Vydání 1/2022

[6] Kasační stížnost je důvodná. Nejvyšší správní soud nedávno rozhodoval o související kasační stížnosti téhož stěžovatele ve věci žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu (rozsudek ze dne 22. 9. 2021, čj. 1 Azs 153/2021-78). Závěry rozsudku 1 Azs 153/2021 jsou plně použitelné i na věc nynější, proto z nich Nejvyšší správní soud dále vychází též v tomto rozsudku.

[7] Nejvyšší správní soud v případě rozhodování na základě utajovaných informací konstantně judikuje, že zprávy zpravodajských služeb nemohou být „“ (usnesení rozšířeného senátu ze dne 1. 3. 2016, čj. 4 As 1/2015-40, č. 3667/2018 Sb. NSS, bod 32). Tyto informace by tak měly obsahovat popis zdroje získaných informací a způsobu jejich získání, včetně popisu okolností a důvodů, pro které má policejní nebo zpravodajská služba uvedené informace za věrohodné. Smyslem a účelem soudní kontroly rozhodování na základě utajovaných informací je především zajistit, aby k tomu byly používány pouze informace skutečné a věrohodné, ne vyfabulované. Tyto informace musí poskytovat dostatečně přesný a spolehlivý skutkový základ pro právní posouzení věci (srov. rozsudek NSS ze dne 12. 3. 2020, čj. 2 Azs 259/2019-28, č. 4031/2020 Sb. NSS, bod 22).

[8] Již výše Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatel požádal o povolení k trvalému pobytu v září 2017. V Česku žije již od prosince roku 2006, původně byl nositelem povolení k dlouhodobému pobytu za účelem zaměstnání (zaměstnanecká karta). Řízení o povolení k trvalému pobytu trvalo velmi dlouho, více než tři roky. Předchozí rozhodnutí ministerstva byla opakovaně rušena žalovanou. Odkaz na utajovanou informaci se v řízení poprvé „objevil“ až v roce 2020 a byl v podstatě jediným důvodem pro další zamítnutí žádosti rozhodnutím ze dne 24. 11. 2020.

[9] Odůvodnění rozhodnutí správních orgánů je založeno na existenci utajované informace (rozsudek krajského soudu toliko osvědčuje v souladu se zákonnými požadavky dostatečnou kvalitu utajované informace), nelze proto klást náročné požadavky na konkrétnost a kvalitu argumentace v kasační stížnosti. Stěžovatel pochopitelně nemůže namítat konkrétní nezákonnost určitých zjištění, ani jejich nevěrohodnost. Jeho roli přebírá soud, který musí mít možnost přezkoumat relevanci všech předložených informací.

[10] Nejvyšší správní soud se seznámil s utajovanou součástí správního spisu. Je zjevné, že informace, na kterých správní orgány založily svůj závěr o bezpečnostním riziku stěžovatele pro Českou republiku, výše uvedené požadavky v žádném případě nesplňují. Utajované informace obsahují jen stručné tvrzení, z nichž původce informací dovozuje závěr o existenci důvodného nebezpečí, že by stěžovatel mohl ohrozit bezpečnost České republiky. Toto tvrzení je sice opřené o (velmi vágní) popis skutečností, z nichž vychází, ovšem bez jakýchkoli důležitých údajů časových, místních a zdrojových. Tyto informace nedávají soudu, který „supluje obhajobu“ a musí tak namísto ní ověřit věrohodnost a přesvědčivost skutkových zjištění, záruku, že jde o informace věrohodné a dostatečně přesvědčivé pro závěr o stěžovateli coby nositeli bezpečnostního rizika pro Česko. Nejvyšší správní soud nerozumí závěrům krajského soudu, jak mohl na základě takto stručné informace dospět k závěru, že jde o informace dostatečně přesné, přesvědčivé a věrohodné.

[11] Nejvyšší správní soud tak na jedné straně shledal z obsahu správního spisu dosti čitelnou a přehlednou „cizineckou historii“ stěžovatele, který legálně pobývá na českém území mnoho let, nemá problémy se zákonem, se závazky vůči České republice (daňové, celní povinnosti atd.), je značně pracovně i podnikatelsky integrován. V mezidobí uzavřel sňatek s občankou Libanonu, s níž chce v případě další legalizace pobytu založit rodinu v České republice.

[12] Na druhé straně je zde utajovaná informace jako v podstatě jediný důvod pro neudělení trvalého pobytu. Nejvyšší správní soud v kontextu řízení probíhajícího několik let a navazujícího na předchozí rovněž letitou historii legálního pobytu stěžovatele v Česku nedokáže posoudit, zda informace jsou nové, jednorázově zjištěné, nebo zda jsou výsledkem dlouhodobého monitoringu aktivit stěžovatele, pro něž se dovozuje nebezpečí, že by v případě dalšího pobytu mohl ohrozit bezpečnost státu. Je tomu tak proto, že obsah utajované informace na tyto otázky nedává vůbec žádnou odpověď. Informace tam obsažená je stručná, zcela obecná, a to v podobě, která znemožňuje soudu si o ní učinit jakýkoli úsudek. Je třeba přesněji uvést fakta (mimo jiné místní a časové údaje), zdroj a způsob jejich zjištění či ověření, popisující chování, jednání či další činnosti stěžovatele, případně dalších osob, a ty odlišit od názoru zpracovatele na to, co z nich vyplývá či co se dá dovodit. Teprve takto zpracovaná a poskytnutá informace dovolí soudu přezkoumat správnost závěru správních orgánů, že s osobou stěžovatele v případě jeho dalšího pobytu na území je spojeno riziko ohrožení bezpečnosti České republiky.

