Vydání 7/2018

(…)

[21] Stěžovatelka dále namítá, že správní vyhoštění jí vůbec nemohlo být uloženo, neboť se mu nemůže podrobit. Nemůže opustit území členských států EU a zároveň se vrátit do Lotyšské republiky, která je členským státem EU. Stěžovatelka je osobou bez státní příslušnosti a do jiné země (mimo Lotyšskou republiku) se navrátit nemůže. Rozhodnutí správních orgánů v dané věci jsou právně či fakticky neuskutečnitelná, a z toho důvodu nicotná.

[22] Městský soud k této námitce v napadeném rozsudku uvedl, že „[v] “ Takové posouzení je však nedostatečné, protože opomíjí specifika případu stěžovatelky.

[23] V prvé řadě je nutno zodpovědět otázku, zda je správní vyhoštění stěžovatelky – osoby bez státní příslušnosti (tzv. apatridy) – v souladu s právními předpisy, resp. zda výkonem takového opatření nedojde k porušení mezinárodněprávních závazků ČR. Na stěžovatelku se totiž vzhledem k jejímu postavení vztahuje Úmluva (účelu Úmluvy a důvodům jejího vzniku se podrobněji věnoval rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 11. 2012, čj. 6 Ads 67/2012-37, č. 2778/2013 Sb. NSS, viz zejm. body [27] až [29]). Touto otázkou se měly správní orgány zabývat, přičemž opomenutí aplikace Úmluvy na daný případ způsobuje nezákonnost rozhodnutí žalované. Ze stejného důvodu je nutno považovat za nezákonný i rozsudek městského soudu.

[24] Článek 31 odst. 1 Úmluvy stanoví, že „“

[25] Problematikou správního vyhoštění apatridů a jeho vykonatelností se v minulosti Nejvyššího správního soudu již zabývala. Podle rozsudku ze dne 29. 6. 2011, čj. 1 As 72/2011-75, „[v] […]“

[26] Dle citované judikatury tedy absolutní zákaz vyhoštění osoby bez státní příslušnosti z Úmluvy nevyplývá. Úmluva však stanoví pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti podmínky, jejichž splněním se správní orgány vůbec nezabývaly. Důvodem pro vyhoštění takové osoby je hrozba pro národní bezpečnost či ohrožení veřejného pořádku. Článek 31 odst. 1 Úmluvy ovšem dopadá pouze na případy, kdy se cizinec zdržuje na území smluvního státu „“. Výkladem tohoto pojmu ve světle Úmluvy se dosavadní Nejvyššího správního soudu zabývala toliko okrajově. V rozsudku ze dne 30. 9. 2014, čj. 4 Azs 122/2014-43, soud dovodil, že cizinec, který pobýval v ČR od roku 2001, aniž by svůj pobyt zlegalizoval, se zde ve smyslu Úmluvy oprávněně nezdržoval. V jeho případě tak nemohl být porušen výše citovaný článek 31 ani navazující ustanovení Úmluvy.

[27] Bude nyní na žalované, aby na případ stěžovatelky aplikovala ustanovení Úmluvy a svoje závěry přezkoumatelným způsobem odůvodnila. Musí se zabývat především tím, zda se stěžovatelka na území ČR zdržovala „“ ve smyslu citovaného čl. 31 odst. 1 Úmluvy. V tomto ohledu bude muset vzít v úvahu, že do roku 2012 disponovala povolením k trvalému pobytu, pobývala tu tedy legálně. V závislosti na tom, zda stěžovatelka na území České republiky pobývala oprávněně, žalovaná bude muset dále posoudit, jestli jsou splněny důvody vyhoštění apatridy podle Úmluvy, tedy např. „“. Všechny tyto otázky je nutné ve správním řízení detailně posoudit a v rozhodnutí jejich řešení řádně odůvodnit – tedy nikoli jen všeobecným odkazem na pobytovou historii stěžovatelky a předchozí trestní rozhodnutí.

