1335/2007
Pobyt cizinců: povolení k trvalému pobytu; narušení veřejného pořádku
Ej 225/2007
Pobyt cizinců: povolení k trvalému pobytu; narušení veřejného pořádku
k § 87h odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění zákona č. 217/2002 Sb.*)
Při posuzování toho, zda určité jednání cizince žádajícího o povolení k trvalému pobytu může „závažným způsobem narušit veřejný pořádek“ ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců (zde uzavření fingovaného manželství), je třeba souběžně zvažovat jednak vztah dotčené normy veřejného pořádku k zájmům chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 5. 2007, čj. 2 As 78/2006-64)
Prejudikatura:
srov. nález Ústavního soudu č. 46/1999 Sb. ÚS (sp. zn. IV. ÚS 311/97).Věc:
Duong T. D. (Vietnamská socialistická republika) proti Policii ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, o povolení k trvalému pobytu, o kasační stížnosti žalobkyně.Dne 24. 11. 2001 rozhodla Policie ČR, správa Středočeského kraje, o správním vyhoštění žalobkyně s dobou platnosti tři roky. Při pobytové kontrole bylo zjištěno, že na území ČR přicestovala v roce 2000 nelegálně a poté se zde zdržovala bez platného cestovního dokladu. Bylo jí uděleno výjezdní vízum, ona však v době jeho platnosti neodcestovala a i nadále se nelegálně zdržovala na českém území.
V dubnu 2005 podala žalobkyně žádost o povolení k trvalému pobytu, k níž přiložila kopii oddacího listu dosvědčujícího, že si dne 11. 1. 2005 vzala za muže Mariána Š. Žádost byla rozhodnutím Policie ČR, Oddělení cizinecké policie Teplice, ze dne 3. 6. 2005 zamítnuta. Správní orgán prvého stupně dospěl k závěru, že manželství žalobkyně bylo uzavřeno s cílem obejít právní předpisy na úseku povolování vstupu a pobytu cizinců na území ČR, aby tak žalobkyně dosáhla povolení k pobytu na základě sňatku. Uzavření manželství pouze s cílem získat povolení k pobytu na území ČR je přitom dostatečným důvodem pro zamítnutí její žádosti podle § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, neboť z provedeného dokazování jednoznačně vyplývá nebezpečí, že by mohla závažným způsobem narušit veřejný pořádek. Správní orgán poukázal také na Rezoluci Rady ze dne 4. 12. 1997 (97/C 382/01), o opatřeních, která je třeba přijmout pro potírání účelových manželství. Za ně jsou v tomto rozhodnutí pokládána právě manželství uzavřená výhradně s cílem obejít pravidla o vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí a obdržet pro ně povolení k pobytu nebo oprávnění zdržovat se v členském státě.
Odvolání žalobkyně žalovaný zamítl rozhodnutím ze dne 7. 11. 2005. Rovněž on dospěl k závěru, že žalobkyně sňatek uzavřela za účelem obejití právních předpisů o pobytu cizinců na území ČR. Dle jeho názoru je uzavření manželství ve snaze obejít zákon ztěžováním plnění úkolů státní správy, a tedy i porušením veřejného pořádku.
Žalobu proti rozhodnutí o odvolání zamítl Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 30. 6. 2006. Nepřisvědčil názoru žalobkyně, podle něhož musí jít pro klasifikaci konkrétního jednání jako závažného narušení veřejného pořádku zároveň o některou ze skutkových podstat trestného činu. Ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovilo jako předpoklady zamítnutí žádosti o povolení pobytu možnost nebezpečí ohrožení bezpečnosti ČR a možnost narušení veřejného pořádku závažným způsobem, a to alternativně, takže nelze dovozovat, že by tyto předpoklady měly vykazovat jakousi příbuznost co do intenzity či věcného obsahu. Není proto ani namístě označovat za závažné narušení veřejného pořádku jen jednání, které zároveň odpovídá trestným činům mimořádné závažnosti, a obecně nelze při definici pojmu narušení veřejného pořádku závažným způsobem pro účely zákona o pobytu cizinců vycházet z trestního zákona. Městský soud tak přisvědčil závěru žalovaného, že za chování narušující veřejný pořádek je možno považovat i uzavření manželství pouze s cílem obejít pravidla vstupu a pobytu cizinců na území ČR, neboť je tak mařeno plnění úkolů státní správy.
