Vydání 1/2020

[14] Stěžovatelka přicestovala na pozvání svého tchána na krátkodobé vízum s platností od 5. do 26. 12. 2015 a po skončení jeho platnosti nevycestovala, ačkoli jí nesvědčilo žádné jiné pobytové oprávnění. Dne 3. 4. 2016 zahájil správní orgán I. stupně řízení ve věci správního vyhoštění stěžovatelky podle § 119 odst. 1 písm. c) bod 2 zákona o pobytu cizinců, avšak následně ji vyrozuměl, že ve smyslu § 50a odst. 6 zákona o pobytu cizinců bude řízení nadále vedeno podle § 50a odst. 3 téhož zákona, jelikož v důsledku rozhodnutí o správním vyhoštění by byl nepřiměřeně zasažen její rodinný život. Ačkoli to správní orgán I. stupně výslovně neuvedl, lze implicitně dovodit, že důvodem odklonu od správního vyhoštění bylo zjištění, že má stěžovatelka na území ČR manžela a dceru, nar. 8. 12. 2010, kteří mají povolen trvalý pobyt, přičemž o dceru nemá z důvodu pracovního vytížení manžela kdo pečovat.

[15] Dne 15. 6. 2016 vydal správní orgán I. stupně rozhodnutí, jímž stěžovatelce uložil podle § 50a odst. 3 písm. c), odst. 4 zákona o pobytu cizinců povinnost opustit do 30 dnů ode dne oznámení tohoto rozhodnutí území ČR. Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2016 žalovaná zamítla odvolání žalobkyně proti tomuto rozhodnutí.

[16] Dne 22. 7. 2016 podala stěžovatelka žádost o stanovení nové doby k opuštění území v délce 180 dnů s odůvodněním nezbytnosti péče o nezletilou dceru a nutnosti pomoci jí v adaptaci na novou školku v posledním roce předškolní přípravy, aby mohla dcera dle rozhodnutí rodičů absolvovat povinnou školní docházku v ČR. Správní orgán I. stupně žádosti stěžovatelky vyhověl a rozhodnutím ze dne 25. 7. 2016 jí s odkazem na § 101 písm. c) správního řádu a § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců stanovil novou dobu k vycestování z území ČR v délce 180 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí, přičemž rozhodnutí s odkazem na § 68 odst. 4 správního řádu neodůvodnil. Rozhodnutí nabylo právní moci dne 18. 8. 2016.

[17] Dne 13. 2. 2017 podala stěžovatelka další žádost o stanovení nové doby k opuštění území ČR v délce 180 dnů. V žádosti uvedla, že dcera se úspěšně integrovala do předškolního vzdělávání, v lednu prošla psychologickým testem pro nástup do první třídy a očekává termín zápisu, který by měl být v dubnu. Zdůraznila také, že od 1. 1. 2017 je předškolní vzdělávání pro děti starší 5 let povinné. Označila za vyloučené, aby s ní dcera, byť jen dočasně, vycestovala do Mongolska, neboť by to mohlo zdar její školní docházky vážně ohrozit. Péči o dceru a pomoc s integrací do české společnosti není s to zabezpečit její otec z důvodu pracovních povinností, na jejichž plnění závisí ekonomická existence rodiny, proto je alespoň v nejbližších měsících její přítomnost nezbytná. Dále v žádosti poukázala na zásadu zájmu dítěte zakotvenou v čl. 3 Úmluvy o právech dítěte a uvedla, že představuje-li přítomnost nezletilých dětí vyžadujících péči rodiče bez povolení k pobytu důvod pro udělení víza za účelem strpění dle § 33 odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tím spíše představuje důvod pro prodloužení lhůty k opuštění území.

[18] Správní orgán I. stupně usnesením ze dne 5. 4. 2016 řízení o této žádosti podle § 102 odst. 4 správního řádu zastavil s odůvodněním, že žádost neodůvodňuje zahájení nového řízení. V usnesení uvedl, že stěžovatelka před svým příjezdem na území ČR dne 5. 12. 2016 pobývala i s manželem a dcerou mimo území ČR a tento stav se může bez nepřekonatelných překážek navrátit, přičemž je-li stěžovatelka dle svého tvrzení jediná, která je schopna se o nezletilou dceru postarat, je vhodnější, aby dcera nastoupila povinnou školní docházku v Mongolsku s tím, že není ve věku, který by její integraci v Mongolsku bránil. Stěžovatelka měla dle správního orgánu I. stupně dostatek času k úpravě poměrů nezletilé dcery, namísto toho opětovně žádá o prodloužení doby k opuštění území z téhož důvodu bez vidiny, že se něco změní. Dále správní orgán I. stupně uvedl, že § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců nemůže suplovat povolení k pobytu a že v době stanovené k opuštění území (30 + 180 dnů) měla stěžovatelka aktivně činit kroky k opuštění území. Z jejího chování však nevyplývá, že hodlá rozhodnutí respektovat.

