Vydání 3/2020

[22] Nejvyšší správní soud se zcela ztotožňuje se závěrem městského soudu, že žalovanému nelze vytýkat, že se špatným psychickým a zdravotním stavem stěžovatelky nezabýval, neboť jde o skutečnost, která nastala až po vydání rozhodnutí o zajištění (což ani stěžovatelka nerozporuje). Totéž platí ohledně tvrzení stěžovatelky, že je obětí obchodování s lidmi. V době svého rozhodování totiž žalovaný neměl žádnou indicii svědčící o tom, že by stěžovatelka takovým potížím před svým příjezdem do České republiky čelila. Nelze přisvědčit výkladu stěžovatelky, která z povinnosti státu chránit zranitelné osoby (jimiž oběti obchodování s lidmi bezesporu jsou) dovozuje povinnost orgánů rozhodujících na úseku pobytu cizinců i v případech, kdy tomu nic nenasvědčuje, zjišťovat, zda osoba, s níž jednají, není zranitelnou osobou. Nejvyšší správní soud odkazuje na vysvětlení, které stěžovatelka žalovanému podala dne 7. 7. 2019. Tehdy uvedla, že přicestovala z Belgie, kam přiletěla z Japonska (o cestě přes Turecko a Maroko se vůbec nezmínila), a vyjádřila úmysl vycestovat do Japonska. Výslovně uvedla, že netrpí žádnou nemocí a že jí není známá žádná překážka, která by jí znemožňovala vycestování z České republiky. Ani na závěr, kdy jí dal žalovaný prostor uvést další skutečnosti, které považuje za , se o žádných potížích spojených s nucenou prostitucí (či podobných) ani slovem nezmínila, při výslechu provedeném po zahájení řízení o správním vyhoštění odkázala na podané vysvětlení. Za takové situace nelze žalovanému vytýkat, že nijak neprověřoval, zda stěžovatelka není obětí obchodování s lidmi či z jiného důvodu zranitelnou osobou. Nejvyšší správní soud opakovaně judikoval, že není třeba otázku zranitelnosti osoby výslovně rozebírat, pokud pro to v řízení před správním orgánem nevyvstanou důvody (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 3. 2017, čj. 2 Azs 38/2017-28, a ze dne 14. 11. 2017, čj. 5 Azs 223/2017-27).

[23] To znamená, že rozhodnutí žalovaného nelze považovat za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.

[24] Stěžovatelka své kasační námitky opírá primárně o to, že městský soud nevzal v úvahu okolnosti, které nastaly po vydání napadeného správního rozhodnutí, resp. zajištění stěžovatelky, a v této souvislosti vznáší zásadní právní otázku souladnosti soudního přezkumu rozhodnutí o zajištění cizince v mantinelech § 75 odst. 1 s. ř. s. s čl. 5 Úmluvy.

[25] Podle § 75 odst. 1 s. ř. s. vychází soud při přezkoumání rozhodnutí správního orgánu „.

[26] Předmětem tohoto řízení je rozhodnutí o zajištění stěžovatelky podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který umožňuje […][…] .

[27] Zajištění je zásahem do práva na osobní svobodu, které je (mimo jiné) zaručeno čl. 5 Úmluvy. Podle odstavce 1 písm. f) tohoto ustanovení nesmí být nikdo zbaven svobody, s výjimkou zákonného zatčení nebo jiného zbavení svobody „. Podle čl. 5 odst. 4 Úmluvy má každý, kdo byl zbaven osoby svobody zatčením nebo jiným způsobem „.

[28] Proti rozhodnutí o zajištění lze podat žalobu podle § 65 a násl. s. ř. s., a to ve lhůtě 30 dnů od jeho doručení. Policie je povinna předložit soudu spis do pěti dnů, od okamžiku jeho doručení má soud 7 dní na rozhodnutí (§ 172 odst. 1, 4 a 5 zákona o pobytu cizinců). Zajištěný cizinec též může žádat o propuštění ze zajištění, avšak „[…] (§ 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců).