[28] Zákon o pobytu cizinců vychází z koncepce vyhoštění (vycestování, vrácení) cizince do státu, jehož je státním příslušníkem (občanem), resp. v případě, že se jedná o osobu bez státního občanství, do státu jejího posledního trvalého bydliště (srov. např. § 174a odst. 1 nebo § 179 odst. 1 zákona o pobytu cizinců). K posuzování kritéria (posledního) trvalého bydliště osoby bez státní příslušnosti se Nejvyšší správní soud vyjádřil v rozsudku ze dne 31. 7. 2008, čj. 2 Azs 46/2008-58. Závěry v tomto rozsudku se týkaly azylového řízení a výkladu § 2 odst. 8 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění účinném do dne 31. 8. 2007. Nejvyšší správní soud si je vědom, že instituty zákona o azylu na jedné straně a zákona o pobytu cizinců na straně druhé slouží odlišným účelům a nelze je bez dalšího zaměňovat. Přesto však lze vzhledem k použití totožných zákonných pojmů závěry citovaného rozsudku použít i pro účely posouzení nyní projednávané věci. Nejvyšší správní soud v právní větě tohoto rozhodnutí konstatoval, že „[v] trvalého bydliště“

[29] Vztáhneme-li uvedené na posuzovaný případ, lze konstatovat, že správní orgány v tomto směru nepochybily, neboť správně určily Lotyšskou republiku jako stát posledního trvalého bydliště stěžovatelky. Tento postup je další nezbytnou podmínkou pro to, aby mohla být z území ČR vyhoštěna. Stěžovatelka v minulosti žila v Lotyšské republice řadu let, byla zde provdána, její syn je lotyšské státní příslušnosti. Disponuje lotyšským cestovním dokladem a její jí umožňuje zde legálně trvale pobývat. „“ staví stěžovatelku takřka na roveň lotyšským státním občanům, vyjma některých politických práv. Je zřejmé, že vazby trvalejší povahy má stěžovatelka právě k této zemi.

[30] Nejvyšší správní soud ohledně tohoto bodu uzavírá, že správní vyhoštění stěžovatelky je možné, avšak samozřejmě jen za splnění dalších zákonných podmínek, uvedených shora (viz body [26] a [27]). Není sporu o tom, že stěžovatelka svým jednáním naplnila skutkovou podstatu uvedenou v § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců, neboť mařila výkon soudních rozhodnutí. Žalovaná však nemůže vycházet pouze ze zákonné úpravy, ale musí především aplikovat ustanovení Úmluvy. Pokud dospěje k závěru, že vyhoštění stěžovatelky je s Úmluvou v souladu, musí tento závěr řádně zdůvodnit. Výroková část rozhodnutí o vyhoštění v tomto případě musí obsahovat výslovný odkaz na Úmluvu a objasnění úvah správního orgánu o její aplikaci.

[31] Výrok rozhodnutí I. stupně, které bylo potvrzeno rozhodnutím žalované, stěžovatelku zavazuje k opuštění území ČR a ukládá jí zákaz pobývat na území členských států EU po dobu čtyř let. Správní orgány si byly vědomy toho, že stěžovatelka se má navrátit do Lotyšské republiky, neboť v odůvodnění svých rozhodnutí tento postup předpokládají. Lotyšská republika je ale členským státem EU a stěžovatelka by tak – zjednodušenou optikou – v souladu s rozhodnutím I. stupně vlastně neměla pobývat ani zde. To však vede k absurdnímu důsledku, protože jedinou zemí trvalého bydliště stěžovatelky je právě Lotyšská republika.

[32] Žalovaná v odůvodnění svého rozhodnutí konstatovala, že „[ú]“

[33] Nejvyšší správní soud vychází z toho, že dle § 119 odst. 1 písm. b) bodu 9 zákona o pobytu cizinců „[]“ (zvýraznění přidáno). Stěžovatelka není rodinnou příslušnicí občana EU ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Syn stěžovatelky je sice státním občanem Lotyšské republiky (občanem EU), ale v řízení nebylo zjištěno, že by stěžovatelka splňovala definici rodinného příslušníka občana EU podle uvedeného ustanovení zákona o pobytu cizinců (syn je starší 21 let, o stěžovatelku osobně nepečuje a není na něm závislá z hlediska uspokojování svých základních životních potřeb). Takové okolnosti stěžovatelka ostatně v průběhu řízení ani netvrdila. Správní orgány tedy vskutku nemohly postupovat dle § 119 odst. 2 a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, tj. uložit zákaz vstupu vztahující se pouze na území ČR, jak zákon předpokládá a umožňuje u občanů EU a jejich rodinných příslušníků.

