4096/2021
Pobyt cizinců: správní vyhoštění a zajištění osoby bez státní příslušnosti
Pobyt cizinců: správní vyhoštění a zajištění osoby bez státní příslušnosti
k § 57 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákonů č. 2/2002 Sb., č. 57/2005 Sb., 350/2005 Sb., 129/2008 Sb., 427/2010 Sb. a 314/2015 Sb. (v textu jen „zákon o azylu“)
k § 82 a násl. soudního řádu správního, ve znění zákona č. 303/2011 Sb.
Zajištění držitele průkazu žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti podle § 27 zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky, za účelem výkonu správního vyhoštění představuje nezákonný zásah ve smyslu § 82 a násl. s. ř. s.
(Podle rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. 9. 2020, čj. 14 A 8/2020-28)
Prejudikatura:
č. 603/2005 Sb. NSS; rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 10. 2009, Mikolenko proti Estonsku
(stížnost č. 10664/05).Věc:
a) A. K. a b) E. K. proti Ministerstvu vnitra, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem.Žalobci se narodili na území bývalého Sovětského svazu. Podle jejich tvrzení Sovětský svaz opustili ještě před jeho rozpadem a žádný z nástupnických států je nepovažuje za své občany.
U žalobců bylo opakovaně rozhodnuto o jejich správním vyhoštění. Naposledy Krajské ředitelství policie hlavního města Prahy rozhodlo o správním vyhoštění žalobců 2. 4. 2019. V důsledku tohoto rozhodnutí byli žalobci 24. 5. 2019 zařazeni do Cizineckého informačního systému jako nežádoucí osoby.
Dne 18. 9. 2019 podali žalobci žádost o přiznání statusu osob bez státní příslušnosti podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.), na jejímž základě jim odbor azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra 4. 10. 2019 vydal průkazy žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti. Průkazy byly platné do 18. 12. 2019.
Dne 29. 10. 2019 odbor azylové a migrační politiky žalovaného opětovně vyznačil žalobce v evidenci nežádoucích osob jako nežádoucí osoby. Důvodem bylo nezaplacení nákladů spojených s předchozím řízením o správním vyhoštění.
Dne 3. 12. 2019 ve večerních hodinách cizinecká policie prováděla pobytovou kontrolu v ubytovně v Plzni, kde v té době žili žalobci. Žalobci se cizinecké policii prokázali průkazy žadatele o určení statusu osob bez státní příslušnosti. Policisté však zjistili, že žalobci jsou vedeni jako nežádoucí osoby v evidenci nežádoucích osob mimo jiné z důvodu pravomocného rozhodnutí o správním vyhoštění. Na základě této informace policisté žalobce podle § 27 odst. 1 písm. c) zákona č. 273/2008 Sb., o Policii České republiky (dále jen „zákon o Policii“). Podle tohoto ustanovení je policista
„oprávněn zajistit cizince, jestliže cizinec má být podle vykonatelného rozhodnutí vyhoštěn“
. Žalobci byli ze zajištění propuštěni následujícího dne.Odbor cizinecké policie Krajského ředitelství policie Plzeňského kraje následně zahájil se žalobci řízení o správním vyhoštění. Rozhodnutími ze dne 8. 1. 2020 však řízení zastavil, jelikož žalobci byli dle jeho názoru jako žadatelé o určení statusu osob bez státní příslušnosti oprávněni po dobu řízení pobývat na území České republiky. Tato skutečnost vyplynula ze sdělení žalovaného, které si policie v rámci řízení vyžádala.
Žalobci následně podali žalobu, kterou se domáhali určení, že jejich zajištění bylo nezákonné.
Žalovaný měl za to, že žalobci nebyli zkráceni na svých právech jeho nezákonným zásahem. Žalobce totiž zajistila policie, nikoliv žalovaný.
K žalobě se vyjádřilo rovněž Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje. Podle něj policisté při zajištění žalobců nepochybili. Na místě byli totiž konfrontováni s protichůdnými okolnostmi. Na jedné straně byli žalobci vedeni v evidenci nežádoucích osob se záznamem o vykonatelném správním vyhoštění a na straně druhé se prokázali platnými průkazy žadatelů o
status
osoby bez státní příslušnosti. Z tohoto důvodu se rozhodli věc blíže prověřit a žalobce zajistili podle zákona o Policii. Podle ředitelství se policisté správně prioritně řídili záznamem v informačním systému, neboť samotné držení dokumentu vydaného žalovaným, které není podpořeno příslušným záznamem v Cizineckém informačním systému, vzbuzuje oprávněné pochybnosti o pravosti předkládaného dokumentu či jeho aktuálnosti. Pochybnosti navíc podporovala skutečnost, že sám odbor azylové a migrační politiky žalovaného nechal v říjnu 2019, tedy poté, co jim vydal průkazy žadatele o určení statusu osob bez státní příslušnosti, vyznačit v Cizineckém informačním systému, že žalobci jsou nežádoucí osoby. Krajské ředitelství navíc dodalo, že nemá možnost účinně zabránit opakovanému omezení osobní svobody žalobců na celostátní úrovni. Oba žalobci jsou stále aktuálně vedeni v informačních systémech jako nežádoucí osoby.Městský soud žalobě vyhověl a určil, že zajištění žalobců bylo nezákonné.
