Vydání 2/2021

[13] Podstatou věci je otázka správního vyhoštění stěžovatele, tj. ukončení jeho pobytu na území České republiky, které je spojeno se stanovením doby k vycestování a doby, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států Evropské unie – srov. § 118 odst. 1 větu první zákona o pobytu cizinců. V daném případě byla stěžovateli stanovena doba 19 dnů k vycestování a doba 5 let, po kterou mu nelze umožnit vstup na území členských států EU, a to s odkazem na § 119 odst. 1 písm. a) bod 2. zákona o pobytu cizinců, který stanoví: „“ (pozn. důraz přidán NSS).

[14] Pojem „“, resp. „“ představuje neurčitý právní pojem, jehož užití v migrační legislativě je relativně časté; v kontextu zákona o pobytu cizinců se tímto pojmem zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu v usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS, z něhož vycházel též městský soud.

[15] Rozšířený senát v tomto usnesení na jedné straně konstatoval, že veřejný pořádek je nutno chápat a vykládat v kontextu dané právní úpravy a vycházet přitom z jejího účelu; na druhé straně je však třeba mít na zřeteli, že zákon o pobytu cizinců pojem „“, resp. „“ užívá na více místech a v různých ustanoveních, přičemž rozšířený senát se nedomnívá, že by ke všem těmto ustanovením zákona o pobytu cizinců, jež se zmiňují o veřejném pořádku, bylo možno přistupovat jednotně. Při výkladu pojmu „“ je tak nutné na tento pojem nahlížet nejen v kontextu určitého zákona a jeho účelu, ale rovněž v kontextu daného ustanovení; je nezbytné zohlednit specifické okolnosti vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba toto ustanovení přiměřeným způsobem aplikovat ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů.

[16] V dalším se již rozšířený senát zabýval výkladem pojmu „“ ve vztahu k § 119 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, které ovšem dopadá na případy vyhošťování občanů EU a jejich rodinných příslušníků, nikoli na vyhošťování státních příslušníků tzv. třetích zemí upravené primárně v § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, který byl aplikován v nyní souzené věci s cílem ukončení pobytu stěžovatele na základě rozhodnutí o správním vyhoštění. Toto rozhodnutí představuje rozhodnutí o navrácení, s nímž je spojen též zákaz vstupu a pobytu na území členských států EU ve smyslu směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES ze dne 16. 12. 2008, o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen „návratová směrnice“).

[17] Právě v kontextu návratové směrnice, která byla transponována do zákona o pobytu cizinců, je tedy třeba nahlížet na případ stěžovatele, který je státním příslušníkem třetí země (Nigérie) a rozhodnutí o jeho správním vyhoštění je spojeno i se zákazem vstupu a pobytu na území členských států Evropské unie po dobu 5 let. Problém je, že stěžovatel při svém účastnickém výslechu uvedl, že v roce 2008 přicestoval ze země původu do Itálie, poté pobýval ve Španělsku, kde má povolený pobyt a má zde rovněž svoji bývalou ženu a nezletilého syna, kterého navštěvuje. V závěru výslechu pak vyjádřil vůli vycestovat z území České republiky a uvedl: „“ (viz protokol o výslechu účastníka správního řízení ze dne 13. 4. 2019). Jinými slovy – stěžovatel se již v průběhu řízení před správním orgánem I. stupně jasně vyjádřil, že je držitelem pobytového oprávnění v jiném členském státě EU, kde má navíc se svojí bývalou ženou nezletilé dítě. Následně správní orgán I. stupně prakticky bez dalšího vydal rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele, aniž by jakkoli zohlednil jeho pobytový a rodinné poměry ve Španělsku. Dokonce stěžovatele odkázal na možnost vrátit se do Španělska, kde má povolen pobyt, s čímž se žalovaná ztotožnila, stejně jako městský soud. Přitom právě na základě rozhodnutí o správním vyhoštění byl stěžovateli vstup a pobyt na území Španělska, jakož i na území jakéhokoli jiného členského státu EU, zakázán – a to na dobu 5 let, po kterou je jako nežádoucí osoba zařazen do tzv. Schengenského informačního systému neboli „“ [srov. § 119 odst. 1 ve spojení s § 9 odst. 1 písm. g) zákona o pobytu cizinců].

