Vydání 9/2013

(...) Jak vyplývá ze správního spisu, je pravdou, že původní manželství stěžovatele s občankou ČR bylo rozsudkem Okresního soudu v Karlových Varech sp. zn. 9 C 39/2008, jenž nabyl právní moci dne 28. 3. 2008, rozvedeno. Vzhledem k této skutečnosti již stěžovatel nemůže být nadále považován za rodinného příslušníka občana Evropské unie ve smyslu § 15a zákona o pobytu cizinců. Nicméně stěžovatel byl i po tomto datu držitelem povolení k trvalému pobytu na území ČR, které mu bylo vydáno na základě jeho dosavadního manželství s občankou ČR. Podle zákona o pobytu cizinců není důvodem pro zrušení nebo zánik platnosti povolení k trvalému pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie skutečnost, že cizinec během platnosti povolení k trvalému pobytu postavení rodinného příslušníka občana Evropské unie pozbyl. Směrnice 2004/38/ES k jejímuž provedení právní úprava uvedená v hlavě IVa zákona o pobytu cizinců slouží, potom v čl. 13 odst. 2 výslovně stanoví podmínky, za nichž rodinným příslušníkům občana Evropské unie, kteří sami nejsou státními příslušníky žádného členského státu, zůstává zachováno právo pobytu na území členského státu na výlučně osobním základě i v případě mj. rozvodu jejich manželství s občanem Evropské unie. Pokud jde o právo trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie, vyplývá z čl. 16 odst. 4 směrnice 2004/38/ES, že toto již nabyté právo může být ztraceno (vedle důvodů veřejné bezpečnosti, veřejného pořádku nebo veřejného zdraví nebo případů zneužití práv či podvodu) pouze z důvodu nepřítomnosti v hostitelském členském státě po dobu delší než dva po sobě jdoucí roky (k tomu srov. též bod 15 a bod 18 odůvodnění směrnice 2004/38/ES).

Vzhledem k uvedenému dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že žalovaný nepochybil tou samotnou skutečností, že při zrušení trvalého pobytu stěžovatele postupoval podle hlavy IVa zákona o pobytu cizinců, tedy podle ustanovení týkajících se trvalého pobytu rodinných příslušníků občana Evropské unie, která na stěžovatele i po rozvodu jeho manželství s občankou ČR nadále dopadala.

Další z námitek, a to námitku týkající se tvrzené neurčitosti výroku správního rozhodnutí prvního stupně, shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnou. Náležitosti výroku správního rozhodnutí obecně upravuje § 68 odst. 2 správního řádu. Podle tohoto ustanovení se ve výrokové části rozhodnutí " § 27 odst. 1" správního řádu. Výrok rozhodnutí žalovaného v nyní posuzované věci obsahuje všechny uvedené náležitosti, a to včetně uvedení § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, podle něhož žalovaný postupoval. V daném případě nevznikají žádné pochybnosti o tom, v jaké věci, jakým způsobem a podle kterého ustanovení zákona žalovaný ve věci rozhodl. Stěžovatel se mýlí, pokud má za to, že je nezbytné ve výroku uvést i údaj o tom, z jakého důvodu uvedeného v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců byl zrušen trvalý pobyt stěžovatele, tedy zda z důvodu ohrožení bezpečnosti státu nebo závažného narušení veřejného pořádku. Takový požadavek jde nad rámec zákonem požadovaných náležitostí rozhodnutí uvedených v § 68 odst. 2 správního řádu, podle něhož postačí, pokud správní orgán ve výroku rozhodnutí uvede ustanovení zákona o pobytu cizinců, podle nichž postupoval. V daném případě je navíc z odůvodnění rozhodnutí prvního stupně zřejmé, že v případě stěžovatele shledal žalovaný důvod ke zrušení trvalého pobytu v závažném narušení veřejného pořádku.

