců, podle nějž se nezletilí cizinci bez doprovodu umisťují odděleně od cizinců zletilých. Stejně tak podle článku 37 písm. c) Úmluvy o právech dítěte platí: „ […]

“.

[26] Zákonnost umístění nezletilého cizince do konkrétního zařízení či jeho následné přemístění do zařízení, které v jeho případě nesplňuje zákonné podmínky, přitom není předmětem přezkumu v řízení o žalobě proti rozhodnutí o samotném zajištění. Určení konkrétního ZZS ostatně není ani součástí výroku rozhodnutí o zajištění cizince (byť v nyní posuzovaném případě bylo vhodné zařízení zmíněno v jeho odůvodnění), neboť o něm ani nerozhoduje sama žalovaná, ale Správa uprchlických zařízení Ministerstva vnitra, jak plyne z § 130 odst. 2 a 4 zákona o pobytu cizinců:

„

[…]

“

[27] Na tom nic nemění, že v případě stěžovatelů se tentýž krajský soud k těmto aspektům následného přemisťování stěžovatelů vyjádřil ve svých rozsudcích, jimiž zamítal žaloby proti rozhodnutím. Nejvyššímu správnímu soudu je znění těchto rozsudků známo z úřední činnosti. Konkrétně v bodě 44. rozsudku ze dne 24. 2. 2020, čj. 61 A 3/2020-98, týkajícím se stěžovatele b), krajský soud uvedl: „“ (zvýraznil Nejvyšší správní soud). Obdobně se ke vhodnosti umístění stěžovatelů nejen v ZZC Bělá – Jezová, které bylo předpokládáno v přezkoumávaném rozhodnutí, ale i k následnému faktickému přemístění do ZZC Balková vyjádřil krajský soud i v bodě 44. rozsudku ze dne 24. 2. 2020, čj. 50 A 3/2020-85, týkajícím se stěžovatele a).

[28] Taková vyjádření však byla učiněna zcela nad rámec posouzení žalob proti rozhodnutí o zajištění stěžovatelů. V něm se měl krajský soud vyjádřit k zákonnosti samotného omezení osobní svobody a z důvodů vyjádřených v judikatuře Nejvyššího správního soudu shrnuté v bodě [23] tohoto rozsudku měl zohlednit i skutečnosti, k nimž došlo po rozhodnutí o zajištění stěžovatelů, pokud zpochybňovaly zákonnost tohoto rozhodnutí. Žaloba proti rozhodnutí o zajištění stěžovatelů mu však nedávala podklad pro to, aby se – tím méně závazně – vyjádřil k zákonnosti dalších postupů žalované, které nesouvisely se zákonností samotného rozhodnutí o zajištění, dokonce se od něj odchylovaly, neboť tato rozhodnutí ve svých odůvodněních předpokládala umístění do ZZC Bělá – Jezová, a nikoli následné přemístění do ZZC Balková. Pokud se k těmto otázkám přesto vyjádřil, rozhodně nemohl tímto učiněným vyjádřením založit nepřípustnost následné zásahové žaloby. Pro posouzení její přípustnosti pohledem zásady subsidiarity zásahové žaloby vůči žalobě proti rozhodnutí totiž není klíčové to, k čemu se při posouzení žaloby proti rozhodnutí krajský soud fakticky vyjádřil, nýbrž to, k čemu se při jejím posouzení vyjádřit mohl a měl.

[29] Lze tedy shrnout, že pokud by stěžovatelé opravdu byli nezletilými cizinci a určení jejich věku, z nějž žalovaná vycházela, by bylo chybné, pak by jejich přemístění ze zařízení pro zajištění cizinců splňujícího podmínky pro zajištění nezletilých cizinců do zařízení tyto podmínky nesplňujícího mohlo být nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s. Tento zásah sice do určité míry navazoval na rozhodnutí o zajištění stěžovatelů, nicméně přezkum těchto rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. v sobě nekonzumoval i přezkum těchto následných kroků žalované. Ty je namístě přezkoumat samostatně, a to právě v řízení podle § 82 a násl. s. ř. s. Nevzniká zde tedy riziko „paralelní ochrany práv“ na základě žaloby podle § 65 s. ř. s. a žaloby podle § 82 a násl. s. ř. s., jemuž se Nejvyšší správní soud snaží bránit (viz z poslední doby zejména rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2020, čj. 10 Afs 304/2019-39, č. 3974/2020 Sb. NSS, body [9], [23] a [24]). Zajištěný cizinec se totiž meritorního přezkumu zásahové žaloby směřující proti postupům po vydání rozhodnutí o svém zajištění domůže pouze při splnění podmínky, že může jít o zásah do jeho veřejných subjektivních práv, a zároveň podmínky, že jde o zásah, který nemohl být předmětem posouzení v řízení o žalobě proti samotnému zajištění, neboť tvrzená nezákonnost zásahu byla nezávislá na zákonnosti rozhodnutí o zajištění.

[30] Jednoduše řečeno, jde-li cizinci o to, že neměl či nemá být zajištěn a naopak má být ze zařízení pro zajištění cizinců propuštěn, má možnost podat žalobu proti rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Ostatně jinak to ani nejde, neboť platí, že bez rozhodnutí není zajištění. Nicméně při samotném výkonu zajištění v konkrétním zařízení podléhá cizinec mnoha režimovým opatřením, které se zpravidla dějí formou faktických úkonů, proti kterým se lze bránit zásahovou žalobou podle § 82 s. ř. s. Uvedené je nutno důsledně rozlišovat tak, aby bylo eliminováno riziko paralelní ochrany práv a současně zachován účinný soudní přezkum zajištění cizince, jehož předpokladem je uvědomění si toho, proti čemu zajištěný cizinec vlastně brojí, resp. čeho chce dosáhnout (propuštění ze zajištění anebo změny podmínek výkonu zajištění, příp. určení, že tyto podmínky byly nezákonné).