Vydání 6/2017

(...) [14] Svou první námitku stěžovatelka opírá o tvrzení, že městský soud měl žalobu odmítnout podle § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců. Podle tohoto ustanovení platí, že „[z] “.

[15] Stanovení výluk ze soudního přezkumu obsažených v § 171 zákona o pobytu cizinců představuje omezení práva na soudní ochranu zaručeného článkem 36 Listiny základních práv a svobod. Tyto výluky musí být podle ustálené judikatury Ústavního soudu i Nejvyššího správního soudu vykládány restriktivně, tedy ve prospěch soudního přezkumu (srov. např. nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 5. 2001, sp. zn. IV. ÚS 393/2000, č. 76/2001 Sb. ÚS, a ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, č. 93/2010 Sb. ÚS, bod 24, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 12. 2005, čj. 3 As 28/2005-89, č. 809/2006 Sb. NSS, či přímo k § 171 zákona o pobytu cizinců rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2007, čj. 4 As 75/2006-525, č. 1194/2007 Sb. NSS).

[16] Ustanovení § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců vylučuje ze soudního přezkumu „“. Tato výluka je zakotvena v zákoně o pobytu cizinců od jeho účinnosti. Ukončení pobytu upravuje od počátku účinnosti zákona o pobytu cizinců například jeho § 19, podle jehož odstavce 1 policie pobyt cizince na území, k němuž se nevyžaduje vízum, ukončí, například pokud cizinec „“, „“ nebo „“.

[17] Oproti tomu instituty „“ a „“ byly do právního řádu zavedeny až později, zákonem č. 427/2010 Sb., kterým se mění zákon č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů, zákon č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, (zákon o azylu), a další související zákony. Tímto rozhodnutím, upraveným v § 50a zákona o pobytu cizinců, se podle důvodové zprávy „“.

[18] Z výše popsaného vývoje legislativy i z užití odlišné terminologie zákonodárcem je zřejmé, že rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců nelze ztotožňovat s rozhodnutími o uložení povinnosti opustit území, upravenými v jiných ustanoveních. Za situace, kdy se § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců podle svého znění výslovně vztahuje toliko na některá rozhodnutí o ukončení pobytu a výše citovaná Ústavního i Nejvyššího správního soudu vyžaduje výklad výluk ze soudního přezkumu, nelze podle Nejvyššího správního soudu toto ustanovení aplikovat na jiná rozhodnutí, v tomto případě na rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území, a to i přes případné srovnatelné dopady těchto rozhodnutí pro cizince (srov. výše citovaný rozsudek čj. 4 As 75/2006-52, v němž Nejvyšší správní soud dovodil, že tehdy účinný § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, vylučující ze soudního přezkumu rozhodnutí o správním vyhoštění, nebylo možné aplikovat na rozhodnutí ve věci zrušení platnosti rozhodnutí o správním vyhoštění). Také lze podotknout, že se soudním přezkumem rozhodnutí o povinnosti upustit území počítá i soudní řád správní, neboť v § 31 odst. 2 stanoví, že ve věcech rozhodnutí o povinnosti opustit území rozhoduje specializovaný samosoudce.