Z odůvodnění:
[13] Městský soud se nejdříve zabýval pasivní žalobní legitimací žalovaného.
[14] Podle § 83 s. ř. s. je žalovaným „
správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah; jde-li o zásah ozbrojených sil, veřejného ozbrojeného sboru, ozbrojeného bezpečnostního sboru nebo jiného obdobného sboru, který není správním orgánem, anebo příslušníka takového sboru, je žalovaným správní orgán, který takový sbor řídí nebo jemuž je takový sbor podřízen, a u obecní policie obec.“
[15] V dané věci je tvrzeným zásahem zajištění žalobců příslušníky policie. Při zajištění policisté vystupovali jako veřejný ozbrojený sbor, nikoliv jako správní orgán. V souladu s právě citovaným ustanovením s. ř. s. je tedy žalovaným správní orgán, který policii řídí. Tím je v případě policie Ministerstvo vnitra, tedy žalovaný.
[16] Podle § 82 s. ř. s.
„
[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[17] Podle ustálené judikatury správních soudů ochrana podle § 82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li kumulativně splněny následující podmínky: žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením („zásahem“ v širším smyslu) správního orgánu, který není rozhodnutím (4. podmínka) a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo (5. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek splněna, nelze ochranu podle § 82 a násl. s. ř. s. poskytnout (viz např. rozsudek NSS ze dne 17. 3. 2005, čj. 2 Aps 1/2005-65, č. 603/2005 Sb. NSS).
[18] V daném případě není sporu o naplnění podmínky 1 a 2, neboť žalobci byli omezeni na osobní svobodě po dobu více jak 17 hodin. Zajištění žalobců podle zákona o Policii není správním rozhodnutím (4. podmínka) a zásah byl zaměřen přímo proti nim, neboť oni byli zajištěni (5. podmínka). Otázkou je tedy pouze naplnění třetí podmínky, tedy zda zajištění žalobců bylo nezákonné.
[19] Podle čl. 5 odst. 1 Úmluvy na ochranu lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb., dále jen „EÚLP“) má každý
„právo na svobodu a osobní bezpečnost. Nikdo nesmí být zbaven svobody kromě následujících případů, pokud se tak stane v souladu s řízením stanoveným zákonem:
[20] Podle § 27 odst. 1 písm. c) zákona o Policii je policista
„oprávněn zajistit cizince, jestliže cizinec má být podle vykonatelného rozhodnutí vyhoštěn“.
[21] Podle § 8 písm. d) zákona o azylu Ministerstvo vnitra
„rozhoduje o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti“.
[22] Situací cizinců žádajících o přiznání statusu osob bez státní příslušnosti podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.) se opakovaně zabýval Nejvyšší správní soud. Podle jeho judikatury v řízení o žádostech osob podle této úmluvy Ministerstvo vnitra analogicky postupuje podle ustanovení zákona regulujících řízení žadatelů o mezinárodní ochranu včetně § 57 zákona o azylu, podle kterého ministerstvo žadatelům vydá průkaz žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti (viz rozsudek NSS ze dne 9. 4. 2019, čj. 7 Azs 488/2018-53, a rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2019, čj. 4 Azs 365/2018-74). Nejvyšší správní soud v těchto rozsudcích také poukázal na Příručku UNHCR k ochraně osob bez státní příslušnosti, podle které jsou práva podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.) formulována téměř totožně s Úmluvou o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.), a proto se doporučuje, aby se jednotlivcům, kteří čekají na určení statusu osoby bez státní příslušnosti, dostalo stejných standardů zacházení jako žadatelům o azyl.