[34] V tomto konkrétním bodě tedy napadená správní rozhodnutí obstojí, neboť zákon o pobytu cizinců na takto specifickou situaci, ve které se nachází stěžovatelka, výslovně nepamatuje. Správní orgán prvního stupně neměl jinou možnost a musel při stanovení výroku rozhodnutí respektovat dikci § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců. To však nečiní vyhoštění v dané věci právně či fakticky neuskutečnitelným, jak se domnívá stěžovatelka.

[35] Je ovšem zřejmé, že má-li se stěžovatelka i přes zákaz vstupu na území všech členských států EU vrátit do Lotyšské republiky, je nutno tuto situaci vyřešit tak, aby byly dodrženy unijní předpisy a vyhoštění bylo i z praktického hlediska realizovatelné. Na toto posouzení však správní orgány rovněž rezignovaly a ani městský soud jim tento vadný postup nevytkl.

[36] Jak je uvedeno výše, s vyhoštěním stěžovatelky je spojen zákaz vstupu na území všech členských států EU. S tím souvisí i její zařazení do informačního systému smluvních států (dále jen „Schengenský informační systém“) a učinění záznamu o odepření vstupu. Stěžovatelka má na území členského státu EU, konkrétně v Lotyšské republice, s ohledem na „“ povolen pobyt, do této země má být též navrácena.

[37] Článek 25 odst. 2 Úmluvy k provedení Schengenské dohody ze dne 14. 6. 1985 mezi vládami států Hospodářské unie Beneluxu, Spolkové republiky Německo a Francouzské republiky o postupném odstraňování kontrol na společných hranicích (dále jen „Schengenská prováděcí úmluva“) stanoví: „.“

[38] Výkladem výše citovaného článku Schengenské prováděcí úmluvy se zabýval Soudní dvůr EU v nedávném rozsudku ze dne 16. 1. 2018, , C-240/17. Uvedl, že cílem článku 25 odst. 2 Schengenské prováděcí úmluvy je vyhnout se rozporuplnému stavu, kdy je státní příslušník třetí země držitelem platného povolení k pobytu vydaného některým smluvním státem a zároveň má záznam za účelem odepření vstupu v Schengenském informačním systému. V této souvislosti mj. dovodil, že „[č][…]“ (zvýraznění přidáno).

[39] Soudní dvůr dále v uvedeném rozsudku konstatoval, že „[č] […] “ (zvýraznění přidáno). Z rozsudku rovněž vyplývá, že „[o][…]. “

[40] Nejvyšší správní soud si je vědom, že citovaný se skutkově týkal cizince - nigerijského státního příslušníka – který měl být z Finské republiky vyhoštěn do země původu, ačkoli disponoval platným povolením k pobytu ve Španělském království. Závěry vyslovené v daném rozsudku však lze analogicky vztáhnout i na nyní projednávaný případ. Stěžovatelka – byť je na rozdíl od žalobce v judikovaném případu osobou bez státní příslušnosti – se nachází v podobné situaci, jejíž složitost je umocněna právě tím, že je osobou bez státní příslušnosti. Má právo pobývat v Lotyšské republice, která je zároveň poslední (a jedinou) zemí trvalého bydliště stěžovatelky (vyjma ČR, která ji hodlá vyhostit).