Rozsudek Městského soudu v Praze napadla žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížností. Jak správní orgány, tak i soud podle ní vykládají pojem veřejný pořádek mylně, když jej definují jako neurčitý právní pojem, který není legálně definován a jehož obsah je naplňován praxí příslušných orgánů. Stěžovatelka odkázala na definici veřejného pořádku obsaženou v § 36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, kde je definován jako základní zásady společenského a státního zřízení. Za ty pak stěžovatelka považuje stálé a obecné regulativy, jako jsou demokratický právní stát, svoboda slova a další. Zejména je však tento pojem definován v cizineckém komunitárním právu a v judikatuře Evropského soudního dvora. Z té podle ní vyplývá závěr, že za závažný způsob narušení veřejného pořádku je nutno považovat takové protiprávní jednání, které zásadním způsobem překračuje intenzitu jednání popsaného v některé ze skutkových podstat trestných činů uvedených v trestním zákoně. Český zákonodárce navíc okruh takových protiprávních jednání zužuje, když v § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců stanovuje, že tato narušení veřejného pořádku mají být provedena závažným způsobem, z čehož stěžovatelka dovozuje, že se jedná pouze o trestné činy mimořádné závažnosti srovnatelné s ohrožením bezpečnosti ČR, které je druhým možným důvodem zamítnutí žádosti o zvláštní pobytové povolení. V tom, jak pojem „zvlášť závažné narušení veřejného pořádku“ vykládá většina regionálních správních orgánů, spatřuje stěžovatelka rozpor se zásadou předvídatelnosti správního rozhodování a zásadou zákazu zneužití správního uvážení. Stěžovatelka také nesouhlasí s názorem žalovaného a městského soudu, že za zvlášť závažné porušení veřejného pořádku je možno považovat případy, kdy cizinka neporušila žádné právní normy, nýbrž pouze dle názoru správního orgánu jednala v rozporu s obecnou morálkou či dobrými mravy. Je přesvědčena, že její jednání nenaplňuje obsah pojmu závažný způsob narušení veřejného pořádku. Nehrozí podle ní ani důvodné nebezpečí, že by mohla narušit veřejný pořádek způsobem srovnatelným s ohrožením bezpečnosti ČR. Žalovaný ani městský soud ostatně nevysvětlili, v čem toto „důvodné nebezpečí“ ze strany stěžovatelky shledávají. Důvody k aplikaci ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců tak podle stěžovatelky nebyly splněny.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
Z odůvodnění:
(...) Zatímco stěžovatelka považuje za narušení veřejného pořádku pouze trestné činy mimořádné závažnosti, žalovaný naopak pod toto spojení vřazuje „
vyvážený stav společenských vztahů respektující vžitá či místně uznávaná pravidla způsobu života a společenského chování (slušnosti) vycházející z poměrů daného místa a z tam obecně přijímaných zásad a pravidel morálky“.
Městský soud pak pojem veřejného pořádku a jeho narušení sice sám v dané věci nevymezil, když v nyní posuzovaném rozsudku pouze vyjádřil spokojenost s vymezením provedeným žalovaným; vyjádřil se k němu však již dříve ve svém rozsudku ze dne 21. 9. 2006, sp. zn. 11 Ca 50/2006: „Veřejným pořádkem ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců se rozumí soustava pravidel chování, která jsou obsažena v právních předpisech, ale i pravidel, která v právních předpisech obsažena nejsou, jestliže jejich zachovávání je podle obecného názoru lidí v určitém místě a čase nezbytnou podmínkou pokojného stavu (např. základní pravidla slušnosti, morálky, respektování práv druhých). Dosáhne-li určité jednání takové intenzity, že je lze kvalifikovat jako porušení či obcházení zákona, je nutno považovat je za porušení veřejného pořádku závažným způsobem [§ 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců]. Nemusí jít přitom pouze o jednání, které naplňuje znaky skutkové podstaty trestného činu.