[23] Z právě uvedeného vyplývá, že na žalobce jako žadatele o určení statusu osob bez státní příslušnosti dopadá analogicky § 57 zákona o azylu o průkazu žadatele. To platí i pro § 57 odst. 3 zákona o azylu. Podle něj
„
[p]růkaz žadatele o udělení mezinárodní ochrany je veřejnou listinou, kterou se prokazuje totožnost jeho držitele a oprávněnost jeho setrvání na území.“
Bylo by zcela nelogické a proti smyslu jak zákona o azylu, tak Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.), aby osoby, o nichž se vede řízení, zda jsou skutečně osobami bez státní příslušnosti, neměly právo pobytu na území. V takovém případě by ochrana poskytovaná touto úmluvou byla pouze iluzorní, pokud by žadatelé mohli být před skončením řízení vyhoštěni. V případě kladného posouzení žádosti by poté nijak nemohli ochrany přiznané touto úmluvou požívat, neboť by již předtím byli vyhoštěni. Nakonec skutečnost, že žadatelé o status
osob bez státní příslušnosti pobývají legálně na území, vyplývá i z travaux préparatoires
Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti (č. 108/2004 Sb. m. s.) (viz Příručka UNHCR k ochraně osob bez státní příslušnosti, 2014, s. 48). [24] Proto je dle názoru městského soudu zcela správný názor, který nakonec zastává i žalovaný (viz výše), že držitelé průkazů žadatele o určení statusu osoby bez státní příslušnosti jsou oprávněni legálně pobývat na území České republiky. Z toho vyplývá, že v případě vedení řízení o určení statusu nelze takové osoby správně vyhostit. Mají platný pobytový titul na území. Analogicky se zde uplatní opět úprava týkající se žadatelů o mezinárodní ochranu. Podle § 119 odst. 7 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, je rozhodnutí o správním vyhoštění cizince, který požádal Českou republiku o mezinárodní ochranu, vykonatelné až po případném nabytí právní moci rozhodnutí, jímž se mezinárodní ochrana neuděluje, či řízení o ní z jiného důvodu dopadlo pro žadatele neúspěšně.
[25] K této situaci došlo právě v případě žalobců dne 3. 12. 2019, neboť v této době probíhalo řízení o určení jejich statusu osob bez státní příslušnosti, měli platný průkaz žadatele a byli tedy oprávněni pobývat na území České republiky. Za tohoto stavu nemohli být žalobci vyhoštěni, jak nakonec sama uznala Policie ČR, neboť řízení o jejich vyhoštění zastavila (viz výše). Tato skutečnost má dopad i na zákonnost zajištění žalobců.
[26] Žalobci byli zajištěni podle § 27 odst. 1 písm. c) zákona o Policii. Podle tohoto ustanovení je policista
„oprávněn zajistit cizince, jestliže cizinec má být podle vykonatelného rozhodnutí vyhoštěn“
. Podle tohoto ustanovení lze tedy zajistit pouze cizince, který má být vyhoštěn. Vzhledem k tomu, že v dané době žalobce nebylo možné vyhostit, nebylo je možné ani zajistit podle tohoto ustanovení. Jejich zajištění, odůvodněno tím, že mají být vyhoštěni, bylo tedy nezákonné.[27] Zajištění za účelem vyhoštění je odrazem oprávnění státu zbavit osobní svobody osobu, proti níž probíhá řízení o vyhoštění nebo vydání podle čl. 5 odst. 1 písm. f) EÚLP. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva je zřejmé, že toto ustanovení neopravňuje státy zbavit osobní svobody cizince, pokud je z nějakých důvodů zřejmé, že jej vyhostit nelze (viz např. rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 8. 10. 2009,
Mikolenko proti Estonsku
, stížnost č. 10664/05, bod 65). Zbavení osobní svobody žalobců není pokryto ani žádným jiným ustanovením čl. 5 odst. 1 EÚLP. Nepřipadá v úvahu ani písm. b), které umožňuje zbavení svobody osoby proto, aby bylo zaručeno splnění povinnosti stanovené zákonem, neboť, jak bylo vysvětleno výše, povinnost žalobců podrobit se správnímu vyhoštění, respektive vycestovat z území, nebyla v daný moment aktuální. Dne 3. 12. 2019 pobývali na území legálně. Jejich dřívější správní vyhoštění nebylo vykonatelné. Zajištěním žalobců došlo tedy také k porušení jejich práva na osobní svobodu podle čl. 5 odst. 1 EÚLP.[28] Soud si je vědom toho, že je možné, jak tvrdí Krajské ředitelství policie Plzeňského kraje, že konkrétní policisté nepochybili, pokud se spolehli na záznam v Cizineckém informačním systému, evidenci nežádoucích osob. Městský soud však v tomto řízení neposuzuje individuální odpovědnost konkrétních policistů, ale pouze otázku, zda zajištění žalobců dne 3. 12. 2019 bylo zákonné, či nikoliv.
[29] Soud vnímá skutečnost, že příčinou nezákonného zásahu proti žalobcům byla skutečnost, že žalobci byli vedeni v Cizineckém informačním systému jako osoby nežádoucí. Nezákonný zásah tak v prvé řadě pramení z chybného postupu žalovaného, který po vydání žalobcům průkazů žadatelů o určení statusu osob bez státní příslušnosti nezajistil výmaz žalobců z evidence nežádoucích osob. Ba naopak, stejný odbor žalovaného, který žalobcům průkazy vydal, několik týdnů poté sám provedl další záznam, že žalobci jsou nežádoucí osoby. Takový postup, byť nemá souvislost s řízením o statusu, soud považuje za nepřípustný. V každém případě, aby žalobci (stejně jako jiní žadatelé o určení statusu osob bez státní příslušnosti) nebyli vystavováni nezákonným zásahům v podobě omezování osobní svobody za účelem správního vyhoštění, je nezbytné, aby při vydání průkazu žadatele žalovaný také zajistil případný výmaz těchto osob z evidence nežádoucích osob.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.