Vydání 12/2013

(...) Z právní úpravy vyplývá, že „[c] [...]“ O vydání povolení k zaměstnání žádá cizinec písemně úřad práce zpravidla před svým příchodem na území České republiky sám nebo prostřednictvím zaměstnavatele, u kterého má být zaměstnán. K žádosti o vydání povolení je nutno přiložit také vyjádření zaměstnavatele, že cizince zaměstná. Povolení k zaměstnání může vydat úřad práce za podmínky, že se jedná o ohlášené volné pracovní místo, které nelze s ohledem na požadovanou kvalifikaci nebo nedostatek volných pracovních sil obsadit jinak.

Lze přisvědčit tvrzení stěžovatelky, že v obecné rovině lze výkon práce cizincem v obvodu územní působnosti jiného úřadu práce, než který povolení k zaměstnání vydal, považovat za výkon práce bez platného povolení k zaměstnání. Cílem zákonné úpravy zaměstnávání cizinců je zajistit primární uspokojení potřeby zaměstnání pro občany České republiky (srovnej také rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 6. 2007, čj. 7 As 28/2006-51 a čj. 7 As 46/2006-56, a ze dne 25. 10. 2007, čj. 6 As 54/2006-66).

Při vydávání povolení k zaměstnání cizince se proto posuzuje konkrétní situace v určitém místě; místní poměry se hodnotí jak s ohledem na druh pracovních pozic, tak z časového hlediska. Tyto kategorie se posléze odrážejí i v obsahu samotného povolení zaměstnání cizince, které mj. obsahuje místo výkonu práce, druh práce a také dobu, na kterou se vydává [§ 92 odst. 3 písm. b), c) a e) zákona o zaměstnanosti]. Pokud by bylo možné získat povolení k zaměstnání u úřadu práce, v jehož obvodu je nízká nezaměstnanost a nedostatek pracovních sil, a s takto uděleným povolením by cizinec mohl bez další regulace pracovat též v oblastech vyznačujících se vysokou nezaměstnaností a nedostatkem pracovních příležitostí, nemohl by být tento cíl naplněn. Jak uvedl zdejší soud v rozsudku ze dne 14. 12. 2011, čj. 6 Ads 139/2011-82, č. 2579/2012 Sb. NSS, přístup k zaměstnávání cizinců (s výjimkou vysoce kvalifikovaných zaměstnanců) je v rámci Evropské unie, vzhledem k vysoké míře nezaměstnanosti v jejích členských státech, poměrně , Českou republiku nevyjímaje.

Tato úprava zaměstnávání cizinců, jejímž účelem je zajistit ochranu trhu práce v České republice tak, aby cizinci mohli být zaměstnáváni pouze na místech, na která nelze přijmout uchazeče o zaměstnání evidovaného na úřadu práce, nepochybně nemůže být vykládána v tom smyslu, že by se na vzájemné vztahy mezi zaměstnavateli a jimi zaměstnávanými cizinci nevztahovaly obecné právní předpisy, včetně zákoníku práce z roku 2006. Zákon o zaměstnanosti naopak v § 3 odst. 1 písm. b) výslovně stanoví, že způsobilost být zaměstnancem podle zákoníku práce z roku 2006 mají cizinci za stejných podmínek jako státní občané České republiky. Cizinci mají tedy vedle specifických povinností stanovených zvláštními zákony naprosto stejná práva a povinnosti jako ostatní zaměstnanci.

Zaměstnanec včetně cizince může být svým zaměstnavatelem za podmínek stanovených zákoníkem práce z roku 2006 vyslán na pracovní cestu. Zákaz vyslání cizince na pracovní cestu nelze z právní úpravy, stanovující zvláštní podmínky pro zaměstnávání cizinců, dovodit, přičemž argumentaci stěžovatelky, dle které tento zákaz vyplývá ze zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti, zdejší soud nesdílí.

