2935/2013
Pobyt cizinců: stanovení doby zákazu vstupu na území v rozhodnutí o správním vyhoštění
Pobyt cizinců: stanovení doby zákazu vstupu na území v rozhodnutí o správním vyhoštění
k § 118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, ve znění zákonů č. 217/2002 Sb., č. 379/2007 Sb. a č. 427/2010 Sb. (v textu jen „zákon o pobytu cizinců“)
Podle § 118 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky, ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 byl správní orgán oprávněn stanovit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, i tak, že se tato doba počítá ode dne, kdy se rozhodnutí o správním vyhoštění stane vykonatelným, a byl oprávněn stanovit celkovou délku této doby. Nebyl však oprávněn tuto dobu rozdělovat do více časových úseků např. tím, že by stanovil, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, a tedy předpokládal, že již započatá doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, nebude běžet v období, kdy dojde v jejím průběhu k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
(Podle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 7. 2013, čj. 9 As 131/2011-63)
Prejudikatura:
č. 2586/2012 Sb. NSS.Věc:
Oksana O. proti Policii České republiky o správní vyhoštění, o kasační stížnosti žalobkyně.Policie České republiky, Oblastní ředitelství služby cizinecké policie Brno, odbor specializovaných činností, oddělení pátrání, rozhodnutím ze dne 7. 9. 2010 uložilo žalobkyni správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 3 zákona o pobytu cizinců, neboť byla zaměstnána bez povolení k zaměstnání, ačkoli je toto povolení podmínkou výkonu zaměstnání. Doba, po kterou žalobkyni nelze umožnit vstup na území České republiky, byla podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovena na 6 měsíců s tím, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; doba k vycestování z území České republiky byla žalobkyni stanovena do 3 dnů ode dne nabytí právní moci tohoto rozhodnutí.
Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná rozhodnutím ze dne 7. 4. 2011 zamítla.
Proti rozhodnutí žalované podala žalobkyně žalobu u Krajského soudu v Brně, který ji rozsudkem ze dne 24. 6. 2011, čj. 36 A 16/2011-17, zamítl. Krajský soud se v návaznosti na obsah žaloby zabýval mimo jiné i námitkou nezákonně stanovené doby, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území. V této souvislosti krajský soud odkázal na § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, kde je výslovně dána pravomoc policie stanovit dobu, po kterou nelze umožnit vstup na území. Stanovil-li tedy správní orgán I. stupně tuto dobu shodně s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, určil tím počátek běhu a ukončení této doby s tím, že takto stanovená doba trvání odpovídá účelu rozhodnutí o správním vyhoštění. Z uvedeného krajský soud dovodil, že zákonodárce dal policii pravomoc určit počátek a konec této doby, což není v rozporu s uvedeným ustanovením.
Žalobkyně (stěžovatelka) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, v níž namítala, že výrok rozhodnutí správního orgánu I. stupně je nezákonný, neboť obsahuje určení, že doba, po kterou nelze stěžovatelce umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí. Pro takový postup totiž neměl správní orgán I. stupně v rozhodném období oporu v žádném zákonném ustanovení.
Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti konstatovala, že nedošlo k nezákonnému stanovení doby, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území; tato doba byla stanovena dle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a žalovaná v tomto směru připomněla, že rozhodnutí o správním vyhoštění je nevykonatelné např. z toho důvodu, že cizinec požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu a z toho titulu je na našem území oprávněn pobývat do doby ukončení řízení v uvedené věci. Pokud cizinec nemůže z určitého důvodu „
vykonávat
“ rozhodnutí o správním vyhoštění, je výkon takového rozhodnutí odložen, cizinec nemusí opustit naše území a „trest
“ vyhoštění nepůsobí, a proto neběží ani doba tohoto „trestu
“.Devátý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném posouzení věci zjistil, že k předmětné právní otázce spočívající v tom, zda správní orgán I. stupně mohl určit výrokem rozhodnutí o správním vyhoštění dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území tak, že ji navázal na dobu vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, existuje rozporná
judikatura
jednotlivých senátů Nejvyššího správního soudu. Byť všechna tato vzájemně rozporná rozhodnutí vycházejí z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2012, čj. 1 As 106/2010-83, č. 2586/2012 Sb. NSS, vykládají ho rozdílným způsobem.Rozšířený senát totiž ve zmiňovaném usnesení čj. 1 As 106/2010-83 dospěl při posuzování otázky, jakým způsobem má být definována doba, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, k těmto závěrům:
„
I. Ustanovení § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 svěřuje správnímu orgánu pravomoc stanovit v rozhodnutí o správním vyhoštění nejen délku, ale i počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, a to například tak, že se tato doba počítá ode dne uplynutí lhůty pro vycestování z území.
