Vydání 3/2014

(...) [26] Bylo třeba posoudit, zda k datu, ke kterému bylo rozhodnuto o zajištění stěžovatele, ještě plynula doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na české území, stanovená v rozhodnutí o správním vyhoštění. Sporné bylo jak určení počátku této doby, tak její průběh. Pokud tato doba v okamžiku rozhodnutí o zajištění již uplynula, nemohla být splněna podmínka podle § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců, a stěžovatel měl být vymazán z informačního systému smluvních států (srov. § 155 odst. 1 a odst. 3 uvedeného zákona).

[27] Situace byla komplikovaná v několika ohledech. Po dobu soudního řízení před krajským soudem byla zřetelně rozkolísaná k určení, na který časový okamžik je správní orgán oprávněn navázat počátek této doby. Rozdílné názory panovaly rovněž na to, zda se plynutí této doby může přerušit po dobu, po kterou je rozhodnutí o správním vyhoštění dočasně nevykonatelné. Rozdílné názory se nepodařilo překlenout ani usnesením rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83, č. 2586/2012 Sb. NSS. Nelze proto krajskému soudu vytýkat, že se při znalosti judikatury přiklonil k řešení, které považoval za správné. Rovněž mu nelze vytýkat, že rozsudek neobsahuje kategorický závěr, který okamžik považuje krajský soud za rozhodný pro počátek běhu doby. Krajský soud totiž předpokládal, že běh této doby mohou ovlivnit okolnosti, za kterých nemůže být rozhodnutí o správním vyhoštění dočasně vykonáno, zejm. probíhající řízení o mezinárodní ochraně. Tento právní názor nakonec nepřevážil. Z usnesení rozšířeného senátu ze dne 30. 7. 2013, čj. 9 As 131/2011-63, č. 2935/2013 Sb. NSS, bezpečně plyne, že správní orgán nebyl oprávněn tuto dobu rozdělovat do více časových úseků s tím, že tato doba nebude plynout v období, kdy nelze rozhodnutí o správním vyhoštění dočasně vykonat.

[28] Věc dále komplikuje to, že správní orgán rozhodoval o správním vyhoštění po proběhnuvším řízení o obnově, které je upraveno v § 100 a násl. správního řádu. Původní rozhodnutí bylo vydáním nového rozhodnutí ze zákona zrušeno. Vyvstala otázka, zda účinky resp. všechny důsledky nového rozhodnutí mají být vztaženy k právní moci původního rozhodnutí či k vykonatelnosti nového rozhodnutí.

[29] Platná právní úprava umožňuje správnímu orgánu, aby v závislosti na okolnostech konkrétního případu rozhodl jednak ve věci samé a rovněž aby určil, kdy nastanou vůči účastníku řízení rozhodnutím předpokládané účinky. To umožňuje lépe zohlednit individuální okolnosti konkrétního případu. Současně však hrozí nebezpečí, že správní orgán věc učiní nepřehlednou a bude třeba řešit, čeho chtěl vlastně svým postupem dosáhnout. Je proto nezbytné vycházet především z obsahu správního rozhodnutí, z jeho výroku i z jeho odůvodnění. Správní orgán může, byť i typově obdobnou věc, posoudit za různých okolností odlišně a stanovit nejen odlišné podmínky rozhodnutí, ale i jiný okamžik, od kterého mají tyto podmínky platit.

[30] Jak již bylo uvedeno, správní orgán uložil rozhodnutím ze dne 19. 2. 2008 žalobci v obnoveném řízení správní vyhoštění. Doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, byla stanovena na 5 let „“. Současně stanovil dobu k vycestování do 30 dnů od nabytí právní moci rozhodnutí.

[31] Policie je oprávněna stanovit dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, na základě § 118 odst. 1 věty druhé zákona o pobytu cizinců. Dnes již není v důsledku výše citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu čj. 9 As 131/2011-63 pochyb, že správní orgán mohl počátek doby, po kterou nelze umožnit vstup na území, stanovit od vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Nebylo pochyb, že předmětná doba mohla začít plynout v důsledku nového rozhodnutí po obnově řízení až v roce 2008.