[19] Žalovaná v odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí, jímž zamítla odvolání stěžovatelky proti předmětnému usnesení, uvedla, že gramatickým výkladem § 50a odst. 4 a 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, dospěla k závěru, že novou dobu k vycestování nelze stanovovat opakovaně. Ztotožnila se s názorem správního orgánu I. stupně, že doba k opuštění území měla sloužit stěžovatelce k uspořádání záležitostí spojených s vycestováním a k tomuto účelu byla dostatečně dlouhá (30 + 180 dnů). Žalovaná uvedla, že o dceru může na území ČR pečovat otec, na němž je, aby se zaměstnavatelem vyřešil své pracovní zaneprázdnění, popřípadě může pomoci rodina otce, přičemž v této souvislosti připomněla, že stěžovatelka přicestovala právě na pozvání tchána. Výklad zastávaný stěžovatelkou by dle žalované mohl vést k situaci opakovaného stanovování nové doby k opuštění území po celou dobu povinné školní docházky její dcery, aniž by byla stěžovatelka nucena činit kroky k získání pobytového oprávnění pro svou osobu.

[20] Nejvyšší správní soud předesílá, že rozhodnutí o povinnosti opustit území (§ 50a) bylo do zákona o pobytu cizinců zavedeno zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, (zákon o azylu), a další související zákony, a podle důvodové zprávy se tímto rozhodnutím „“. Jak konstatoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 24. 10. 2018, čj. 1 Azs 296/2018-35, je rozhodnutí o povinnosti opustit území „“.

[21] V rozsudku ze dne 28. 3. 2017, čj. 7 Azs 24/2017-29, č. 3574/2017 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud dovodil, že rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců podléhá přezkumu správních soudů, jakož i to, že v případě vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců je třeba posuzovat přiměřenost dopadů tohoto rozhodnutí podle § 174a téhož zákona. V již zmíněném rozsudku ze dne 24. 10. 2018, čj. 1 Azs 296/2018-35, však Nejvyšší správní soud upozornil, že „“ Dále první senát zdůraznil, že „“

[22] Předmětem sporu v posuzované věci je výklad níže zvýrazněné čtvrté a páté věty § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců, které byly společně s § 50a odst. 3 písm. c) a § 174a odst. 2 do zákona o pobytu cizinců vloženy zákonem č. 314/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců, ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, a to s účinností od 18. 12. 2015. Současně byl novelizován také § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, který umožnil novým rozhodnutím podle § 101 správního řádu stanovit také novou dobu k vycestování určenou v rozhodnutí o správním vyhoštění.

[23] Podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 7. 2018, . Podle odst. 4 téhož ustanovení .

[24] Podle § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců policie v řízení o vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. c) správního řádu o správním vyhoštění nebo o povinnosti opustit území vedeného na žádost cizince zohlední zejména dobu pobytu cizince na území, pobyt jeho nezletilých dětí plnících povinnou školní docházku na území a existenci jiných rodinných nebo společenských vazeb na území; to neplatí, pokud je cizinec zajištěn.

[25] Dle názoru žalované i městského soudu lze předmětné ustanovení vyložit jedině tak, že nové rozhodnutí o stanovení nové doby k opuštění území lze vydat pouze jednou, zatímco stěžovatelka zastává názor, že lze tohoto institutu využít opakovaně.

[26] Důvodová zpráva k zákonu č. 314/2015 Sb. k novelizaci ustanovení § 50a odst. 3, 4, § 118 odst. 3, § 174a zákona o pobytu cizinců souhrnně uvádí: „ “

[27] Lze tak konstatovat, že důvodová zpráva k vyřešení otázky možného opakovaného vydání nového rozhodnutí o stanovení nové doby k opuštění území nijak nepřispěla.