“Ve snaze najít uspokojivou definici veřejného pořádku pro stanovený účel zdejší soud předesílá, že tento pojem není v právním řádu ČR dosud jednoznačně definován, jakkoli se zmínka o něm objevuje v různých souvislostech v celé řadě právních předpisů (namátkou ve vztahu k podmínkám vzniku a působení církví a náboženských společností podle § 5 zákona č. 3/2002 Sb., o svobodě náboženského vyznání a postavení církví a náboženských společností; při vymezení rozsahu normotvorné působnosti obcí v § 10 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích; ve vztahu k vyloučení veřejnosti z ústního jednání při řízení ve správním soudnictví podle § 49 odst. 2 s. ř. s.; ba i ve vazbě na podmínky provozování pohřebiště a nakládání s lidskými pozůstatky a s lidskými ostatky podle § 4 a § 22 zákona č. 256/2001 Sb., o pohřebnictví), jedná se ostatně o pojem, jenž se v právním řádu českých zemí objevil již v § 26 Obecného zákoníku občanského z roku 1811, jenž při vytyčování práv členů právnických osob zmiňoval, že „
nedovolené společnosti jsou však ty, které jsou politickými zákony zvláště zakázány, nebo příčí se zřejmě bezpečnosti, veřejnému pořádku nebo dobrým mravům“.
Dosud jediná skutečná definice veřejného pořádku v právním řádu ČR je tak k nalezení v § 36 zákona č. 97/1963 Sb., o mezinárodním právu soukromém a procesním, podle nějž „
právního předpisu cizího státu nelze použít, pokud by se účinky tohoto použití příčily takovým zásadám společenského a státního zřízení Československé socialistické republiky a jejího právního řádu, na nichž je nutno bez výhrady trvat“.
Tato definice je sice stále platná, její použitelnost je však komplikována nejen zahrnutím do právního odvětví zcela odlišného od práva správního, ale zejména jeho stručností a omezeností na „zásady společenského a státního zřízení“ ve stylu ideologie vládnoucí v době přijetí tohoto zákona.(...) Je tak veřejný pořádek neurčitým právním pojmem, jehož obsah je jednak proměnlivý a jednak neztotožnitelný s pouhou výsečí jediného z existujících normativních systémů, neboť v sobě neobsahuje pouze normy morální či pouze normy právní, ale přinejmenším normy obou těchto druhů, jak správně uvedl Městský soud v Praze ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 11 Ca 50/2006. Má tedy veřejný pořádek coby normativní systém povahu heterogenní a normy v něm obsažené nespojuje povaha jejich závaznosti a původu, nýbrž jejich účel, tedy optimální fungování společnosti. I v rámci této výše nastíněné proměnlivosti jednak v čase a jednak pohledem jednotlivých právních odvětví je nicméně možno dle názoru zdejšího soudu definovat veřejný pořádek jako normativní systém, na němž je založeno fungování společnosti v daném místě a čase a jenž v sobě zahrnuje ty normy právní, politické, mravní, morální a v některých společnostech i náboženské, které jsou pro fungování dané společnosti nezbytné. Nadto je možno pod pojmem veřejného pořádku rozumět také faktický stav společnosti, k němuž je dodržování tohoto heterogenního normativního systému zacíleno. Narušení veřejného pořádku je proto zároveň narušením normy a zároveň narušením optimálního stavu společnosti, který je účelem a dispozicí této normy.
V podmínkách současné České republiky coby demokratického právního státu se tak jedná o ty normy, které umožňují fungování společnosti v duchu principů vytýčených v úvodních ustanoveních Ústavy České republiky a její preambule, tedy zejména jako společnosti rovnoprávných, svobodných občanů, kteří jsou si vědomi svých povinností vůči druhým a zodpovědnosti vůči celku, společnosti založené na úctě k právům a svobodám člověka a občana, respektu k lidské důstojnosti a svobody a na úctě k lidským právům a zásadám otevřené občanské společnosti. Zároveň je pak pod pojmem veřejného pořádku v České republice možno chápat takový ideální stav společnosti, jenž odpovídá výše provedenému výčtu náležitostí.