[18] Jak již bylo zmíněno, rozhodnutí ve věci správního vyhoštění spadá do působnosti návratové směrnice; ta akcentuje nutnost zohlednit nejen nejvlastnější zájem nezletilého dítěte a rodinný život (čl. 5), ale i pobytové oprávnění na území jiného členského státu EU (čl. 6). Konkrétně v čl. 6 odst. 1 návratová směrnice stanoví: „“ Podle odst. 2 téhož ustanovení přitom platí: „“

[19] Pojem „“ v čl. 6 odst. 2 návratové směrnice je přitom nutno chápat ve smyslu definice dané čl. 3 odst. 2 této směrnice tak, že jde o přítomnost každého „[nyní čl. 6 stávajícího] “. To znamená, že předpoklad neoprávněného pobytu bude naplněn nejen u cizinců z třetích zemí, kteří již od počátku nesplňovali podmínky vstupu např. proto, že nemají platný cestovní doklad [čl. 6 odst. 1 písm. a) Schengenského hraničního kodexu], ale také u cizinců, kteří podmínky vstupu přestali splňovat až po svém vstupu a pobytu na území členského státu; k podmínkám vstupu přitom patří mj. požadavek na to, že státní příslušníci třetích zemí „“ [čl. 6 odst. 1 písm. e) Schengenského hraničního kodexu].

[20] Závěr, podle něhož je nezbytné oprávněnost, resp. neoprávněnost pobytu podle čl. 6 odst. 2 ve spojení s čl. 3 odst. 2 návratové směrnice vázat na dodržení všech podmínek stanovených v čl. 6 Schengenského hraničního kodexu, potvrzuje i rozsudek Soudního dvora ze dne 12. 12. 2019, , C-380/18; v něm se zabýval předběžnou otázkou týkající se právě výkladu výše citovaného čl. 6 odst. 1 písm. e) Schengenského hraničního kodexu a konstatoval, že po vstupu na území členského státu je oprávněnost pobytu na tomto území i nadále podmíněna dodržením požadavků plynoucích z tohoto ustanovení – tedy i požadavku, že daná osoba není považována za „“ (bod 24).

[21] Jednoduše vyjádřeno, návratová směrnice vychází z toho, že s rozhodnutím o navrácení – v podmínkách vnitrostátní právní úpravy tedy s rozhodnutím o správním vyhoštění – je v případě státního příslušníka třetí země spojen i zákaz vstupu a pobytu na území členských států EU. Má-li však tento cizinec povolen pobyt v jiném členském státě EU, pak je na prvním místě jeho návrat do tohoto státu, ledaže by zde byla dána výhrada veřejného pořádku nebo národní bezpečnosti. To ostatně potvrzuje i důvodová zpráva k novele zákona o pobytu cizinců provedené zákonem č. 427/2010 Sb., kterým s účinností od 1. 1. 2011 došlo mj. k transpozici shora citovaného čl. 6 odst. 2 návratové směrnice – a to vložením nového § 50a, který „[…]“ (v podrobnostech srov. sněmovní tisk č. 70, důvodová zpráva, zvláštní část, k bodu 103, 6. volební období 2010 – 2013).

[22] Podle § 50a odst. 1 a 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném pro nyní posuzovanou věc (do 30. 7. 2019) platilo: (1) „“ (2) „“ (pozn. důraz přidán Nejvyšším správním soudem).