[29] Nejvyšší správní soud předesílá, že se zcela ztotožňuje se stěžovatelkou, že citovaná právní úprava ve svém souhrnu vyvolává pochybnosti o souladu (především) s čl. 5 odst. 4 Úmluvy. Jádro problému však není v § 75 odst. 1 s. ř. s. – z čl. 5 odst. 4 Úmluvy nikterak nevyplývá, že je samo o sobě rozporné s garancí práva na osobní svobodu soudní přezkoumávání zajišťovacího rozhodnutí podle skutkového a právního stavu v době rozhodnutí. Problém leží v nastavení parametrů následného přezkumu zákonnosti trvání zajištění, resp. v totožné délce lhůty pro podání správní žaloby proti rozhodnutí o zajištění a lhůty, po jejímž uplynutí teprve lze žádat o propuštění ze zajištění. Je vskutku neakceptovatelné, že zajištěný cizinec je postaven před „Sophiinu volbu“, zda má ve třicetidenní lhůtě podat správní žalobu proti rozhodnutí o zajištění s vědomím, že s ohledem na § 75 s. ř. s. nemůže uplatňovat nové skutečnosti, anebo počkat na uplynutí třicetidenní lhůty a podat si žádost o propuštění ze zajištění, v níž již nové skutečnosti uplatnit může, současně však přijde o přístup k soudu za účelem přezkoumání zákonnosti rozhodnutí o zajištění. Nadto k tomu přistupuje nemožnost podat žádost o propuštění ze zajištění po dobu soudního řízení a ještě po dobu 30 dnů po právní moci rozhodnutí soudu o žalobě, což značně prodlužuje délku doby, v níž je nemožné žádat o propuštění ze zajištění a uplatnit nové skutečnosti, a činí ji do jisté míry nepředvídatelnou a závislou na vnějších okolnostech (včetně toho, například, jak rychle soud písemně vyhotoví svůj rozsudek a doručí jej účastníkům). Nejvyšší správní soud v jiném řízení o kasační stížnosti jiného stěžovatele již dospěl k závěru, že ustanovení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců je v rozporu s ústavním pořádkem, resp. s mezinárodními smlouvami a navrhl Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky jeho zrušení (návrh ze dne 6. srpna 2019 v řízení sp. zn. 8 Azs 26/2018, řízení před Ústavním soudem je vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 12/19; o návrhu zatím nebylo rozhodnuto). Nyní rozhodující šestý senát se ztotožňuje se závěrem osmého senátu Nejvyššího správního soudu, že citované ustanovení zamezuje zajištěnému cizinci přístup k efektivnímu soudnímu přezkumu omezení jeho osobní svobody a je v rozporu s právem na osobní svobodu dle čl. 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), právem na soudní ochranu dle čl. 36 Listiny, právem na přezkum zákonnosti zbavení osobní svobody dle čl. 5 odst. 4 Úmluvy a právem na osobní svobodu dle čl. 9 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (č. 120/1976 Sb.).

[30] Tato skutečnost však nemůže rozhodnutí o kasační stížnosti v této věci přímo ovlivnit. Nejvyšší správní soud připomíná, že předmětem tohoto řízení je (prvotní) rozhodnutí o zajištění stěžovatelky, tedy zákonnost počátečního zbavení osobní svobody stěžovatelky. Aplikace ustanovení upravujících běh lhůt pro následný přezkum zákonnosti zajištění zde nepřipadá v úvahu. Nyní rozhodující senát Nejvyššího správního soudu by se proto – za situace, kdy by tak neučinil osmý senát – nemohl na Ústavní soud sám obrátit s návrhem na zrušení § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců, a není tak ani na místě přerušit řízení podle § 48 odst. 3 písm. d) s. ř. s. a vyčkávat na rozhodnutí Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 12/19.

[31] Způsob, jak za takové právní úpravy umožnit dostatečně efektivní soudní přezkum rozhodnutí o zbavení osobní svobody cizince dle požadavků plynoucích z čl. 5 odst. 4 Úmluvy, naznačuje rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 9. 2019, čj. 9 Azs 193/2019-48, č. 3933/2019 Sb. NSS. Tento případ se týkal rozhodnutí o nepovolení vstupu podle § 73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, jehož přímým důsledkem je povinnost cizince setrvat v přijímacím středisku na letišti [jde taktéž o omezení osobní svobody, a proto takové rozhodnutí stejně jako zajištění podle zákona o pobytu cizinců spadá do rámce čl. 5 odst. 1 písm. f) Úmluvy]. Na žádost o přezkoumání důvodů o nepovolení vstupu na území navázanou je navázán soudní přezkum stejně, jako je tomu v případě zajištění podle zákona o pobytu cizinců (srov. § 73 odst. 9 zákona o azylu). Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku dospěl k závěru, že měl-li krajský soud „.“

[32] Citovaný závěr lze obecně vztáhnout i na soudní přezkum rozhodnutí o zajištění cizince za účelem správního vyhoštění podle § 124 zákona o pobytu cizinců. Také v tomto řízení je tudíž nutno obecně připustit, že v určitých situacích bude třeba prolomit princip vázanosti soudu skutkovým a právním stavem, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (tj. § 75 odst. 1 s. ř. s.), vyžaduje-li to právo žalobce na efektivní soudní přezkum rozhodnutí o zajištění garantovaný čl. 5 odst. 4 Úmluvy.