[13] Z výše uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že skutková podstata věci, z níž správní orgány vycházely, nemá dostatečnou oporu ve spisech. Jde o vadu řízení, pro niž napadené rozhodnutí žalované nelze považovat za zákonné. Pro tuto vadu měl krajský soud toto rozhodnutí zrušit. Neučinil-li tak, je i jeho rozsudek stižen vadou, pro kterou nemůže obstát. Zjištěnou vadu bude třeba napravit v řízení před správními orgány, proto Nejvyšší správní soud spolu se zrušením napadeného rozsudku zrušil i rozhodnutí žalované. Skutková nedostatečnost opírající se o zcela nekonkrétní fakta musí být v tomto řízení odstraněna nejspíše vyžádáním informace nové, která bude prosta vytýkaných nedostatků a umožní správním orgánům znovu komplexně zhodnotit, zda stěžovatel při svém pobytu na území může ohrozit bezpečnost státu.

[14] Nejvyšší správní soud dále upozorňuje na posun v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, která nastala v důsledku rozsudku velkého senátu ze dne 15. 10. 2020 ve věci (stížnost č. 80982/12). I z této judikatury musí správní orgány v této věci v dalším řízení vycházet. Evropský soud vysvětlil a dále rozvedl principy ochrany cizinců ve smyslu článku 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod. Evropský soud uznal, že právo na přístup k podkladům ve spise není absolutní. Ve správním řízení i v navazujícím řízení soudním mohou existovat protichůdné zájmy (např. ochrana národní bezpečnosti či svědka před možnou odvetou či zájem uchovat v tajnosti policejní metody vyšetřování zločinů), které je třeba vyvažovat oproti právům cizince. Státy při volbě vhodných omezení práv mají určitý prostor pro uvážení (podobně v kontextu výkladu čl. 6 Úmluvy již rozsudek velkého senátu ESLP ze dne 19. 9. 2017, , stížnost č. 35289/11, § 147–148). Jakákoli omezení v možnosti procesní obrany cizince však nesmějí zasahovat do samotné podstaty práv chráněných v článku 1 Protokolu č. 7. Dojde-li tedy k omezením, cizinci musí být dána účinná možnost předložit důvody proti správnímu rozhodnutí, resp. být chráněn před svévolí. Pouze omezení, která budou řádně odůvodněná a dostatečně kompenzovaná, mohou obstát (, §§ 130–133; srov. též navazující judikaturu, např. rozsudek ESLP ze dne 9. 3. 2021, , stížnost č. 36328/13).

[15] Pokud má cizinec k dispozici jen kusé či obecné informace, může na svou obranu uvádět toliko domněnky, aniž by mohl konkrétně zpochybnit to či ono jednání, kterým měl ohrožovat bezpečnost státu. To je ostatně vidět i na nyní projednávané kauze, kde stěžovatel pouze obecně uvedl, že nikdy nespáchal žádný trestný čin ani se nedopustil přestupku proti občanskému soužití. Za dané situace proto musí být rozsah soudního přezkumu o to více důsledný (, § 194, podobně , § 65). Jak již Nejvyšší správní soud uvedl výše, krajský soud ovšem těmto požadavkům v žádném případě nedostál.

[16] Evropský soud pro lidská práva připouští, že omezení práva cizince na přístup k utajeným dokumentům záleží též na právním řádu toho či onoho členského státu a na zákonné možnosti tato omezení procesních práv kompenzovat jiným způsobem (, § 148). Z toho ovšem plyne, že o to více v českém kontextu vyvstává povinnost správních soudů poctivě vyhodnotit důvody pro určité rozhodnutí správního orgánu založené na informacích z utajeného dokumentu. Nedosti na tom. Jakkoli dle okolností může být cizinci odepřeno právo na přístup k utajeným materiálům, neznamená to, že mu správní orgán nesdělí vůbec nic. Vhodné množství informací, které správní orgán musí cizinci sdělit, se přirozeně liší dle okolností každého případu. Správní orgány musí informovat cizince alespoň o podstatě vznesených obvinění („“, „“, viz , § 151, srov. § 153 tamtéž).

[17] Rovněž Soudního dvora Evropské unie (rozsudek velkého senátu SDEU ze dne 4. 6. 2013, , C-300/11) vyžaduje, aby cizinec byl seznámen alespoň s podstatou důvodů (angl. „“, franc. „“), na jejichž základě stát vůči cizinci provedl nějaké opatření, jako je např. ukončení pobytového titulu nebo odepření vstupu. Soudní dvůr v tomto ohledu zdůraznil právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces ve smyslu článku 47 Listiny základních práv a svobod EU, a to včetně zásady kontradiktornosti. Soudní dvůr uznává, že v určitých případech může poskytnutí utajených důkazů „“ (C-300/11, bod 66). Vnitrostátní soud pak musí zvážit, zda a v jakém rozsahu může omezení práva cizince na obhajobu plynoucí zejména z toho, že nebyl přesně a úplně informován o důkazech a důvodech, z nichž vychází sporné rozhodnutí, ovlivnit důkazní hodnotu důvěrných důkazů (tamtéž, bod 67). Vnitrostátní soud však musí v každém případě zajistit, aby dotčená osoba byla informována o podstatě důvodů, které jsou základem pro sporné rozhodnutí, „“ (tamtéž, bod 68).