[23] Z citovaného vyplývá, že je potřeba prioritně postupovat podle § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců a vydat rozhodnutí o povinnosti opustit území ČR, pokud jde o cizince, který je držitelem platného oprávnění k pobytu vydaného jiným členským státem EU a který na území ČR pobývá neoprávněně – např. proto, že v důsledku podezření ze spáchání trestného činu anebo odsouzení za trestný čin přestal splňovat podmínky vstupu ve smyslu čl. 6 odst. 1 písm. e) Schengenského hraničního kodexu, jenž je pro účely naplnění požadavku, že daná osoba je považována za „“, vykládán v širším smyslu a logicky stanoví nižší standard; srov. shora zmíněný rozsudek Soudního dvora ve věci , který umožnil široký prostor pro uvážení příslušných orgánů členských států s tím, že uplatnění daného požadavku nebrání, je-li státní příslušník třetí země „“ (bod 46). Prokazování těchto skutečností – tedy toho, že se jedná o skutečnou, aktuální a dostatečně závažnou hrozbu některého ze základních zájmů společnosti – je namístě až při zvažování, že se § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců nepoužije, neboť je nutno aplikovat výhradu veřejného pořádku uvedenou v odst. 2 tohoto ustanovení a přistoupit k vydání rozhodnutí o správním vyhoštění; teprve v tomto pomyslném „druhém kroku“ je třeba naplnit vyšší standard a prokázat, že by cizinec mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek.

[24] Vyjde-li tedy Nejvyšší správní soud z toho, že stěžovatel disponoval povolením k pobytu vydaným v jiném členském státě EU – konkrétně ve Španělsku, což žádný z rozhodujících správních orgánů ani městský soud nijak nezpochybnil, pak měl být přednostně aplikován § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců a stěžovateli mělo být s ohledem na jeho trestní odsouzení vydáno rozhodnutí o povinnosti opustit území ČR, ledaže by zde byly dány další dostatečně silné a intenzivní důvody pro naplnění výhrady „“; adjektivum „“ je nutno chápat ve smyslu požadavku na porušení vyšší intenzity, což je předpokladem pro naplnění dispozice § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců. I na tuto výhradu veřejného pořádku je nezbytné nahlížet v kontextu uvedeného ustanovení a jeho účelu, jak naznačil rozšířený senát v již zmíněném usnesení čj. 3 As 4/2010-151. Smysl a účel § 50a zákona o pobytu cizinců, který je transpozicí čl. 6 odst. 2 návratové směrnice, byl popsán shora a stojí na jasném východisku: v případě cizince, který je státním příslušníkem třetí země a současně má oprávnění k pobytu v jiném členském státu EU, by se v prvé řadě mělo vyžadovat, aby neprodleně odešel právě na území tohoto členského státu. Vydání rozhodnutí o správním vyhoštění spojené se zákazem vstupu na území členských států EU je za daných okolností až jakési nejzazší opatření (), k němuž nestačí pouhá skutečnost, že byl cizinec odsouzen za trestný čin. Právě to byla klíčová kasační námitka stěžovatele, která je důvodná.

[25] Výhradu veřejného pořádku uvedenou v § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců je totiž nutno vykládat ve vazbě na čl. 6 odst. 2 návratové směrnice a související judikaturu Soudního dvora, zejména rozsudek ze dne 16. 1. 2018, , C-240/17, v němž připomněl, že „“ (bod 49).

[26] Soudní dvůr si tedy pro výhradu veřejného pořádku podle čl. 6 odst. 2 návratové směrnice osvojil argumentaci z dřívějšího rozsudku ze dne 11. 6. 2016, ., C-554/13, bod 50 a násl., kde v kontextu čl. 7 odst. 4 návratové směrnice konstatoval, že je třeba, aby členský stát postupoval individuálně a „[…]“ (pozn. důraz přidán Nejvyšším správním soudem).

[27] Stručně shrnuto: Výhrada možného „“ ve smyslu § 50a odst. 2 zákona o pobytu cizinců a následná aplikace § 119 odst. 1 písm. a) bod 2 téhož zákona nemůže být založena v podstatě pouze na generální prevenci a paušalizaci bez jakéhokoli individuálního posouzení věci, což se právě v případě stěžovatele stalo. Městský soud se sice – s odkazem na zmíněné usnesení rozšířeného senátu (čj. 3 Azs 4/2010-151) – snažil navodit dojem individuálního posouzení věci, nicméně na základě jakých konkrétních skutečností dospěl k závěru o možném závažném ohrožení některého ze základních zájmů společnosti, vlastně vůbec není jasné. Jistě, stěžovatel byl uznán vinným z trestného činu nedovolené výroby a jiného nakládání s omamnými a psychotropními látkami a jedy; na druhou stranu nelze nevidět, že se nejednalo o zvlášť závažný zločin ani zločin, nýbrž o přečin, za který byl stěžovateli trestním příkazem ve zjednodušeném řízení před soudem uložen podmíněný trest odnětí svobody a dále též trest propadnutí věci a vyhoštění z území České republiky (viz bod 3 odůvodnění tohoto rozsudku).