[32] Podstatné nejasnosti však nastaly vydáním rozhodnutí o odvolání ze dne 11. 8. 2008. Odvolací orgán změnil rozhodnutí o správním vyhoštění podle § 90 odst. 1 písm. c) správního řádu tak, že „“. Výslovně uvedl, že ve zbylé části se odvolání zamítá.

[33] Rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 19. 2. 2008 a rozhodnutí o opravném prostředku ze dne 11. 8. 2008 byla sice přezkoumána soudy ve správním soudnictví s negativním výsledkem pro stěžovatele (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 5. 2012, čj. 6 As 28/2010-89), avšak soudy se při soudním přezkumu nemohly v důsledku dispoziční zásady zabývat tím, od kdy počala plynout doba, po kterou nebylo možné žalobci umožnit vstup na území.

[34] Rozhodnutí o správním vyhoštění z roku 2008 tak obsahovalo jednak pravidlo, že doba počíná plynout až vykonatelností rozhodnutí o správním vyhoštění z roku 2008, avšak současně účinky rozhodnutí o správním vyhoštění nastávají právní mocí přezkoumávaného rozhodnutí, tedy již od roku 2004.

[35] Rozhodnutí o odvolání ze dne 11. 8. 2008 se těmito okolnostmi nezaobírá. Žalovaný připustil ve vyjádření ke kasační stížnosti, že doba počala plynout i přes proběhnuvší řízení o obnově již v roce 2004. Odůvodnění rozhodnutí ze dne 19. 2. 2008 však nenasvědčuje tomuto názoru. Nelze z něj dovodit, že by si byl správní orgán vědom, že podstatná část této doby měla uplynout ještě před zahájením řízení o obnově. Naopak, odůvodnění rozhodnutí ze dne 19. 2. 2008 svědčí tomu, že správní orgán rozhodoval o vyhoštění stěžovatele, jako by dosud o jeho vyhoštění nebylo rozhodnuto. Na čtvrté straně připomíná, že rozhodnutí je podle § 74 odst. 2 správního řádu vykonatelné, pokud nabylo právní moci a uplynula lhůta ke splnění povinnosti, kterou je doba stanovená k vycestování z České republiky. Těžko si lze představit, že správní orgán cizinci stanoví lhůtu k opuštění republiky, poučí jej, že po jejím uplynutí je rozhodnutí vykonatelné, avšak současně zastává stanovisko, že účinky vykonatelnosti nastaly již v roce 2004. Správní orgán dále uvedl, že v řízení cíleně prověřoval, jaký zásah by představovalo vydání rozhodnutí o správním vyhoštění do soukromého a rodinného života stěžovatele. Zohlednil přitom i to, že je stěžovatel veden jako otec nezletilého, který se však narodil až v roce 2005, tedy až po vydání původního rozhodnutí o správním vyhoštění. Správní orgán tedy nehodlal novým rozhodnutím o správním vyhoštění pouze odstranit nedostatek spočívající v nesprávné identitě cizince, ale znovu rozhodl o správním vyhoštění stěžovatele.

[36] Bylo třeba posoudit, co žalovaný rozuměl „“, k němuž podle § 99 odst. 2 správního řádu vztáhl účinky rozhodnutí o správním vyhoštění. Mohlo by se jevit, že „“ je rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 19. 2. 2008, které bylo k odvolání stěžovatele přezkoumáno. Tak tomu však není.

[37] Podle § 102 odst. 9 správního řádu „n.“

[38] Vydáním rozhodnutí ze dne 19. 2. 2008 v obnoveném řízení došlo ze zákona ke zrušení rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 25. 5. 2004. Stěžovatel byl o tomto zákonném důsledku rovněž poučen, byť se tak stalo až v poučení o nepřípustnosti opravných prostředků proti rozhodnutí o odvolání ze dne 11. 8. 2008. Z § 102 odst. 9 správního řádu vyplývá, že je třeba určit účinky nového rozhodnutí ve vztahu k rozhodnutí původnímu. Ustanovení § 99 se užije obdobně, nikoli však doslovně, jak se stalo v této věci.