V posuzované věci jsou ovšem klíčové dvě námitky, jež se týkají výkladu pojmu závažné narušení veřejného pořádku. Podle § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců žalovaný "" za podmínky, že rozhodnutí bude přiměřené z hlediska zásahu do jeho soukromého nebo rodinného života.

Žalovaný vyložil uvedené ustanovení tak, že stěžovatel závažným způsobem narušil veřejný pořádek jednak tím, že byl dne 7. 1. 1999 švýcarským soudem pravomocně odsouzen za trestné činy v souvislosti s obchodem s drogami, a dále tím, že pobýval na území České republiky, ačkoliv mu byl švýcarským soudem uložen trest vyhoštění a byl v Schengenském informačním systému zanesen do seznamu nežádoucích osob. Závěry žalovaného následně aproboval i městský soud. Žalovaný i městský soud se přitom opřeli o právní názor vyslovený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 12. 2008, čj. 4 As 66/2008-124, v němž zdejší soud ve shodě s dřívějším rozsudkem městského soudu ze dne 21. 9. 2006, čj. 11 Ca 51/2006-36, v podstatě konstatoval, že za porušení veřejného pořádku závažným způsobem je nutno považovat jednání, jež lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona.

V této souvislosti je třeba uvést, že vzhledem k nejednotnosti dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu se výkladem pojmů "", resp. "" v kontextu zákona o pobytu cizinců zabýval rozšířený senát zdejšího soudu, a to v usnesení ze dne 26. 7. 2011, čj. 3 As 4/2010-151, č. 2420/2011 Sb. NSS. Rozšířený senát přitom konstatoval, že "[p]veřejný pořádek'závažné narušení veřejného pořádku'[...] [...] ". Závěry o tom, jaké konkrétní jednání je závažným narušením veřejného pořádku, učiněné ve vztahu k určitému ustanovení, pak nelze bez dalšího přebírat při výkladu ustanovení jiných, nýbrž je třeba přihlížet ke specifickým okolnostem vzniku, původu a účelu ustanovení, stejně jako je třeba pak dané ustanovení přiměřeným způsobem vyložit rovněž ve vztahu k individuálním okolnostem jednotlivých případů. (...)

Ustanovení § 87l v podobě, která upravuje důvody pro zrušení povolení k trvalému pobytu a která následnými novelizacemi doznala dalších dílčích změn, bylo do zákona o pobytu cizinců začleněno jeho novelou provedenou zákonem č. 161/2006 Sb. Podle důvodové zprávy k tomuto zákonu (viz sněmovní tisk č. 1107, Poslanecká sněmovna Parlamentu, volební období 2002-2006, www.psp.cz) byla tato změna zákona provedena v návaznosti na již zmiňovanou směrnici 2004/38/ES.

Tato směrnice, jak již bylo řečeno, upravuje mj. právo trvalého pobytu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků na území členských států [čl. 1 písm. b)]. Vztahuje se ovšem pouze na občany Unie, kteří se stěhují do jiného členského státu, než jehož jsou státními příslušníky, nebo v takovém členském státě pobývají, a na jejich rodinné příslušníky (čl. 3 odst. 1). Pobyt, který uvedená směrnice upravuje, je tak spojen s využitím práva volného pohybu osob, což není posuzovaný případ. Pokud občan Unie nikdy nevyužil svého práva volného pohybu a vždy pobýval v členském státě, jehož je státním příslušníkem, nespadá pod pojem "" ve smyslu čl. 3 odst. 1 a stejně tak ani jeho rodinný příslušník. Směrnice 2004/38/ES by se tedy na daný případ, pokud by nebylo dále zmiňované úpravy v zákoně o pobytu cizinců, nevztahovala (viz rozsudek Soudního dvora ze dne 5. 5. 2011, , C-434/09, Sb. rozh., s. I-03375).