[19] Nejvyšší správní soud nepřehlédl, že kapitola II směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí je nazvána „“. Skutečnost, že článek 6 směrnice 2008/115/ES, jenž systematicky spadá do této kapitoly, byl transponován do českého právního řádu právě prostřednictvím § 50a zákona o pobytu cizinců, by mohla napovídat závěru, že i rozhodnutí o povinnosti opustit území podle tohoto ustanovení je rozhodnutím o ukončení neoprávněného pobytu, a tedy rozhodnutím o ukončení (neoprávněného) pobytu ve smyslu § 171 písm. d) téhož zákona. Podobnost mezi nadpisem kapitoly směrnice a zněním § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců ovšem nemůže podle Nejvyššího správního soudu založit výluku ze soudního přezkumu a zvrátit výše uvedené závěry zejména proto, že přijetí § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců časově předcházelo přijetí této směrnice a nepředpokládalo tedy, že by kdy byla vydávána rozhodnutí o povinnosti opustit území ve smyslu § 50a zákona o pobytu cizinců, respektive článku 6 směrnice 2008/115/ES. Skutečnost, že se několik let po přijetí § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců rozhodl evropský normotvůrce pojmenovat kapitolu II směrnice „“, tedy použít název evokující znění § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců, nemůže mít bez dalšího vliv na výklad citovaného ustanovení, přičemž sama směrnice 2008/115/ES soudní přezkum rozhodnutí o povinnosti opustit území nezapovídá, naopak jej v článku 13 uvádí jako jeden z možných prostředků nápravy.

[20] Podle Nejvyššího správního soudu je v tomto kontextu zásadní, že z žádné okolnosti nevyplývá, že by úmyslem českého zákonodárce v souvislosti s transpozicí této směrnice bylo rozhodnutí podle § 50a zákona o pobytu cizinců subsumovat pod § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců či jeho soudní přezkum jinak vyloučit. Pokud tak zákonodárce zamýšlel učinit, nic mu nebránilo pojmenovat též rozhodnutí podle § 50a nikoli jako rozhodnutí o povinnosti opustit území, ale jako rozhodnutí o ukončení (neoprávněného) pobytu, čímž by dal jasně najevo svůj záměr podřadit jej pod § 171 písm. d) zákona o pobytu cizinců, případně zakotvit v § 171 výluku ze soudního přezkumu též pro rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území. Při absenci zřetelné vůle zákonodárce tak učinit, je podle Nejvyššího správního soudu na místě vyjít z opírající se o jazykový výklad § 171 zákona o pobytu cizinců, který navíc musí být s ohledem na výše citované judikatorní závěry, a soudní přezkum rozhodnutí o uložení povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců tak připustit.

[21] Pro tento závěr navíc svědčí i povinnost ústavně konformního výkladu, deklarovaná konstantní judikaturou Ústavního soudu (např. nález Ústavního soudu ze dne 12. 4. 2016, sp. zn. I. ÚS 2315/15, bod 67, a tam citovaná ). Článek 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) stanoví, že ze soudního přezkumu nemohou být vyloučena rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny. Rozhodnutí o povinnosti opustit území může za určitých okolností rozhodnutí ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny představovat, neboť jím může být zasaženo do soukromého či rodinného života (čl. 10 odst. 2 Listiny) či jiného základního práva osoby, o níž je rozhodováno. Na půdorysu totožné úvahy ostatně zrušil Ústavní soud § 171 odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců, zakotvující výluku ze soudního přezkumu rozhodnutí o vyhoštění, pro rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť vyhoštěním mohou být dotčena práva zaručená Listinou, jako například právo na život či právě právo na ochranu před neoprávněným zásahem do soukromého a rodinného života (nález Ústavního soudu ze dne 9. 12. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 26/07, č. 218/2008 Sb. ÚS). Rozhodnutí o povinnosti opustit území se přitom od vyhoštění liší jen v tom, že v případě vyhoštění je cizinci navíc po určitou dobu zakázán vstup na území členských států Evropské unie (§ 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců), což z něj sice činí méně intenzivní zásah do rodinného či soukromého života cizince, nicméně stále se o zásah do rodinného či soukromého života může jednat, například pokud cizinec pobývá v České republice dlouhodobě, má na území celou rodinu a nemá žádnou jistotu, zda a kdy po opuštění území nabude znovu oprávnění na území pobývat. Zásah do rodinného či soukromého života cizince v podobě uložení povinnosti opustit území může být podle okolností naprosto adekvátní a zákonný, nicméně protože se jedná o zásah do základního práva chráněného Listinou, nemůže být vyloučen ze soudního přezkumu s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny. I s ohledem na povinnost ústavně konformního výkladu tedy nemohl Nejvyšší správní soud dospět k jinému závěru než, že na rozhodnutí o povinnosti opustit území podle § 50a zákona o pobytu cizinců nedopadá výluka ze soudního přezkumu podle § 171 písm. d) téhož zákona.