[28] Stěžovatelka v kasační stížnosti k podpoře svého výkladu upozornila na rozsudek ze dne 26. 4. 2017, čj. 3 Azs 237/2016-37, č. 3595/2017 Sb. NSS, v němž Nejvyšší správní soud uvedl: „“

[29] Z citace je zřejmé, že se ve věci posuzované třetím senátem nejednalo o nosný důvod rozhodnutí, nýbrž že soud toliko v reakci na námitku stěžovatelky shledal existenci nástroje k řešení situace cizince, který na území ČR pobývá neoprávněně, avšak správní vyhoštění by nepřiměřeně zasáhlo do jeho soukromého nebo rodinného života, a to v podobě vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území dle § 50a odst. 3 písm. c) a odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, v němž je cizinci stanovena doba pro opuštění území, kterou je možné k jeho žádosti vydáním nového rozhodnutí podle § 101 správního řádu opakovaně prodlužovat. Nejvyšší správní soud tak možnost opakovaného stanovování nové doby k opuštění území konstatoval, aniž § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců podrobil výkladu.

[30] Žalovaná i městský soud založily své opačné stanovisko zejména na gramatickém výkladu předmětného ustanovení. Žalovaná na str. 4 žalobou napadeného rozhodnutí akcentovala, že § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců zakládá cizinci oprávnění požádat o dobu k opuštění území pouze v době, která mu byla stanovena samotným rozhodnutím o povinnosti opustit území, nikoli oprávnění požádat o dobu v již jednou stanovené době. Stejně tak městský soud zdůraznil, že zákon předvídá podání žádosti toliko v rámci trvání původně stanovené doby, jinými slovy, doby stanovené v meritorním rozhodnutí o povinnosti opustit území. Nejvyšší správní soud nepovažuje předestřený jazykový výklad založený na pojmovém odlišení původní a nové doby za nemožný, považuje jej však za odhlížející od nutnosti nazírání na právní normu zejména z hlediska jejího účelu, jakož i od skutečnosti, že zákonodárce podrobil rozhodování o stanovení nové doby režimu § 101 správního řádu, konkrétně § 101 písm. c) správního řádu, jak výslovně vyplývá z § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců.

[31] Je-li podle § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců policie v řízení o vydání nového rozhodnutí podle § 101 písm. c) správního řádu povinna zohlednit zejména dobu pobytu cizince na území, pobyt jeho nezletilých dětí plnících povinnou školní docházku na území a existenci jiných rodinných nebo společenských vazeb na území, nelze z logiky věci vyloučit, že se zejména při zohledňování pobytu nezletilých dětí plnících povinnou školní docházku na území či zohledňování rodinných nebo společenských vazeb cizince na území mohou vyskytnout okolnosti, které zabrání, byť i jen dočasnému vycestování cizince z území ČR. Z důvodu výskytu takových okolností se pak následně bude jevit původně stanovená doba k povinnosti opustit území jako zcela nedostatečná a bude třeba stanovit dobu novou, přiměřenou předmětným okolnostem.

[32] Dle § 101 písm. c) správního řádu „[p].

[33] Dle důvodové zprávy k správnímu řádu slouží nové rozhodnutí k odstranění tvrdosti původního rozhodnutí. Na základě § 101 písm. c) správního řádu může správní orgán ve výjimečných případech vydat nové rozhodnutí, kterým dodatečně stanoví nebo změní dobu platnosti nebo účinnosti rozhodnutí, či lhůtu ke splnění povinnosti. Správní orgán může vydat nové rozhodnutí jen a pouze, pokud existují v již pravomocně rozhodnuté věci natolik vážné důvody, že je kvůli nim třeba prolomit překážku věci rozhodnuté (§ 48 odst. 2 správního řádu). Dle doktríny lze za takové vážné důvody považovat zejména „“ (Jemelka, L., Pondělíčková, K., Bohadlo, D.: 5. vydání. Praha : C. H. Beck, 2016, s. 563 - 566).

[34] K institutu nového rozhodnutí se Nejvyšší správní soud rozsáhle vyjádřil v rozsudku ze dne 30. 10. 2018, čj. 5 As 122/2016-36, č. 3829/2019 Sb. NSS, v němž mj. uvedl, že „“, neboť „ […]“.

[35] Lze shrnout, že v případě nového rozhodnutí dle § 101 písm. c) správního řádu dochází k prolomení překážky věci pravomocně rozhodnuté modifikací rozhodnutí přiznávajícího právo či ukládajícího povinnost. Ustanovení slouží zejména k odstranění tvrdosti původního rozhodnutí a umožňuje dodatečně změnit lhůtu ke splnění povinnosti zpravidla, nikoli však nutně, v případě změny skutkových okolností (zásada ). Nemožnost opakovaného využití institutu vydání nového rozhodnutí ke stanovení nové lhůty ke splnění povinnosti z citovaného ustanovení nevyplývá. Je-li toto ustanovení určeno zejména k zohlednění změny poměrů, nelze bránit v praxi zcela jistě možné opakované změně. Opačný výklad by znemožnil reagovat na takovou změnu poměrů, jež by mohla být i nepoměrně závažnější než prvý důvod, pro který by bylo žádosti o vydání nového rozhodnutí vyhověno.