Jak však uvedl rozšířený senát, "[novelou zákona o pobytu cizinců provedenou] [U]aktivovat' "

S ohledem na § 15a odst. 5 (dnes § 15a odst. 4) zákona o pobytu cizinců je tedy třeba vykládat i § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců způsobem souladným s unijním právem ve všech případech. Tedy nejen v případech, na něž se přímo vztahuje směrnice 2004/38/ES, ale i v případě rodinného příslušníka občana České republiky bez ohledu na to, zda došlo k realizaci práva volného pohybu občana EU z jednoho členského státu do druhého. To se týká i nyní posuzované věci.

Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda lze na daný případ vztáhnout bez dalšího též závěry rozšířeného senátu ohledně výkladu pojmů "", resp. "". Rozšířený senát se totiž v citovaném usnesení zabýval převážně výkladem § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců, který upravuje problematiku správního vyhoštění, nikoliv výkladem tohoto pojmu v souvislosti se zrušením povolení k trvalému pobytu podle § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, jakkoli se předcházející Nejvyššího správního soudu, kterou rozšířený senát sjednocoval, dotýkala i tohoto ustanovení. Přitom právě podle citovaného usnesení rozšířeného senátu je třeba při výkladu jednotlivých ustanovení zákona o pobytu cizinců postupovat diferencovaně.

Jak vyplývá z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 2. 2013, čj. 1 As 175/2012-34, je třeba při výkladu těchto pojmů přihlížet i k intenzitě zásahu do práv cizince. V citovaném rozsudku se Nejvyšší správní soud zabýval případem zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu z důvodu narušení veřejného pořádku podle § 75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010. Dospěl přitom k závěru, že toto ustanovení je třeba vykládat odlišně od závěrů vyslovených rozšířeným senátem v návaznosti na § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Zamítnutí žádosti o povolení k trvalému pobytu a správní vyhoštění totiž představují opatření, jež se svým účelem a intenzitou zásahu do práv cizince odlišují. Podle citovaného rozsudku tak "[v]".

V nyní posuzované věci, která se týká aplikace § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, však podle názoru Nejvyššího správního soudu uvedený závěr o potřebě odlišného výkladu pojmu "" neplatí, a i na nyní posuzovanou věc lze vztáhnout závěry vyslovené rozšířeným senátem.

V prvé řadě zde totiž dochází ke zrušení pobytového oprávnění, což vede k omezení práv, která cizinec již dříve nabyl. S tím souvisí i omezení jeho práv a zhoršení jeho postavení, např. v oblasti zaměstnanosti, sociálního zabezpečení, zdravotního pojištění atp. Oproti tomu při zamítnutí žádosti o trvalý pobyt ke zhoršení postavení cizince nedochází, neboť dosud výhod spojených s trvalým pobytem nepožíval. Intenzita zásahu v případě zrušení trvalého pobytu tak bude zpravidla vyšší, než v případě zamítnutí žádosti o trvalý pobyt.

Také znění ustanovení, jehož výkladem se Nejvyšší správní soud zabýval v již citovaném rozsudku čj. 1 As 175/2012-34, bylo odlišné od § 119 odst. 2 písm. b) a § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, což má vliv i na výklad tohoto ustanovení. Podle § 75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010 měla být žádost o trvalý pobyt zamítnuta, pokud "". Použití minulého času v tomto ustanovení naznačovalo, že důvodem k zamítnutí žádosti mohly být skutečnosti, jež nastaly v minulosti. Nejvyšší správní soud ostatně v citovaném rozsudku dovodil, že "". Oproti tomu v § 119 odst. 2 písm. b) a § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je použito přítomného času (""), což také signalizuje, že primárním účelem těchto ustanovení je ochrana veřejného pořádku do budoucna.