II. Nevyužil-li správní orgán této své pravomoci a v rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil pouze celkovou dobu, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, aniž by jakkoli vymezil její počátek, počítá se tato doba ode dne právní moci rozhodnutí o správním vyhoštění. V takovém případě neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání této doby žádný vliv ani skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
III. Doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012.
“S odkazem na citované usnesení rozšířeného senátu první senát v rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 68/2011-72, konstatoval, že bez výslovné právní úpravy nebylo možné k tíži vyhošťovaného cizince dovozovat, že by počátek doby zákazu vstupu vyhošťovaného cizince na území měl být ve všech případech odvozován až od okamžiku, kdy se rozhodnutí o vyhoštění cizince stalo vykonatelným, a že by se do této doby nezapočítávalo období, kdy byla odložena vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Dle prvního senátu nebylo ve vztahu ke znění zákona o pobytu cizinců účinnému v době od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 možné bez dalšího stanovit zákaz vstupu cizinci na území až ode dne vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Docházelo by tak k nezákonnému stavení, tj. prodlužování, doby zákazu vstupu cizince na území, aniž by k tomu byl v předmětné době zákonný podklad; shodně se vyslovil první senát též ve svém rozsudku ze dne 15. 2. 2012, čj. 1 As 54/2011-78.
Obdobně i čtvrtý senát v rozsudku ze dne 29. 2. 2012, čj. 4 As 24/2011-71, konstatoval, že správní orgán I. stupně pochybil, pokud ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil, že doba zákazu vstupu cizince na území České republiky se shoduje s dobou vykonatelnosti rozhodnutí. V důsledku tohoto výroku by se totiž doba, po kterou by nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území. Takto však podle citovaného usnesení rozšířeného senátu lze postupovat až podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012, a nikoliv též podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011.
Naproti tomu osmý senát v rozsudku ze dne 7. 3. 2012, čj. 8 As 59/2011-82, konstatoval, že ze samotného znění § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců nevyplývá, že by doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, byla vázána na vykonatelnost rozhodnutí o správním vyhoštění. Pokud však správní orgán I. stupně ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění určil, že doba, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území, je shodná s dobou vykonatelnosti tohoto rozhodnutí, využil tímto své pravomoci stanovit v rozhodnutí i počátek této doby. Přestože rozšířený senát v citovaném usnesení přisvědčil názoru, že správní orgán je oprávněn navázat počátek doby, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, na uplynutí lhůty pro vycestování z území, nevyloučil tím jiné způsoby určení počátku předmětné doby. Ostatně tento závěr podle názoru osmého senátu vyplývá i z formulace právní věty vyslovené ve výroku I. uvedeného rozhodnutí rozšířeného senátu, ve které byla pouze příkladem uvedena situace, kdy je počátek dané doby určen uplynutím lhůty pro vycestování z území.
Podle právního názoru osmého senátu vysloveného v citovaném rozsudku tedy správní orgán I. stupně mohl na základě § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců stanovit počátek doby, po kterou není možné cizinci umožnit vstup na území, také tím způsobem, že ji navázal na dobu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění; obdobně se vyslovil též třetí senát v rozsudku ze dne 21. 3. 2012, čj. 3 As 26/2011-80, podle něhož byl způsob stanovení dané doby plně v kompetenci správního orgánu a zákon o pobytu cizinců v tomto směru žádné upřesnění, omezení či zákaz neobsahoval.