[36] Je zcela nepochybné, že se novým rozhodnutím o změně lhůty k opuštění území podle § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců nemění a ani nemůže měnit obsah výrokové části rozhodnutí ze dne 15. 6. 2016, jímž byla stěžovatelce uložena povinnost opustit území ČR. Tento výrok původního rozhodnutí, proti němuž měla stěžovatelka právo podat odvolání (což neúspěšně učinila) i žalobu ve správním soudnictví (což z obsahu spisu nevyplývá), nabyl právní moci a vydáním nového rozhodnutí o stanovení nové doby k opuštění území není dotčen. Jednorázovost institutu stanovení nové doby k opuštění území dle § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců však nelze, jak se mylně domnívá městský soud, dovodit ze skutečnosti, že posouzení přiměřenosti dopadů rozhodnutí dle § 174a zákona o pobytu cizinců již bylo provedeno v rozhodnutí ze dne 15. 6. 2016. I pokud Nejvyšší správní soud odhlédne od skutečnosti, že obsah rozhodnutí správního orgánu I. stupně ze dne 15. 6. 2016 i obsah rozhodnutí žalované ze dne 27. 7. 2016 svědčí o opaku, tj. o tom, že posouzení přiměřenosti zásahu rozhodnutí podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců provedeno nebylo, neboť správní orgány konstatovaly toliko nepřiměřenost správního vyhoštění, nemůže posouzení přiměřenosti dopadů samotné povinnosti opustit území vyloučit možnost považovat dobu uloženou k jejímu splnění dle okolností konkrétního případu nepřiměřeně tvrdou, a z toho důvodu stanovit dobu novou, a to i opakovaně.

[37] Stěžovatelce lze dát rovněž za pravdu, že institut obnovy řízení, který zmiňuje na str. 4 rozsudku městský soud, neslouží k zohlednění změny poměrů, k nimž dojde po právní moci rozhodnutí, neboť podle § 100 odst. 1 správního řádu je obnova řízení možná toliko v případě, vyjdou-li najevo dříve neznámé skutečnosti nebo důkazy, které existovaly v době původního řízení, nikoli skutečnosti nové.

[38] O nemožnosti opakovaného vydání nového rozhodnutí o stanovení nové doby k opuštění území konečně nesvědčí ani žalovanou akcentovaný účel doby stanovené k opuštění území. Z obsahu § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců je zřejmé, že účelem doby k opuštění území (pozn. soudu – po novele provedené zákonem č. 176/2019 Sb. došlo k terminologickému sjednocení § 50a s § 118 a tato doba je nazývána dobou k vycestování) je poskytnout cizinci přiměřený časový prostor k přípravě a realizaci vycestování z území. Samotný účel doby k opuštění území však nemůže popřít nutnost aplikace § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců a nevylučuje její opakované prodloužení.

[39] Nejvyšší správní soud shrnuje, že nové rozhodnutí podle § 101 písm. c) správního řádu, ve kterém policie stanoví novou dobu k opuštění území dle § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném od 18. 12. 2015, bylo možné vydat opakovaně. Podmínkou přípustnosti žádosti cizince je toliko její podání v průběhu doby k opuštění území, tj. nikoli až po jejím skončení, a tvrzení důvodů podle § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. Shledá-li správní orgán tvrzené důvody žádosti závažnými a odpovídajícími § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, stanoví žadateli novou dobu k opuštění území s ohledem na délku trvání uváděných důvodů, vždy však maximálně v délce 180 dnů.

[40] Městský soud tudíž dospěl k nesprávnému právnímu závěru, čímž došlo k naplnění kasačního důvodu dle § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., neboť zastavení předmětného řízení podle § 102 odst. 4 správního řádu z důvodu nemožnosti opakovaného stanovení nové doby k opuštění území dle § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců nemá oporu v zákoně.