Navíc je třeba poukázat i na skutečnost, že dotčená ustanovení přispívají k transpozici odlišných unijních předpisů. Na § 75 odst. 2 písm. f) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 31. 12. 2010 dopadá čl. 6 odst. 1 směrnice Rady 2003/109/ES o právním postavení státních příslušníků třetích zemí, kteří jsou dlouhodobě pobývajícími rezidenty. Oproti tomu pro výklad § 119 odst. 2 písm. b) a § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců je rozhodný především čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES. Byť tedy je třeba dotčená ustanovení vykládat ve všech uvedených případech eurokonformně, s ohledem na odlišnosti mezi předpisy unijního práva se i výklad těchto ustanovení zákona o pobytu cizinců může lišit.

Lze tedy shrnout, že v případě § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců Nejvyšší správní soud nenaznal žádné důvody, které by vedly k závěru, že pojem "" užitý v tomto ustanovení by bylo třeba vykládat odlišně od téhož pojmu užitého v § 119 odst. 2 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Závěry vyslovené rozšířeným senátem v citovaném usnesení lze proto vztáhnout i na výklad § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců, tedy na případy zrušení trvalého pobytu cizince z důvodu závažného narušení veřejného pořádku.

Jak již uvedl rozšířený senát v rozhodnutí čj. 3 As 4/2010-151, "[z]'[...]

Van DuynCalfaOrfanopoulos a OliveriKomise proti ŠpanělskuJipa

,předpokládá kromě společenského nepořádku, který představují všechna porušení práva, existenci skutečného, aktuálního a dostatečně závažného ohrožení některého ze základních zájmů společnosti.'; BouchereauCalfaOrfanopoulos a OliveriKomise proti ŠpanělskuKomise proti NizozemíJipa

Van DuynRutiliBouchereauRutiliJipa" (Důraz doplněn.)

Na základě těchto úvah tak rozšířený senát dospěl k závěru, že narušením veřejného pořádku "".

S ohledem na uvedené lze souhlasit se stěžovatelovou námitkou, že žalovaný i městský soud v daném případě nesprávně vyložili pojem "" použitý v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců. Nemohou proto obstát ani závěry o tom, že stěžovatel svým jednáním naplnil důvod pro zrušení povolení k trvalému pobytu.

V prvé řadě Nejvyšší správní soud nesouhlasí s tím, že stěžovatel závažným způsobem narušil veřejný pořádek tím, že pobýval na území České republiky v době výkonu trestu vyhoštění, který mu byl uložen švýcarským soudem, a to i přesto, že byl zařazen na seznam osob, kterým má být odepřen vstup na území států schengenského prostoru. Stěžovatel totiž po dobu platnosti povolení k trvalému pobytu měl řádné oprávnění pobývat na území České republiky. Skutečnost, že byl vyhoštěn ze Švýcarska, ani to, že byl následně, po vstupu Švýcarska do schengenského systému, vložen záznam o jeho osobě do Schengenského informačního systému, nemá sama o sobě na platnost povolení k trvalému pobytu žádný vliv. K zániku oprávnění pobývat na území ČR totiž dochází až zrušením trvalého pobytu. Pokud tedy stěžovatel pobýval na území České republiky, činil tak v souladu se zákonem, a nelze v samotném jeho pobytu spatřovat protiprávní jednání nebo dokonce závažné narušení veřejného pořádku.

Nemůže bez dalšího obstát ani další dílčí závěr žalovaného, který důvod pro zrušení trvalého pobytu stěžovatele spatřoval v odsouzení za trestné činy související s obchodem s drogami spáchané ve Švýcarsku, jež stěžovatel spáchal podle odsuzujícího rozsudku v letech 1991 a 1992. Není pochyb o tom, že trestná činnost, za níž byl stěžovatel švýcarským soudem odsouzen, představuje závažnou formu organizované kriminality. Podle čl. 27 odst. 2 směrnice 2004/38/ES však předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě neodůvodňuje přijetí opatření z důvodu veřejného pořádku, a to platí zvláště za situace, pokud od spáchání těchto trestných činů uplynula již v době rozhodování žalovaného bezmála dvě desetiletí.