[41] Nejvyšší správní soud je přesvědčen, že s ohledem na argumentaci uvedenou výše musí správní orgány nejpozději po přijetí rozhodnutí o vyhoštění stěžovatelky zahájit konzultační postup s příslušnými orgány Lotyšské republiky, vhodnější však bude, aby – vzhledem k zvláštním okolnostem případu – tento postup zahájily již v průběhu správního řízení. Nejvyšší správní soud má za to, že s přihlédnutím k právnímu statusu stěžovatelky, který jí umožňuje trvale se zdržovat na území Lotyšské republiky, a též vzhledem k mezinárodněprávním závazkům (Lotyšská republika je smluvní stranou Úmluvy), není pravděpodobné, že by Lotyšská republika odmítala stěžovatelku přijmout, resp. že by došlo k odnětí jejího povolení k pobytu. Výsledky konzultačního řízení s lotyšskými orgány nicméně nyní nelze předjímat. Je ovšem zřejmé, že pokud se příslušné lotyšské orgány v přiměřené lhůtě vůbec nevyjádří, popř. sdělí, že stěžovatelka má v Lotyšské republice oprávnění k pobytu, které je nadále platné, a může se tak do tohoto státu navrátit, nemůže být nadále vedena v Schengenském informačním systému. Záznam o odepření vstupu na území členských států by musel být v takovém případě odstraněn a správní orgány by v souladu s výše specifikovaným rozhodnutím Soudního dvora EU stěžovatelku zapsaly toliko na vnitrostátní seznam – tedy do Evidence nežádoucích osob. To by umožňovalo vyřešit rozporuplnou situaci, v jaké se stěžovatelka – bude-li vyhoštěna dle § 119 odst. 1 zákona o pobytu cizinců do Lotyšské republiky a správní orgán jí uloží zákaz vstupu na území členských států EU – může ocitnout. (…)

[46] Nejvyšší správní soud pro úplnost podotýká, že nepřehlédl speciální úpravu § 121 zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení „“ (zvýraznění přidáno). Nejvyšší správní soud je i přes dikci tohoto ustanovení přesvědčen, že jej nelze v posuzovaném případě aplikovat.

[47] Citované ustanovení se v zákoně o pobytu cizinců nachází v nezměněné podobě již od samého počátku účinnosti tohoto zákona, tedy ode dne 1. 1. 2000. Úmluva vstoupila v platnost dne 6. 6. 1960 a ratifikovalo ji 76 států, mezi nimiž je od roku 2004 i ČR. Současně s ratifikací dne 17. 5. 2004 učinila ČR prohlášení k článku 23 (veřejná podpora jen v rozsahu předpisů ČR), čl. 24 odst. 1 písm. b) (sociální zabezpečení jen v rozsahu předpisů ČR), článku 27 (vydávání průkazu totožnosti jen osobám s trvalým pobytem) a článku 28 (vydávání cestovních dokladů jen osobám s trvalým pobytem). Pro ČR vstoupila Úmluva v platnost dne 17. 10. 2004.

[48] Úprava v § 121 zákona o pobytu cizinců tedy historicky předcházela ratifikaci Úmluvy ze strany ČR a jejímu vstupu v platnost na našem území. Po přijetí Úmluvy nedoznala tato úprava žádných změn. Je nepochybné, že osobám bez státní příslušnosti je nutno v souladu s Úmluvou poskytnout zvýšenou ochranu, neboť mají zvláštní postavení. Úmluva však v relevantním článku 31 (viz bod [24] výše) povinnost získat souhlas jiného státu s přijetím osoby bez státní příslušnosti nestanoví. Dle odstavce třetího tohoto článku pouze „“ Povinnost vyplývající ze znění § 121 zákona o pobytu cizinců (obstarání souhlasu jiného státu s přijetím apatridy na své území) tak jde nad rámec povinností založených úpravou v Úmluvě. Podmínky pro vyhoštění osoby bez státní příslušnosti dle článku 31 Úmluvy naopak § 121 zákona o pobytu cizinců nikterak nezohledňuje.

[49] Úmluva je mezinárodní smlouvou ve smyslu článku 10 Ústavy předpisem vyšší právní síly, nadto přijatým po účinnosti § 121 zákona o pobytu cizinců, musí proto mít aplikační přednost před odlišným zněním zákona (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 3. 2008, čj. 9 Afs 129/2007-42). Nejvyšší správní soud uzavírá, že uvedené ustanovení zákona o pobytu cizinců se v dané věci nepoužije. (…)