Uvedené ustanovení nebylo v roce 2004 do zákona o zaměstnanosti zakotveno jako liberační ustanovení, které by nad rámec dosavadní právní úpravy umožnilo zaměstnavatelům vysílat své zaměstnance – cizince – na pracovní cesty, ale naopak jako omezující ustanovení, které mělo zabránit častému obcházení dosavadní právní úpravy. To v souladu s důvodovou zprávou k tomuto ustanovení (dostupnou na www.psp.cz, digitální repozitář, IV. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk č. 527/0) spočívalo v účelovém získávání povolení k zaměstnání u úřadů práce, v jejichž obvodu situace na regionálním trhu práce umožňovala povolení získat, a následném vysílání cizinců k výkonu práce (nejčastěji formou pracovní cesty) do regionů, kde by povolení k jejich zaměstnání vydáno nebylo. Nově koncipovaný § 93 zákona o zaměstnanosti měl uvedené praxi zabránit.

Zákonodárce proto omezil dobu, po kterou může být cizinec vyslán do jiného místa výkonu práce tak, že bez vědomí úřadu práce bylo takové vyslání možné pouze do 7 kalendářních dnů a s vědomím úřadu práce o tom, kam je cizinec vyslán, maximálně do 30 kalendářních dnů. Při pracovní cestě nad 30 kalendářních dnů bylo třeba povolení k zaměstnání vydaného úřadem práce místně příslušným podle nového místa výkonu práce.

Doba 30 dnů byla stanovena s ohledem na zákonem stanovenou povinnost cizince hlásit změnu svého pobytu na území České republiky, pokud tato změna bude delší než 30 dnů.

Ustanovení § 93 zákona o zaměstnanosti však bylo s účinností od 1. 1. 2009 zákonem č. 382/2008 Sb. bez dalšího zrušeno, přičemž důvodová zpráva k tomuto zrušení (dostupná na www.psp.cz, digitální repozitář, V. volební období Poslanecké sněmovny, sněmovní tisk č. 382/08) uvedla, že dosavadní právní úprava nemá podstatný dopad na ochranu trhu práce v daném regionu a zrušením tohoto ustanovení dojde rovněž ke snížení administrativní zátěže zaměstnavatelů.

Z výše uvedené rekapitulace vývoje právní úpravy nevyplývá úmysl zákonodárce dosavadní úpravu zpřísnit, jak tvrdí stěžovatelka, ale spíše vyhodnocení stávajícího omezení, jako z hlediska ochrany pracovního trhu nadbytečného.

Cizinec tak může být vyslán na pracovní cestu i mimo místo výkonu práce, které má uvedeno v povolení k zaměstnání, takové vyslání ale musí svým obsahem skutečně pracovní cestě odpovídat. Jinými slovy i přes zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti nelze prostřednictvím pracovní cesty zastírat faktický výkon práce cizince v jiném místě, než v místě uvedeném v povolení k zaměstnání. Nejvyšší správní soud nesdílí závěr krajského soudu, dle kterého lze i nadále za maximálně přípustnou dobu pracovní cesty považovat 30 dnů. Maximální dobu trvání pracovní cesty právní předpisy neomezují, zákoník práce z roku 2006 pouze stanoví, že jde o „“. Pracovní cesta není limitována ani prostorově. Jejím cílem může být jiná organizační jednotka zaměstnavatele, ale i jiná právnická či fyzická osoba. Při posuzování obsahového naplnění pracovní cesty cizince bude tedy vždy záležet na konkrétních skutkových okolnostech takového vyslání.

Vyslání cizince k výkonu práce mimo sjednané místo výkonu práce v žádném případě nelze používat dlouhodobě či pravidelně a zneužívat jej tak k obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání. Je-li navíc od samého počátku zřejmé, že charakter práce, kterou má cizinec vykonávat bude předpokládat častý pohyb cizince po více místech, nelze povolení pro více míst výkonu práce (§ 145 zákona o zaměstnanosti) obcházet prostřednictvím opakovaného vysílání cizince na pracovní cesty.

Dlouhodobý či pravidelně se opakující výkon práce mimo místo uvedené v povolení k zaměstnání či zásadní změna druhu povolené pracovní činnosti by nepochybně nemohly být hodnoceny jinak, než jako práce nelegální ve smyslu § 5 písm. e) bod 2 zákona o zaměstnanosti, přičitatelné vedle zaměstnavatele i samotnému cizinci ve smyslu § 119 odst. 1 písm. b) bod 3 zákona o pobytu cizinců, tedy jako výkon práce bez povolení k zaměstnání.