[39] Ustanovení § 99 správního řádu upravuje účinky rozhodnutí v přezkumném řízení, které je upraveno v § 94 a násl. správního řádu. Zatímco v přezkumném řízení je přezkoumáváno rozhodnutí a následně je takové rozhodnutí zrušeno, změněno či přezkumné řízení zastaveno (§ 97 správního řádu), v řízení o obnově se vydáním nového rozhodnutí po povolení obnovy původní rozhodnutí ze zákona ruší (§ 102 odst. 9 správního řádu). V souvislosti s řízením o obnově je proto zcela jistě nesprávné hovořit o právní moci přezkoumávaného rozhodnutí. Zde totiž nejde o žádné přezkoumávané rozhodnutí. Ustanovení § 99 odst. 1 správního řádu však hovoří o přezkoumávaném rozhodnutí tj. o rozhodnutí původním a o rozhodnutí v přezkumném řízení tj. o rozhodnutí novém. I přes terminologickou nesprávnost lze proto dospět k závěru, že odvolací orgán stanovil účinky rozhodnutí o správním vyhoštění od původního rozhodnutí, které nabylo právní moci 1. 6. 2004.

[40] Rozhodnutím o správním vyhoštění jsou jeho adresátu ukládány povinnosti. Je proto namístě úprava obsažená v § 99 odst. 2 správního řádu, která obecně vztahuje účinky (zde) rozhodnutí v obnoveném řízení k právní moci původního rozhodnutí, pokud okolnosti případu neodůvodňují jiné řešení.

[41] Zbývá však zodpovědět, jestli tyto účinky bez dalšího zahrnují i určení počátku doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že tomu tak nemusí vždy být a nebylo tomu tak v souzené věci. Již výše vysvětlil, proč odůvodnění obou správních rozhodnutí tomuto závěru nepřisvědčují. Nelze přehlédnout, že rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 19. 2. 2008 váže počátek této doby nikoli na právní moc, ale na vykonatelnost rozhodnutí. V jeho výroku se sice hovoří obecně o vykonatelnosti rozhodnutí, nikoli o vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, současně však ukládá stěžovateli povinnost k vycestování z území ČR do 30 dnů, nepochybně od právní moci rozhodnutí ze dne 19. 2. 2008. Je velmi obtížné logicky vyložit, proč by správní orgány uložily stěžovateli novým rozhodnutím povinnost opustit území republiky ve stanovené budoucí lhůtě a současně konstatovaly, že účinky tohoto rozhodnutí nastaly již k právní moci původního rozhodnutí, tj. ke dni 1. 6. 2004.

[42] Rozhodnutí o správním vyhoštění není rozhodnutím, kterým by byla cizinci pouze stanovena povinnost – lhůta k opuštění republiky a doba, po kterou mu nelze umožnit vstup na území. Cizinec, kterému bylo uloženo rozhodnutí o správním vyhoštění, je v podstatně jiném postavení než ostatní cizinci. Toto rozhodnutí je svojí povahou v mnohém podobné rovněž rozhodování o osobním stavu cizince.

[43] Cizinec, kterému bylo uloženo správní vyhoštění, je podle nyní platné právní úpravy zaevidován do informačního systému smluvních států (§ 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). V době vydání nového rozhodnutí o správním vyhoštění v roce 2008 se cizinec zapisoval do informačního systému pouze za podmínky, že byl nežádoucí osobou a mohl narušit bezpečnost i jiných smluvních států (§ 154 odst. 6 zákona o pobytu cizinců). Vykonatelností rozhodnutí o správním vyhoštění zaniká platnost dlouhodobého víza (§ 62 odst. 1 zákona o pobytu cizinců) a platnost povolení k trvalému pobytu § 76 písm. b) zákona o pobytu cizinců.