Ze skutečnosti, že je tento termín používán ve výše naznačených různých souvislostech a různých právních odvětvích, je pak potřeba vycházet při jeho výkladu v rámci aplikace těchto předpisů. Nelze se přitom dle názoru zdejšího soudu ztotožnit s přístupem stěžovatelky, která se snaží vymezit úzký okruh norem, které mají spadat do vymezení veřejného pořádku ve smyslu ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, přičemž stěžovatelka tuto množinu norem zužuje úvahou rekapitulovanou výše vlastně pouze na skutkové podstaty nejzávažnějších trestných činů. Tomu zdejší soud oponuje tvrzením, že ať už je veřejný pořádek aplikován v souvislosti s kterýmkoli zákonem či právním odvětvím, vždy se vzpírá jasnému vyjmenování norem, jež by do něj pro daný účel spadaly.
Zároveň by ovšem nebylo možno souhlasit ani s vnímáním veřejného pořádku odtrženým od souvislostí, v nichž je vykládán, a označit za jeho porušení nesoulad s jakoukoli normou, jež je jeho součástí. Tento druhý přístup nehledící na intenzitu posuzovaného porušení ostatně odsoudil ve své judikatuře i Ústavní soud, jenž ve vztahu k zákonu č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území České a Slovenské Federativní Republiky (pozn. soudu: tento předpis byl zrušen s účinností od 1. 1. 2000 právě zákonem č. 326/1996 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky), uvedl ve svém nálezu ze dne 29. 3. 1999, sp. zn. IV. ÚS 311/97, (Sb. n. u. ÚS, svazek č. 13, nález č. 46, str. 329 a násl.): „
Ustanovení § 14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., ve znění účinném před vyhlášením nálezu Ústavního soudu č. 159/1998 Sb., připouštělo rozhodnutí o zákazu pobytu při každém ‘porušení povinnosti‘, takže nerozlišovalo skutečně závažná porušení právního řádu České republiky od porušení ostatních, která lze označit za méně společensky nebezpečná. Mimo jiné i z těchto důvodů Ústavní soud uvedené ustanovení zrušil pro jeho rozpor s čl. 1 Ústavy a čl. 14 odst. 1 v souvislosti s čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Také ve věci stěžovatele nebylo proto možno závěry pléna Ústavního soudu v uvedeném nálezu pominout, zejména když právě v případě stěžovatele nabývají na významu úvahy, týkající se principu přiměřenosti v právu, a to v souvislosti s uvážením intenzity porušení právních předpisů stěžovatelem.“
Obdobný přístup trvající na nezbytnosti zachování přiměřenosti mezi intenzitou porušení právní - či jinak normativně určené - povinnosti a jejím následkem pro účely zacházení veřejné moci s cizinci se prosazuje i ve správní judikatuře, jak naznačuje z poslední doby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 21. 11. 2006, sp. zn. 10 Ca 155/2006 (publ. pod č. 1117/2007 Sb. NSS), který ve vztahu k aplikaci podmínky pro udělení státního občanství dle § 7 odst. 1 písm. e) zákona ČNR č. 40/1993 Sb., o nabývání a pozbývání státního občanství České republiky, uvedl, že jejím smyslem a účelem „je vyloučit z možnosti nabytí státního občanství České republiky žadatele, který po dobu svého dosavadního pobytu na území České republiky porušoval pobytový režim cizince, neboť je zde oprávněné nebezpečí, že by takový cizinec pokračoval v závažném porušování právních povinností i jako občan České republiky, a je zde tudíž veřejný zájem na tom, aby takový cizinec občanství České republiky nenabyl. Porušení povinnosti ohlásit cizinecké policii změny pobytu cizince, pokud není motivováno snahou zatajit skutečný pobyt cizince, a vytvořit si tak prostor k protiprávní činnosti, lze považovat pouze za formální opominutí, které samo o sobě nezakládá nesplnění zmíněné zákonné podmínky pro udělení státního občanství České republiky“.