Z uvedeného je tedy podle devátého senátu zjevné, že zde existuje rozporná
judikatura
mezi více senáty Nejvyššího správního soudu, jež sice shodně odkazují na výše citované usnesení rozšířeného senátu čj. 1 As 106/2010-83, avšak se zcela opačnými závěry.Devátý senát při předběžné poradě dospěl k právnímu názoru, podle kterého správní orgán nebyl oprávněn postupovat naznačeným způsobem, a v tomto směru se tedy přiklání k závěrům zaujatým v rozsudcích prvního a čtvrtého senátu zdejšího soudu. V opačném případě by se totiž doba, po kterou nebylo rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítávala do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území; tím by tedy docházelo k stavení doby zákazu vstupu cizince na území, a v důsledku toho i k obcházení zákona, který v rozhodné době nic takového neumožňoval. K tomu došlo až novelou zákona o pobytu cizinců provedenou zákonem č. 303/2011 Sb., který s účinností od 1. 1. 2012 vložil do § 118 zákona o pobytu cizinců nový odstavec 4, podle něhož „[d]
o doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území, se nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné
“.Vzhledem k uvedeným skutečnostem tedy devátý senát usnesením ze dne 30. 5. 2012, čj. 9 As 131/2011-50, rozhodl o postoupení věci rozšířenému senátu.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu rozhodl, že podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 byl správní orgán oprávněn stanovit ve výroku rozhodnutí o správním vyhoštění počátek doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, i tak, že se tato doba počítá ode dne, kdy se rozhodnutí o správním vyhoštění stane vykonatelným, a byl oprávněn stanovit celkovou délku této doby. Nebyl však oprávněn tuto dobu rozdělovat do více časových úseků např. tím, že by stanovil, že je shodná s dobou vykonatelnosti rozhodnutí, a tedy předpokládal, že již započatá doba, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území, nebude běžet v období, kdy dojde v jejím průběhu k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění.
Z odůvodnění:
IV. Posouzení věci rozšířeným senátem
[22] Je tedy úkolem rozšířeného senátu v nyní posuzované věci, aby své předchozí usnesení čj. 1 As 106/2010-83 doplnil o hodnocení situace, kdy rozhodnutí o správním vyhoštění přijaté podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 stanovilo, že doba, po kterou cizinci nelze umožnit vstup na území, odpovídá době vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Přitom v předmětném usnesení čj. 1 As 106/2010-83 rozšířený senát odůvodnil své již citované závěry rovněž takto:
„
29. Je
[...] na správním orgánu, aby ve výrokové části rozhodnutí o správním vyhoštění stanovil v prvé řadě počátek doby (materiálně lhůty), v níž je cizinec povinen vycestovat z území (§ 118 odst. 1 věta první zákona o pobytu cizinců), a dále počátek doby zákazu vstupu na území (§ 118 odst. 1 věta první a druhá zákona o pobytu cizinců). Přitom je zřejmé, že správní orgán není oprávněn za situace, kdy zároveň nevyloučil odkladný účinek odvolání (§ 85 odst. 2 správního řádu), resp. kdy odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o správním vyhoštění vyloučit ze zákona nelze (§ 169 odst. 5 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2011), určit počátek běhu lhůty pro vycestování z území dřívějším okamžikem, než je právní moc rozhodnutí o správním vyhoštění. Pozdější počátek běhu této lhůty, resp. její přerušení stanoví § 118 odst. 3 věta třetí a čtvrtá zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2011 v souvislosti se zajištěním vyhošťovaného cizince. Počátek doby, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, je pak správní orgán jistě oprávněn navázat právě na uplynutí lhůty pro vycestování z území.
30. Nevyužil-li však správní orgán této své pravomoci a stanovil, tak jako v nyní posuzované věci, pouze celkovou dobu zákazu vstupu na území, aniž by jakkoli určil počátek této doby, nelze než vycházet z toho, že tato doba se počítá, tak jako nastávají i ostatní právní účinky rozhodnutí o správním vyhoštění, u nichž zákon nebo rozhodnutí samotné nestanoví jinak, již ode dne právní moci tohoto rozhodnutí. V takovém případě
[...] neměla podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 na počítání doby zákazu vstupu na území žádný vliv ani případná skutečnost, že došlo, ať již z jakéhokoli důvodu, k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění. Naopak, podle § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 1. 1. 2012 se do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR, nezapočítává doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné.