Žalovaný se tedy v daném případě měl zabývat nejen tím, zda stěžovatel byl pravomocně odsouzen, o čemž ostatně nebylo v dané věci sporu. Primárně měl žalovaný zkoumat, zda jednání stěžovatele z let 1991-92 představovalo v době jeho rozhodování o zrušení trvalého pobytu skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Je třeba přihlédnout i ke všem relevantním okolnostem, jež mohou mít vliv na závažnost jednání stěžovatele a posouzení hrozby budoucího porušení veřejného pořádku. Mezi takové skutečnosti patří nejen charakter a závažnost spáchané trestné činnosti, ale i další okolnosti, např. místo spáchání trestného činu, a zejména doba, která uplynula od jeho spáchání, chování stěžovatele po vykonání trestu odnětí svobody, délka jeho pobytu v České republice, ale i to, zda se po příchodu do České republiky dopustil další trestné či jinak protiprávní činnosti. V této souvislosti nelze opomenout, že stěžovatel již ve správním řízení namítal, že od roku 2002, kdy mu byl v ČR povolen trvalý pobyt, vedl bezúhonný život a nedopustil se žádného porušení právních přepisů. Ani těmito okolnostmi se ovšem žalovaný vůbec nezabýval.

Žalovaný měl současně vážit i přiměřenost přijatého opatření, tedy zda zrušením trvalého pobytu nebudou nepřiměřeným způsobem dotčena práva a oprávněné zájmy stěžovatele. Žalovaný v této souvislosti uvedl, že zrušení trvalého pobytu je sice zásahem do soukromého a rodinného života stěžovatele, avšak nikoliv nepřiměřeným. Poukázal přitom na skutečnost, že stěžovatelova současná manželka pobývala v České republice na základě povolení k dlouhodobému pobytu a nezletilá dcera měla požádáno o povolení k trvalému pobytu. Stěžovatel i při zrušení trvalého pobytu mohl požádat o jiný druh pobytového oprávnění. Takové odůvodnění ovšem postrádá jakékoliv úvahy, jež svědčí o přiměřenosti opatření. Tvrzení, že stěžovatel má možnost požádat o jiný druh pobytu v České republice, lze snad považovat za určité doporučení pro jeho další postup. Není však vůbec zřejmé, jaké závěry z toho plynou pro posouzení přiměřenosti přijatého opatření. Správní orgán se ostatně nezabýval ani otázkou, zda získání jiného druhu pobytového oprávnění je pro stěžovatele fakticky dosažitelné, zejména, zda tvrzené narušení veřejného pořádku není překážkou pro získání takového oprávnění. Nelze opomenout ani to, že stěžovatel v rozkladu proti rozhodnutí prvního stupně uvedl též další skutečnosti, s nimiž se měl žalovaný v rozhodnutí o rozkladu vypořádat. Stěžovatel totiž uvedl, že se mu narodila dcera, poukázal na nepříznivý zdravotní stav manželky, jakož i na potíže v případě návratu do Kosova. Uvedenými skutečnostmi se ovšem žalovaný opět nikterak nezabýval, aniž by uvedl, proč k nim nepřihlédl.

Nejvyšší správní soud tedy shrnuje, že s ohledem na uvedené shledal důvodnou námitku týkající se nesprávného výkladu pojmu "" v § 87l odst. 1 písm. a) zákona o pobytu cizinců městským soudem, jenž aproboval předchozí nesprávný výklad žalovaného. Navíc obě rozhodnutí žalovaného postrádají klíčové úvahy a hodnocení skutečností, jež měly být v daném případě zohledněny. Za této situace bylo povinností městského soudu pro důvodně namítanou nepřezkoumatelnost rozhodnutí žalovaného zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, což však městský soud neučinil a ani se sám s uvedenými rozhodnými skutečnostmi nevypořádal. Rovněž námitky spočívající v tvrzené nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného a rozsudku městského soudu tedy shledal Nejvyšší správní soud důvodnými.