Namísto těchto dvou extrémních přístupů je proto potřeba zvolit výklad funkcionální a při hledání odpovědi na otázku, jaké jednání je porušením veřejného pořádku ve vztahu k danému právnímu předpisu, posuzovat souběžně jednak blízkost porušené normy k zájmům chráněným tímto předpisem a jednak intenzitu tohoto porušení. Jinak řečeno může být za porušení veřejného pořádku označeno jak pouhé nemorální jednání napadající ovšem sám účel zákona, při jehož aplikaci je tato otázka kladena, tak například spáchání závažného trestného činu, který je tomuto účelu vzdálen.
Ve vztahu k výkladu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců je proto při hledání odpovědi na otázku, zda posuzované jednání může „závažným způsobem narušit veřejný pořádek“, potřeba souběžně zvažovat, jednak do jaké míry je toto jednání obecně závažné ve smyslu společenské nebezpečnosti a jednak do jaké míry narušuje právě zájmy chráněné zákonem o pobytu cizinců, tedy fungování takového režimu pobytu vstupu cizinců na české území a jejich pobytu zde, který bude jak v souladu se zájmy ČR jako celku, tak bude respektovat lidská práva těchto cizinců.
Přitom právě proto, že jsou posuzována dvě kritéria zároveň, je legislativně nevhodné, ba nemožné, určit jasnou hranici jednání, které bude pro účely tohoto zákonného ustanovení pokládáno za narušení veřejného pořádku závažným způsobem.
Legislativa
může tuto hranici nanejvýš korigovat směrem k obecně větší či menší přísnosti, jak to činí v nyní vykládaném ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, když hovoří o důvodném nebezpečí narušení veřejného pořádku „závažným způsobem“. Samotné vymezení jednotlivých skutečností, jež jsou pro daný účel porušením veřejného pořádku, je nicméně možné pouze rozhodovací činností správních soudů, respektive sjednocováním této rozhodovací činnosti správní judikaturou vytvářenou v prvé řadě Nejvyšším správním soudem tak, aby bylo zamezeno libovůli v rozhodování správních orgánů a zajištěna jeho předvídatelnost, po níž volá stěžovatelka. V jejím případě ostatně nelze tuto libovůli a nepředvídatelnost shledat, vždyť sama stěžovatelka poukazuje jenom v obecné rovině na to, že existují případy, kdy je v obdobných situacích rozhodnuto odlišně.Správní
judikatura
je přitom i ve vztahu k pobytu cizinců vytvářena již od devatenáctého století, kdy se úprava této problematiky objevuje v právních předpisech platných na našem území, a kontinuálně reaguje na proměnlivost obsahu veřejného pořádku, jak byla naznačena výše. V zákonné úpravě pobytu cizinců se zde výhrada veřejného pořádku objevuje již v § 20 nařízení ze dne 3. května 1853, č. 82 ř. z., a následně v obdobné podobě v § 2 odst. 5 zákona ze dne 27. července 1871, č. 88 ř. z., jímžto se pořádá policejní vyhošťování a honění postrkem (...).Aplikuje-li pak soud výše zdůvodněné závěry ohledně vymezení narušení veřejného pořádku na hledání odpovědi na otázku, zda nějaké jednání prokazuje důvodné nebezpečí, že by žadatel o trvalý pobyt mohl ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců závažným způsobem narušit veřejný pořádek, na stěžovatelčino jednání, dospívá k závěru, že její jednání takové důvodné nebezpečí založilo. I dle názoru zdejšího soudu je totiž ze skutkového stavu, tak jak byl zjištěn během správního řízení, zjevné, že její uzavření manželství s Mariánem Š. bylo účelové. Jinak řečeno, bylo toto uzavření manželství právním úkonem, který byl sice formálně dokonalý, manželství jím vzniklé však zůstalo pouze formálním svazkem a vůbec nenaplnilo - a zjevně ani naplnit nemělo - definiční znaky manželství, jak jsou vymezeny kromě norem morálních a mravních i v § 1 zákona č. 94/1963 Sb., o rodině, respektive v jeho § 18, na nějž odkazoval ve svém rozhodnutí správní orgán prvého stupně. Svazek vzniklý mezi stěžovatelkou a Mariánem Š., tedy svazek, v němž spolu manželé nebydlí, nežijí, neznají se, ani se spolu nedomluví, lze jen sotva označit ve shodě se slovem zákona za „
trvalé společenství muže a ženy založené zákonem stanoveným způsobem, v němž spolu manželé žijí, jsou si věrni, pomáhají si, společně pečují o děti a vytvářejí zdravé rodinné prostředí“.