“[23] Jak tedy vyplývá z citovaných úvah rozšířeného senátu, byl správní orgán podle právní úpravy účinné od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 oprávněn stanovit nejen celkovou délku doby, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území, ale i její počátek. To samozřejmě neznamená, že by mohl být tento počátek určen správním orgánem zcela libovolně. Správní orgán byl v uvedeném období (a je i nadále) povinen stanovit tento počátek tak, aby doba zákazu vstupu na území odpovídajícím způsobem navazovala na lhůtu pro vycestování cizince, kterou správní orgán v rozhodnutí o vyhoštění cizince rovněž stanoví, a rovněž tak, aby plynutí této doby nebylo bezdůvodně odkládáno.
[24] Podle názoru rozšířeného senátu ovšem nic nebránilo tomu, aby správní orgán stanovil počátek doby zákazu vstupu na území tak, že nastává dnem, kdy se toto rozhodnutí stane vykonatelným, zvláště pokud bylo již v době rozhodování správního orgánu zřejmé, že vykonatelnost rozhodnutí nastane nejen později než jeho právní moc, ale v případech, kdy je lhůta k vycestování cizince správním orgánem stanovena pouze v návaznosti na právní moc rozhodnutí o vyhoštění, i později, než uplyne právě lhůta k vycestování cizince. Rozšířený senát se v daném ohledu ztotožňuje s krajským soudem a s žalovanou, že takové stanovení počátku doby zákazu vstupu cizince na území odpovídá účelu institutu správního vyhoštění, neboť zákaz vstupu začne působit v době, kdy vykonatelnost rozhodnutí není odložena, a kdy má tedy cizinec skutečně povinnost opustit území ČR (resp. nyní území členských států EU).
[25] Na straně druhé ovšem § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 neumožňoval správnímu orgánu, aby k tíži vyhošťovaného cizince stanovil dobu zákazu jeho vstupu na území tak, že ji zcela ztotožní s dobou, resp. s jednotlivými časovými úseky, kdy je rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné. Takové stanovení doby zákazu vstupu totiž předpokládá, že může dojít k odkladu vykonatelnosti rozhodnutí o správním vyhoštění až v průběhu této doby, a to např. tím, že vyhošťovaný cizinec požádá až po nabytí vykonatelnosti rozhodnutí o udělení mezinárodní ochrany. Tím by se ovšem jednotná doba, po níž nelze cizinci umožnit vstup na území, rozdělila do více samostatných časových úseků přerušovaných právě těmi obdobími, po něž by rozhodnutí o správním vyhoštění nebylo z různých důvodů vykonatelné.
[26] Byť by se jevilo i takové stanovení doby zákazu vstupu na území v souladu s účelem daného institutu, je třeba trvat na tom, že pro takový postup právní úprava účinná od 24. 11. 2005 do 31. 12. 2011 správní orgán nezmocňovala. Jak konstatoval již devátý senát v předkládacím usnesení, princip uplatňování veřejné moci jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon (čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod), uvedený postup v daném období vylučoval, neboť tato praxe neměla oporu v zákoně.
[27] Až znění § 118 odst. 4 zákona o pobytu cizinců účinné od 1. 1. 2012 přineslo změnu, o kterou správní orgán nad rámec svých pravomocí předmětným výrokem svého rozhodnutí usiloval. Podle tohoto nyní účinného ustanovení se totiž doba, po kterou není rozhodnutí o správním vyhoštění vykonatelné, nezapočítává do doby, po kterou nelze umožnit cizinci vstup na území členských států Evropské unie nebo občanovi Evropské unie anebo jeho rodinnému příslušníkovi umožnit vstup na území ČR. Tento účinek tedy nastává podle současné právní úpravy ze zákona, aniž by tak musel správní orgán výrokem svého rozhodnutí o správním vyhoštění výslovně stanovit.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.