[41] Nejvyšší správní soud musí konstatovat, že se správní orgány obou stupňů (a žalovaná tak učinila i přes kategorický závěr o nemožnosti opakovaného stanovení nové doby) žádostí stěžovatelky ze dne 13. 2. 2017 věcně zabývaly. Fakticky však neposuzovaly závažnost stěžovatelkou tvrzeného důvodu nezbytnosti jejího zatímního setrvání na území ČR a nemožnosti jeho, byť i dočasného, opuštění. Stěžovatelka žádost odůvodnila nutností péče o dceru, jež na území oprávněně pobývá, v době vrcholící intenzivní přípravy na počátek školní docházky a očekávaný zápis do 1. třídy základní školy, dále zmařením procesu integrace dcery do české společnosti a českého vzdělávacího systému v případě, pokud by se stěžovatelkou právě v dané době opustila území ČR, a to i s ohledem na nově zavedenou zákonnou povinnost absolvování posledního roku předškolního vzdělávání, a současně nemožností manžela stěžovatelky se o dceru postarat z důvodu vysokého pracovního vytížení. Správní orgány obou stupňů však toliko konstatovaly, že nesouhlasí s tvrzeními stěžovatelky uvedenými v její žádosti, zdůraznily, že již měla dostatek času k uspořádání záležitostí spojených s vycestováním a zmínily i absenci aktivních kroků stěžovatelky k opuštění území, jakož i kroků k získání pobytového oprávnění.

[42] Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že délka doby, kterou již měla stěžovatelka k uspořádání svých poměrů k dispozici, jakož i absence aktivních kroků k opuštění území i k získání pobytového oprávnění ze strany stěžovatelky, jsou okolnosti zcela irelevantní pro posouzení existence závažného důvodu odpovídajícího § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců, neboť o existenci ani závažnosti stěžovatelkou tvrzeného důvodu ničeho nevypovídají.

[43] Zejména však Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že vydání nového rozhodnutí dle výše citovaného § 101 písm. c) správního řádu a § 174a odst. 2 zákona o pobytu cizinců předpokládá provedení . V novém řízení musí správní orgán shromáždit podklady nezbytné k řádnému posouzení vážnosti stěžovatelkou tvrzeného důvodu a zabývat se i jí navrženými důkazy. V žádosti ze dne 13. 2. 2017 stěžovatelka navrhovala k prokázání svých tvrzení rovněž provedení výslechu jí i jejího manžela. Správní orgány se však důkazním návrhem nezabývaly a rovněž samy tvrzené poměry stěžovatelky nezkoumaly. Žalovaná v žalobou napadeném rozhodnutí konstatovala, že manžel stěžovatelky může o dceru pečovat, aniž však vysvětlila, na základě jakých skutečností usoudila, že je nepravdivé tvrzení stěžovatelky o tom, že pracovní vytížení jejího manžela takovou péči vylučuje. Stejně tak absentuje jakýkoli podklad pro tvrzení žalované, že rodina manžela stěžovatelky jistě může pomoci.

[44] Stěžovatelce přitom nelze vytýkat, že v žádosti ze dne 13. 2. 2017 podrobněji nepopsala své rodinné poměry. První žádost o stanovení nové doby ze dne 22. 7. 2016 stěžovatelka odůvodnila nutností péče o dceru v době adaptace na novou školku, jejíž navštěvování je nezbytné k úspěšnému začlenění dcery do české společnosti a k přípravě na povinnou školní docházku, kterou by měla na základě rozhodnutí rodičů absolvovat v ČR, doprovázenou tvrzením o nemožnosti jejího manžela se o dceru postarat z důvodu pracovního vytížení. Správní orgán I. stupně, jak je uvedeno výše, její žádosti zcela vyhověl, aniž uvedl důvody, které jej k takovému postupu vedly. Stěžovatelka tudíž mohla oprávněně usoudit, že v žádosti uvedené skutečnosti, včetně tvrzení o tom, že péče otce o dceru je vyloučena, má správní orgán I. stupně za prokázané a shledal je důvodnými pro vyhovění její první žádosti.

[45] Pouze pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že v usnesení ze dne 25. 7. 2016, jímž bylo bez odůvodnění zcela vyhověno první žádosti stěžovatelky, odkázal správní orgán I. stupně nesprávně na § 118 odst. 3 zákona o pobytu cizinců, ačkoli se nejednalo o stanovení nové doby k vycestování v případě správního vyhoštění. V případě rozhodování o stanovení nové doby v případě cizince, jemuž byla stanovena toliko povinnost opustit území ČR, je odpovídající použití § 50a odst. 4 zákona o pobytu cizinců.

[46] Správní orgán I. stupně je tudíž povinen provést nové řízení o stanovení nové doby k opuštění území, posoudit všechny zjištěné skutečnosti a své rozhodnutí přezkoumatelně zdůvodnit.