[33] Nutno však zdůraznit, že projednávaná věc je odlišná co do důsledků případného zjištění zranitelnosti stěžovatelky. Zatímco ve věci posuzované v rozsudku čj. 9 Azs 193/2019-48 případná kvalifikace cizinky jako zranitelné osoby automaticky činila rozhodnutí o odepření vstupu nezákonným (takové rozhodnutí totiž v případě zranitelné osoby nelze vydat – srov. § 74 odst. 1 zákona o azylu), v případě zajištění takto kategorický závěr učinit nelze. Postavení zranitelné osoby totiž samo o sobě nevylučuje její zajištění, respektive, jak Nejvyšší správní soud konstatoval ve výše citovaném rozsudku čj. 5 Azs 223/2017-27, nelze bez dalšího dospět k závěru, „“ Evropské unie.

[34] Zákon o pobytu cizinců postavení zranitelných osob nijak neupravuje. Institut zajištění za účelem správního vyhoštění však spadá do rozsahu návratové směrnice, která v čl. 3 bodu 9 vymezuje zranitelné osoby jako nezletilé osoby, nezletilé osoby bez doprovodu, zdravotně postižené osoby, starší lidi, těhotné ženy, rodiče samoživitele s nezletilými dětmi a osoby, které byly mučeny, znásilněny nebo vystaveny jiné závažné formě psychického, fyzického nebo sexuálního násilí. Podle čl. 16 odst. 3 návratové směrnice stanoví, že v případě zajištění se zvláštní pozornost věnuje postavení zranitelných osob. Poskytuje se neodkladná zdravotní péče a základní léčba. Jak již Nejvyšší správní soud zmínil, zákon o pobytu cizinců toto ustanovení nijak nereflektuje, nicméně, jak vyplývá z rozsudku Soudního dvora ze dne 28. 4. 2011, C-61/11 PPU, Sb. rozh., s. I-03015, čl. 16 návratové směrnice má přímý účinek.

[35] Stěžovatelka však nenamítá, že jí v zajištění nebyla poskytnuta potřebná zdravotní či jiná péče. Nejvyšší správní soud k tomu podotýká, že stěžovatelka je umístěna v Zařízení pro zajištění cizinců Bělá Jezová, které je vybaveno pro pobyt zranitelných osob (jak vyplývá ze správního spisu, především z úředních záznamů o přezkoumání trvání důvodů pro zajištění stěžovatelky), a je jí poskytována lékařská péče. Lze tedy konstatovat, že požadavky vyplývající z čl. 16 odst. 3 návratové směrnice jsou naplněny.

[36] Stěžovatelka nicméně dovozuje, že její zdravotní potíže, respektive její postavení oběti obchodování s lidmi, mohou být samy o sobě důvodem nezákonnosti (dalšího trvání) zajištění. Každou z těchto okolností je však třeba posuzovat poněkud jinou optikou, jak ukáže další výklad.

[37] Co se týče zdravotního stavu stěžovatelky, dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že vedle již zmíněného čl. 5 Úmluvy je třeba brát ohled i na její čl. 3. Ze zákona o pobytu cizinců ani z návratové směrnice totiž nevyplývá, že by špatný zdravotní stav sám o sobě měl být překážkou zajištění cizince. Nicméně s ohledem na obecný a absolutní zákaz mučení a krutého, nelidského nebo ponižujícího zacházení (čl. 3 Úmluvy, čl. 7 odst. 2 Listiny základních práv a svobod) je třeba posoudit, zda podmínky zajištění s přihlédnutím ke specifické situaci každého zajištěného cizince této úrovně špatného zacházení nedosahují. Přitom je třeba zdůraznit, že i v případě, že okolnosti tvrzené až v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nasvědčují možnému porušení zákazu špatného zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy, nelze aplikovat pravidlo vyjádřené v § 75 odst. 1 s. ř. s., a je tedy na místě ke skutečnostem nastalým až po vydání žalobou napadeného rozhodnutí v řízení před soudem přihlédnout (srov. přiměřeně rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 5. 2008 čj. 2 Azs 48/2007-71).