[44] Po právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění lze cizinci vydat cestovní průkaz totožnosti k vycestování (§ 114 odst. 4 zákona o pobytu cizinců). Cizince lze rovněž zajistit (za splnění dalších podmínek dle § 124 zákona o pobytu cizinců). Cizinci hrozí zařazení do evidence nežádoucích osob, pokud je nebezpečí, že by cizinec mohl ohrozit bezpečnost státu, závažným způsobem narušit veřejný pořádek, ohrozit veřejné zdraví nebo ochranu práv a svobod druhých nebo obdobný zájem chráněný na základě závazku vyplývajícího z mezinárodní smlouvy (§ 154 odst. 1 zákona o pobytu cizinců).

[45] Zákon o pobytu cizinců obsahuje i další důsledky, které zprostředkovaně vyplývají z rozhodnutí o správním vyhoštění a které lze rovněž považovat za sekundární účinky tohoto rozhodnutí. Pokud je cizinec zařazen do informačního systému smluvních států, lze mu odepřít vstup na území § 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců, nelze mu udělit trvalý ani přechodný pobyt (§ 87e a § 87k zákona o pobytu cizinců) a je to důvod pro zajištění § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců. Takovému cizinci nelze vydat cizinecký pas (§ 115 odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Pokud je cizinec zařazen do evidence nežádoucích osob, lze mu odepřít vstup na území § 9 odst. 1 písm. f) zákona o pobytu cizinců, nelze mu udělit dlouhodobé vízum (s výjimkou víza za účelem strpění pobytu nebo za účelem dočasné ochrany).

[46] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že právě shora uvedené důsledky je třeba považovat za účinky rozhodnutí o správním vyhoštění, na které se vztahovalo pravidlo obsažené v § 99 odst. 2 správního řádu. Jinými slovy, důsledky uvedené v bodech [44] až [46] skutečně nastaly již právní mocí „“ rozhodnutí o správním vyhoštění, tj. od 1. 6. 2004. Totéž však nelze říci o určení doby, po kterou nelze stěžovateli umožnit vstup na území. Rozhodnutí ze dne 19. 2. 2008 a rozhodnutí o odvolání ze dne 11. 8. 2008 vedou k tomu, že počátek této doby byl stanoven v návaznosti na vykonatelnost těchto rozhodnutí, tedy na uplynutí doby k vycestování, která činí 30 dnů od právní moci rozhodnutí.

[47] Tento názor není v souzené věci ke stěžovateli nespravedlivý. Nelze přehlédnout, že to byl stěžovatel, kdo v roce 2004 uvedl správnímu orgánu nesprávnou identitu. V řízení rovněž netvrdil, že by v důsledku rozhodnutí z roku 2004 území České republiky dobrovolně opustil, a počala tak plynout původně stanovená doba, po kterou mu nemohl být umožněn vstup na území. Lze si představit obranu stěžovatele proti původnímu rozhodnutí s argumentem, že v něm není správně označen a rovněž tvrzení, že ještě před správným rozhodnutím o vyhoštění již uplynula podstatná část této doby, ne-li doba celá.

[48] S odkazem na konkrétní okolnosti nyní projednávané věci a na obsah rozhodnutí o správním vyhoštění lze uzavřít, že právní moc rozhodnutí o správním vyhoštění ze dne 19. 2. 2008 nastala dne 14. 8. 2008, lhůta k vycestování uplynula dne 13. 9. 2008 a dne 14. 9. 2008 bylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. Téhož dne počala plynout pětiletá doba, ve které nelze stěžovateli povolit vstup na území. Pokud byl stěžovatel zajištěn dne 11. 7. 2012, tato doba dosud neuplynula. Nebyl tedy dán důvod k výmazu cizince z informačního systému smluvních států, a byla splněna podmínka podle § 124 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců.

[49] Co se týče běhu doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, Nejvyšší správní soud připomíná aktuální závěry rozšířeného senátu, vyjádřené ve výše uvedeném usnesení čj. 9 As 131/2011-63. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dospěl v tomto usnesení k závěru, že správní orgán nebyl ode dne 24. 11. 2005 do dne 31. 12. 2011 oprávněn rozdělovat tuto dobu do více časových úseků např. tím, že by stanovil, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, a tedy předpokládal, že již započatá doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, nebude plynout v období, kdy dojde v jejím průběhu k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. (...)