[22] Druhá stěžovatelčina námitka se týká výkladu § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Podle něj platí: „“

[23] S názorem stěžovatelky, že při vydání rozhodnutí podle citovaného ustanovení není možné provádět posouzení přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života podle § 174a zákona o pobytu cizinců, se Nejvyšší správní soud neztotožňuje, neboť jej pokládá za rozporný jednak s právem EU, jednak se smyslem posuzování přiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života.

[24] Co se týče nesouladnosti s právem EU, Nejvyšší správní soud plně souhlasí s názorem městského soudu, který připomněl, že § 50a zákona o pobytu cizinců transponuje do vnitrostátní úpravy čl. 6 odst. 1 směrnice 2008/115/ES. Její článek 5 ukládá členským státům povinnost náležitě při jejím provádění zohlednit „“. Zmíněná kritéria odpovídají těm, která jsou zmíněna ve výčtu uvedeném v § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, takže stěžovatelka měla v případě napadeného rozhodnutí přikročit k posuzování přiměřenosti.

[25] Z hlediska teleologického výkladu je pak třeba odmítnout stěžovatelčin názor, že v případě vydání rozhodnutí o ukončení pobytu cizince podle § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců již není třeba znovu posuzovat otázku přiměřenosti podle § 174a téhož zákona, neboť otázka přiměřenosti již byla v rámci tohoto řízení posouzena. Smyslem § 174a uvedeného zákona je posouzení „“ do soukromého a rodinného života. Jinak řečeno se posuzuje, zda konkrétní zásah představovaný konkrétním rozhodnutím nezasahuje nepřiměřeně do soukromého a rodinného života cizince.

[26] V případě žalobkyně nelze spatřovat pochybení v tom, že krajské ředitelství poté, co zahájilo řízení o jejím vyhoštění a usoudilo, že rozhodnutí v podobě správního vyhoštění by představovalo nepřiměřený zásah do jejího soukromého a rodinného života, neboť zde má dceru, druha a další rodinné příslušníky, tak následně „“ řízení do rámce § 50a odst. 3 písm. c) zákona o pobytu cizinců. Ten počítá právě se situací cizince, u kterého nebyly shledány důvody pro vydání rozhodnutí o správním vyhoštění. Z toho však nijak neplyne, že když krajské ředitelství rozhodovalo o tomto odlišném postupu, tedy potenciálně o novém typu zásahu do soukromého a rodinného života žalobkyně, nemělo povinnost posoudit i přiměřenost tohoto konkrétního zásahu, tedy zvážit, zda tento mírnější zásah již je přiměřený, či nikoli. Posuzování přiměřenosti se totiž váže nejen ke konkrétní osobě, ale ke konkrétnímu rozhodnutí, jehož přiměřenost ve vztahu k soukromému a rodinnému životu má být zvažována.

[27] Jednoznačně je pak třeba odmítnout způsob, jakým stěžovatelka odůvodnila údajnou nezbytnost tvrdosti, kterou by zapříčinilo upuštění od takového nového posouzení přiměřenosti zásahu, tedy její tvrzení, že cizinci nemají být liknaví při dodržování zákonných pravidel, a kterou nelze tolerovat. Smyslem § 174a zákona o pobytu cizinců je totiž mimo jiné právě to, aby případné nesplnění zákonných podmínek pro určité pobytové povolení nemělo nepřiměřený dopad do soukromého a rodinného života cizince, tedy do základního práva chráněného na ústavní i mezinárodní úrovni, a také do života jeho rodinných příslušníků, v nyní posuzovaném případě zejména nezletilé dcery žalobkyně. (...)