Nejvyšší správní soud nemá pochybnost o tom, že řešení stěžovatelčiny snahy získat povolení k trvalému pobytu v ČR bylo prvním a jediným účelem tohoto uzavření manželství. Přitom právě posouzení toho, zda byla snaha obejít předpisy o pobytu cizinců prvotním účelem uzavření manželství, není protiústavním vměšováním veřejné moci do soukromého života stěžovatelky, nýbrž legitimním rozhodovacím hlediskem, jak dosvědčuje i aplikace pravidla prvotního účelu („primary purpose rule“
) například v britské judikatuře k imigračním zákonům [viz R v. Immigration Appeal Tribunal,
(1988) Imm AR 216].ex parte
Hoque and SinghNelze přitom akceptovat stěžovatelčinu snahu o oddělování aktu uzavření formálního manželství a posuzování oprávněnosti žádosti o udělení trvalého pobytu podložené formálně bezvadným oddacím listem s jejím jménem. Stejně tak se nelze ztotožnit s jejím názorem, že napadený rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, protože městský soud a před ním správní orgány obou stupňů se měly spokojit s tím, že k žádosti o udělení trvalého pobytu předložila platný oddací list a prokázala české státní občanství svého novomanžela, a po dalších okolnostech jejího sňatku již správní orgány neměly pátrat. Z pohledu zákona o pobytu cizinců je naopak potřeba posuzovat tyto úkony společně a ve vzájemné souvislosti a právě při tomto posuzování dospívá zdejší soud k závěru, že takto účelové uzavření formálního manželství ve snaze obejít zákon o pobytu cizinců, byť není přímo znemožněno zákonem o rodině, je činem nemorálním a nemravným a v tomto směru je jistě porušením veřejného pořádku.
Jedná se přitom o porušení veřejného pořádku přímo v té části tohoto výše vymezeného heterogenního normativního systému, která má chránit zájmy, na nichž je postavena zákonná úprava pobytu cizinců v ČR. Ze dvou kritérií, jež mají být při zvažování narušení veřejného pořádku brána v potaz, je tak kritérium blízkosti porušené normy k zájmům chráněným zákonem o pobytu cizinců splněno v tak značné míře, že stěžovatelčino jednání je porušením veřejného pořádku i přesto, že se nedopustila přímo protizákonného jednání, tím méně pak trestného činu, ale pouhé „nemravnosti“ . Pokud tak stěžovatelka volá svou formálně logickou úvahou po tom, aby za porušení veřejného pořádku byly označeny pouze „
in fraudem legis
trestné činy mimořádné závažnosti
“ či jiné skutečnosti svou závažností srovnatelné „s ohrožením bezpečnosti České republiky nebo živelnou pohromou
“; je třeba tuto úvahu odmítnout, jak správně učinil při výkladu vztahu (respektive nezávislosti) mezi ohrožením bezpečnosti České republiky a narušením veřejného pořádku závažným způsobem městský soud. Přisvědčit lze stěžovatelce pouze v tom směru, že i spáchání takových trestných činů, například vraždy, by mohlo být mimo jiné narušením veřejného pořádku ve smyslu vykládaného ustanovení, a to právě proto, že se jedná naopak o velmi intenzivní narušení norem upravujících fungování společnosti, byť narušení relativně vzdálené od zájmů chráněných zákonem č. 326/1999 Sb. Podobně ostatně chápal pojem ochrany veřejného pořádku i Evropský soud pro lidská práva, když ve svém rozsudku Beldjoudi proti Francii
ze dne 26. 3. 1992, stížnost č. 12083/86, akceptoval označení odsouzení pro několik trestných činů včetně loupeže za porušení veřejného pořádku dostatečné k vyhoštění stěžovatele alžírského původu, který byl manželem francouzské státní příslušnice, z Francie.Klasifikace stěžovatelčina jednání jako závažného porušení veřejného pořádku je přitom souladná nejen s českým právním řádem, ale i s právním řádem Evropských společenství, na něž stěžovatelka odkazuje, jakkoliv aplikovatelnost tohoto práva na nyní řešený problém je z hlediska obecných pravidel