[28] K tomu, aby bylo možno aplikovat uvedenou výhradu veřejného pořádku a stěžovateli tak zakázat pobyt nejen na území České republiky, ale i na území dalších členských států Evropské unie, což je nutný důsledek spojený s rozhodnutím o správním vyhoštění vydaným dle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, přitom bylo třeba zvážit nejen všechny okolnosti související s odsouzením stěžovatele, ale další individuální okolnosti týkající se jeho života a vůbec celkové situace, a to nejen v České republice. Prostý fakt, že se zde stěžovatel dopustil daného trestného činu, nestačí.

[29] Bylo proto především na správním orgánu I. stupně potažmo žalované, aby učinila určitou argumentační nadstavbu a přesvědčivě odůvodnila nezbytnost vydání rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele – a to zejména v návaznosti na skutečnosti zjištěné v průběhu správního řízení; v něm stěžovatel v rámci účastnického výslechu mj. uvedl, že na území členských států EU přicestoval již před více než 10 lety a že má nyní povolený pobyt ve Španělsku, kde navíc žije jeho bývalá žena a nezletilé dítě. Tyto důležité okolnosti života stěžovatele správní orgán I. stupně nijak nereflektoval a bez dalšího mu uložil správní vyhoštění podle § 119 odst. 1 písm. a) bodu 2 zákona o pobytu cizinců, což nelze akceptovat. pod uvedené ustanovení byla ryze paušální a bez jakéhokoli zohlednění individuálních okolností, jak správně namítal stěžovatel, u něhož mělo být v prvé řadě zvažováno vydání rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a odst. 1 zákona o pobytu cizinců; teprve až na základě výhrady veřejného pořádku ve smyslu odst. 2 uvedeného ustanovení bylo možno rozhodnout o správním vyhoštění. K aplikaci výhrady veřejného pořádku a vydání rozhodnutí o správním vyhoštění stěžovatele přitom bylo nutno dalších zjištění a navazujících úvah ohledně (i) spáchání trestného činu a jeho závažnosti (dané nejen druhem a výměrou uložených trestů) a dále – a to především – (ii) pobytu stěžovatele ve Španělsku a jeho rodinných poměrů, zejm. vztahu s bývalou ženou a nezletilým dítětem.

[30] Zde však musí Nejvyšší správní soud zopakovat, že ve správním řízení nic z toho, co bylo naznačeno, zjišťováno nebylo, i přesto, že stěžovatel se správním orgánem I. stupně spolupracoval a při svém výslechu mu poskytl „vstupní“ informace o své celkové osobní i rodinné situaci – tedy především o svém povoleném pobytu a poměrech ve Španělsku. Namísto toho, aby správní orgán I. stupně vedl výslech právě tímto směrem a zjistil všechny rozhodné skutečnosti pro posouzení věci, vůbec se o stěžovatelem uváděné informace nezajímal a až strojovým tempem postupoval dále ve výslechu stěžovatele, jenž jasně vyjádřil vůli opustit Českou republiku a vrátit se do Španělska. Jaký pobytový má stěžovatel ve Španělsku ani jeho rodinný a soukromý život v tomto členském státě EU ovšem správní orgán I. stupně ani žalovaná nezjišťovaly a ve výsledku tak jejich postup odporoval zásadě vyšetřovací a zásadě materiální pravdy, jimiž je ovládáno správní řízení – viz § 3 a § 50 odst. 2 a 3 správního řádu.