[38] Stěžovatelka namítala, že se městský soud vůbec nezabýval zhoršením jejího zdravotního stavu v průběhu zajištění, přičemž ani nezmínil § 75 odst. 1 s. ř. s. V odstavci 33 svého rozsudku městský soud uvedl: „“ Jakkoli by citovaný text mohl být interpretován i tak, že městský soud se vývojem zdravotního stavu stěžovatelky po vydání rozhodnutí o zajištění zabýval, četné odkazy na § 75 odst. 1 s. ř. s. v jeho odůvodnění svědčí spíše o tom, že uvedený závěr byl vysloven nad rámec a městský soud z mantinelů § 75 odst. 1 s. ř. s. nevykročil. Dle názoru Nejvyššího správního soudu však neměl městský soud k prolomení pravidla vyjádřeného v § 75 odst. 1 s. ř. s. důvod, neboť k takovému kroku lze přistoupit pouze tehdy, pokud nově uplatněná tvrzení skutečně nasvědčují hrozícímu porušení zákazu mučení či krutého, nelidského a ponižujícího zacházení, respektive, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku čj. 9 Azs 193/2019-48, pokud jsou „“ (zvýrazněno nyní). V projednávané věci však městský soud neměl takové k dispozici.

[39] ESLP obecně zastává stanovisko, že sama o sobě neznamená porušení čl. 3 Úmluvy, státy jsou však povinny zajistit, že způsob zajištění nevystavuje dotčenou osobu úzkosti nebo strádání v intenzitě překračující to, co je vyplývá ze samé podstaty . Vždy je třeba vzít v úvahu kumulativní vliv podmínek a délky (viz například rozsudek ESLP ze dne 6. 3. 2001, , stížnost č. 40907/98, ECHR 2001-II). Článek 3 Úmluvy obecně nepožaduje propustit osobu ze zajištění ze zdravotních důvodů, ukládá však státům povinnost státům chránit fyzickou i psychickou integritu osoby zbavené svobody, což zahrnuje i poskytování potřebné zdravotní péče (rozsudek ESLP ze dne 28. 1. 1994, a ze dne 18. 12. 2007, , stížnost č. 41153/06). V případě nemocných osob je třeba posuzovat (a) zdravotní stav osoby, (b) zda je jí poskytována odpovídající zdravotní péče a (c) vhodnost pokračování s ohledem na zdravotní stav osoby (kromě posledně citovaného rozsudku viz též například rozsudek ze dne 28. 3. 2006, , stížnost č. 72286/01). V extrémních případech pak může porušení čl. 3 Úmluvy vyvolat samotná , a to tehdy, není-li zdravotní stav osoby slučitelný se zbavením osobní svobody (rozsudek ze dne 10. 11. 2005, , stížnost č. 26050/04).

[40] Nejvyšší správní soud dále zdůrazňuje, že rozsudek městského soudu byl vydán dne 20. 8. 2019 a nabyl právní moci téhož dne. Ke zprávám z ambulantních vyšetření, jež stěžovatelka předložila v řízení o kasační stížnosti, městský soud z povahy věci nemohl přihlédnout, neboť tato vyšetření proběhla až po vydání napadeného rozsudku (dne 28. 8. 2019 a ze dne 16. 10. 2019). Námitky stěžovatelky, že měl městský soud zohlednit zhoršení jejího zdravotního stavu, tak lze přezkoumat pouze s ohledem na informace, které měl městský soud v době svého rozhodování k dispozici.

[41] Z propouštěcí zprávy vystavené Psychiatrickou nemocnicí Kosmonosy, kterou stěžovatelka přiložila k žalobě, vyplývá, že při přijetí k hospitalizaci (dne 25. 7. 2019) byla stěžovatelka orientována osobou i situací, místem ne, časem hrubě, odmítala vyšetření a odpovídat ohledně poruch příjmu potravy (na ty však bylo možné usuzovat na základě zpráv pracovníků zařízení pro zajištění cizinců i ze somatických projevů), byla ve značné tenzi, negativistická, labilní, výrazně paranoidní, bludně zpracovávala realitu, kverulovala, neustále obviňovala okolí pod jakoukoli záminkou, měla rozjíždivé myšlení, vykazovala četné poruchy chování – krádeže, brachiální agresi předpříjmově, snahu o manipulaci, bez náhledu, nekritická vůči svému chování. Žalobkyni byla diagnostikována lehká forma Aspergerova syndromu. Dne 29. 7. 2019 (tedy po čtyřech dnech hospitalizace) stěžovatelka ochotně navazovala kontakt, dodržovala společenský odstup, měla spontánní projev bez jakékoli agrese, nechala si vše vysvětlit, potravu i tekutiny přijímala dostatečně, spolupracovala, její myšlení bylo koherentní, paranoia ustoupila, zpětně byla vůči svému jednání i poruchám příjmu potravy kritická. Proto byl dohodnut její návrat do zařízení pro zajištění cizinců, stěžovatelka byla dle názoru ošetřujícího lékaře stabilizovaná.