Skutečnost, že v projednávané věci byla žalobkyně členkou družstva, není podstatná. Ačkoliv je právní úprava družstva svěřena obchodnímu zákoníku, může být na pracovní cestu nepochybně vyslán i člen družstva, neboť vzhledem k § 5 odst. 3 zákoníku práce z roku 2006 ve spojení s § 226 odst. 2 obchodního zákoníku není žádný racionální důvod, pro který by člen družstva nemohl být družstvem vyslán na pracovní cestu. Je-li podle stanov podmínkou členství též pracovní vztah člena k družstvu, mohou stanovy obsahovat úpravu tohoto vztahu. Tato úprava nesmí odporovat pracovněprávním předpisům, ledaže je pro člena výhodnější. Není-li zvláštní úprava ve stanovách, platí pracovněprávní předpisy. I když je činnost družstev upravena v obchodním zákoníku, řídí se výkon práce jejich členů pro družstvo převážně pracovněprávními předpisy. Námitky stěžovatelky dovolávající se obchodněprávního vztahu mezi žalobkyní a Družstvem Pohled proto nejsou důvodné.

Nejvyšší správní soud nesdílí názor stěžovatelky, dle kterého krajský soud v projednávané věci akceptoval jakési řetězení pracovních cest po dobu cca 1 roku, aniž by v souladu se závěry, které sám deklaroval, takové pracovní cesty označil za dlouhodobé a pravidelné zneužívání institutu pracovní cesty a obcházení místa výkonu práce uvedeného v povolení k zaměstnání.

Tato námitka nemá oporu v odůvodnění napadeného rozsudku. Krajský soud rozhodnutí stěžovatelky zrušil a věc ji vrátil k dalšímu řízení právě proto, že se stěžovatelka posouzením výkonu práce žalobkyně z hlediska možného naplnění pracovní cesty nezabývala. Zjišťování rozhodných skutečností, jakož i jejich následné hodnocení, ponechal plně na stěžovatelce.

S postupem krajského soudu se zdejší soud ztotožňuje, neboť v projednávané věci bylo správní řízení poznamenáno nezákonným stanoviskem stěžovatelky, dle kterého jsou po zrušení § 93 zákona o zaměstnanosti pracovní cesty cizinců bez náhrady zakázány. Výkon práce žalobkyně ve společnosti Lonza Biote nebyl z hlediska obsahového naplnění pojmu „“ stěžovatelkou vůbec hodnocen, neboť tato jej považovala za irelevantní. Stěžovatelka v tomto směru nevedla žádné dokazování, přičemž v žalobou napadeném rozhodnutí je výslovně uvedeno, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně, neboť žalobkyně musela disponovat pracovním povolením i pro místo výkonu práce, na které byla svým zaměstnavatelem vyslána za účelem služební či pracovní cesty. Ustanovení § 42 zákoníku práce z roku 2006 bylo dle stěžovatelky pro posouzení věci irelevantní.

Principem soudního přezkoumání rozhodnutí správních orgánů je kontrola správního rozhodnutí soudem. Soud zkoumá, zda zjištěný skutkový stav, který tu byl v době vydání správního rozhodnutí, poskytuje oporu výroku z hlediska požadavků zákona, přičemž jeho úkolem není nahrazovat činnost správního orgánu. Soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vnímat jako odvolací řízení v plné apelaci. Důkazní aktivita soudu tak bude vždy činností doplňkovou, nikoliv dominantní. Krajskému soudu proto nelze vytýkat, že skutková zjištění ohledně hodnocení výkonu práce žalobkyně z hlediska možného vyslání na pracovní cestu neprováděl a jejich provedení a následné vyhodnocení naopak uložil stěžovatelce. Ostatně toho se také žalobkyně v žalobě domáhala, když správním orgánům vytýkala, že průběh ani délku pracovních cest žalobkyně nezkoumaly, ani v tomto ohledu neprováděly žádná šetření.