[31] Výslech účastníka řízení není pouhou formalitou, ale důležitým úkonem, kterým správní orgán směřuje ke zjištění stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, na což oba správní orgány rezignovaly. Stěžovatele sice vyslechly, avšak náležitě nezohlednily a dále neověřily jeho tvrzení. Jak pobyt, tak rodinné poměry stěžovatele ve Španělsku totiž představují skutečnosti, na základě kterých lze předpokládat, že nemělo být vůbec vydáno rozhodnutí o správním vyhoštění, s nímž je spojen mj. zákaz vstupu na území členských států EU. Tento zákaz je ostatně i součástí výroku rozhodnutí správního orgánu I. stupně, v němž se výslovně stanoví „“. V rozporu s tímto výrokem je pak odůvodnění (na str. 4) rozhodnutí správního orgánu I. stupně, podle kterého se stěžovatel „“. Správní orgán I. stupně tak na jedné straně odkazuje stěžovatele k návratu do Španělska, avšak na druhé straně mu tento návrat zapovídá tím, že vylučuje možnost vstupu na území všech členských států EU, tedy i na území Španělska. Už z toho je patrné nepochopení zásadního významu, který stěžovatelem uváděné skutečnosti měly; namísto toho, aby se jimi žalovaná, resp. správní orgán I. stupně zabýval (a příp. je ověřil), pouze poukázal na trestnou činnost stěžovatele a bez dalšího mu uložil správní vyhoštění, což není možné, jak již bylo vysvětleno výše.

[32] Rozsudek městského soudu, který takový závěr správních orgánů aproboval, proto nemůže obstát z důvodu vady řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž žalovaná v napadeném rozhodnutí vychází, nemá oporu ve spisech, resp. je s nimi v rozporu [§ 103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.]. Odsouzení za trestný čin v daném případě nemohlo samo o sobě naplnit výhradu veřejného pořádku, k jejíž aplikaci rozhodující správní orgány nesprávně přistoupily a uložily správní vyhoštění stěžovateli, aniž by zohlednily a příp. dále prověřily všechny okolnosti života stěžovatele, vč. jeho pobytu a rodinných poměrů ve Španělsku, na něž sám v průběhu správního řízení upozorňoval. Uvedené je o to závažnější, že dle tvrzení stěžovatele byl „ve hře“ i zájem nezletilého dítěte, jenž má v řízení o správním vyhoštění zásadní význam z hlediska přiměřenosti dopadů daného rozhodnutí dle § 119a odst. 2 ve spojení s § 174a zákona o pobytu cizinců; srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2020, čj. 5 Azs 220/2019-33, č. 4034/2020 Sb. NSS.

[33] Závěrem je již jen pro úplnost nutno dodat, že v závislosti na shora popsaných podstatných okolnostech života stěžovatele, jimiž se správní orgány dostatečně nezabývaly, nelze vyloučit, že by stěžovatel mohl být rodinným příslušníkem občana EU, příp. státním příslušníkem třetí země, který je dlouhodobě pobývajícím rezidentem EU; při správním vyhoštění těchto kategorií cizinců přitom nelze postupovat podle § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců, nýbrž podle § 119 odst. 2, příp. odst. 5 téhož zákona – a to se všemi rozdíly, které z toho vyplývají. Zatímco v případě cizinců z třetích zemí totiž postačí existence důvodného nebezpečí, že by cizinec mohl závažným způsobem narušit veřejný pořádek, u občanů EU a jejich rodinných příslušníků je správní vyhoštění podmíněno tím, že veřejný pořádek již aktuálně narušují, a proto se ukončí jejich pobyt na území ČR, nikoli však na území celé EU; obdobné je to i u cizinců z třetích zemí se statusem dlouhodobě pobývajícího rezidenta, které lze navíc vyhostit i mimo území států EU, avšak pouze za předpokladu konzultace a souhlasu ze strany členského státu, který cizinci postavení rezidenta přiznal (rozporuplný stav, kdy má tentýž cizinec z třetí země povolení k pobytu vydané členským státem EU a současně je veden v Schengenském informačním systému, je nežádoucí a je třeba ho řešit právě za pomoci tzv. konzultačního řízení, které probíhá mezi smluvními státy, avšak může mít konkrétní účinky i na práva a zájmy jednotlivců, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora ve věci .).