[42] Z těchto skutečností, ani ze žalobního tvrzení stěžovatelky městský soud nemohl dovodit, že by na ni zajištění mělo dopady dosahující úrovně krutého, nelidského či ponižujícího zacházení ve smyslu čl. 3 Úmluvy. Propouštěcí zpráva se nezmiňuje o tom, že by výlučným důvodem zdravotních potíží stěžovatelky bylo její zajištění, lékaři se nijak nevyjádřili o nevhodnosti jeho dalšího trvání. Nejvyšší správní soud též znovu připomíná, že stěžovatelce byla v rámci zajištění zřejmě poskytnuta adekvátní lékařská péče včetně potřebné medikace.

(…)

[48] Uvedené však v žádném případě neznamená, že by se nakonec nemohlo prokázat, že stěžovatelka skutečně je obětí takto závažné trestné činnosti. Pro takto komplexní úvahy však není místo v řízení, jehož předmětem je zajištění stěžovatelky za účelem správního vyhoštění, kdy je splnění podmínek pro budoucí správní vyhoštění posuzováno pouze předběžně. Ze správního spisu předloženého žalovaným vyplývá, že stěžovatelka podala proti rozhodnutí o správním vyhoštění odvolání, v němž svůj příběh podrobně vylíčila. Lze tedy očekávat, že se jím bude žalovaný řádně zabývat, a dojde-li k závěru, že stěžovatelka může vycestovat do země původu, budou jej moci posoudit i soudy v řízení o žalobě proti správnímu vyhoštění.

(…)

[50] Nad rámec nutného odůvodnění Nejvyšší správní soud apeluje na žalovaného, aby s ohledem na závazky, jež České republice vyplývají z čl. 3 a 5 Úmluvy, sám soustavně a pečlivě zkoumal další trvání podmínek pro zajištění stěžovatelky, jak mu ukládá § 126 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Z podkladů, které stěžovatelka přiložila ke kasační stížnosti, totiž vyplývá, že její zdravotní stav se od doby, kdy byl vydán nyní posuzovaný rozsudek městského soudu, zhoršuje. Delší trvání zajištění by též mohlo vyvolat pochybnosti o přiměřenosti tohoto opatření (nejde o trest!) – nelze zapomínat, co je „ve hře“, že je zde poměřováno právo stěžovatelky na osobní svobodu (omezenou v tuto chvíli již pátý měsíc) a právo na život na straně jedné s obecným zájmem na dodržování zákonů České republiky, které stěžovatelka v relativně nízké intenzitě porušila pobytem bez víza, pokusem o krádež jídla a držením cestovního dokladu vystaveného na jméno jiné osoby.

[51] Nejvyšší správní soud též v této souvislosti připomíná své přesvědčení o rozporu lhůty omezující podání žádosti o propuštění ze zajištění upravené v § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců s čl. 5 odst. 4 Úmluvy, což by měl žalovaný vzít v úvahu v případě, že stěžovatelka o propuštění požádá v době, kdy k tomu podle citovaného ustanovení není oprávněna; jde-li o rozpor s mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy České republiky, použije se přednostně mezinárodní smlouva, a tento závěr mohou učinit nejen soudy, ale ve své aplikační praxi i správní orgány. Žalovaný tak bude postupovat v souladu s právem, pokud na základě přednostní aplikace čl. 5 odst. 4 Úmluvy připustí rozhodování o žádosti o propuštění ze zařízení podané i v době, kdy k tomu stěžovatelka není dle § 129a odst. 3 zákona o pobytu cizinců oprávněna, čímž (tj. ve prospěch základních práv a svobod stěžovatelky) umožní periodický soudní přezkum trvání důvodů pro omezení osobní svobody ve smyslu čl. 5 odst. 4 Úmluvy; je-li totiž soudní přezkum připuštěn v pravidelných a přiměřených intervalech, nezávislých na vnějších okolnostech, přestává být problematickým pravidlo § 75 s. ř. s., podle něhož soud vychází ze skutkového a právního stavu v době rozhodování správního orgánu.