interpretace
právních norem problematická.Stěžovatelka odkazuje zejména na znění Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/38/ES ze dne 29. dubna 2004, o právu občanů Unie a jejich rodinných příslušníků svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států. Tato směrnice sice dopadá na nyní řešenou problematiku, nicméně v době rozhodování žalovaného ještě ani neuplynula lhůta k implementaci této směrnice do českého právního řádu stanovená na 30. dubna 2006, tak aby bylo na místě uvažovat o případných následcích nevčasné či nepřesné implementace; ani nebyla tato směrnice do českého práva v té době implementována, tak aby ji bylo možno používat v rámci eurokonformního výkladu českého práva, jak byl tento výklad vymezen v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 9. 2005, sp. zn. 2 Afs 92/2005 (č. 741/2006 Sb. NSS), když k implementaci této směrnice do českého zákona o pobytu cizinců došlo až zákonem č. 161/2006 Sb., s účinností od 27. 4. 2006.
Proto pouze nad rámec nezbytného soud podotýká, že rozhodování žalovaného by obstálo i při konfrontaci s pravidly obsaženými v této směrnici. Ta uvádí v odstavci 23 své preambule:
„Vyhoštění občanů Unie a jejich rodinných příslušníků z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti představuje opatření, které může vážně ohrozit osoby, jež se poté, co využily práv a svobod přiznaných jim Smlouvou, skutečně integrovaly do hostitelského členského státu. Rozsah využití těchto opatření by tedy měl být omezen v souladu se zásadou přiměřenosti tak, aby byl brán v potaz stupeň integrace dotyčných osob, délka jejich pobytu v hostitelském členském státě, jejich věk, zdravotní stav, rodinné a ekonomické poměry a vazby na jejich zemi původu.“
Neudělení povolení k trvalému pobytu stěžovatelce plně zohledňuje hlediska, jež jsou zde vyjmenována ve vztahu k vyhoštění rodinných příslušníků občanů EU, a je tak spíše potvrzením než vyvrácením správnosti postupu žalovaného za situace, kdy se stěžovatelka integrovala do české společnosti výhradně navzdory vyhoštění, jež jí bylo uděleno již v roce 2001, a kdy její rodinné vazby k občanu ČR mají povahu čistě formální.Tento postup je v souladu i se článkem 27 odst. 2 této směrnice, podle nějž
„opatření přijatá z důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti musí být v souladu se zásadou přiměřenosti a musí být založena výlučně na osobním chování dotyčné osoby. Předchozí odsouzení pro trestný čin samo o sobě přijetí takových opatření neodůvodňuje. Osobní chování dotyčného jednotlivce musí představovat skutečné, aktuální a dostatečně závažné ohrožení některého ze základních zájmů společnosti. Odůvodnění, která přímo nesouvisí s dotyčnou osobou nebo souvisejí s generální prevencí, nejsou přípustná.“.
Zamítnutí stěžovatelčiny žádosti o povolení k trvalému pobytu bylo založeno výlučně na jejím osobním chování, konkrétně na způsobu, jakým se snažila domoci tohoto povolení. Není ostatně pochyb o tom, že uzavření manželství je osobním chováním. Tímto chováním navíc skutečně, aktuálně a dostatečně závažně ohrozila základní zájem společnosti, kterým je v daném případě respektování právního řádu namísto jeho obcházení uzavíráním fiktivních manželství.Dalším pramenem komunitárního práva, jenž nemá ve vztahu k posuzovanému případu závaznou povahu a implementován do českého zákona o pobytu cizinců byl až zákonem č. 161/2006 Sb., jak plyne z důvodové zprávy k tomuto zákonu, a přesto může být brán v potaz, je Rezoluce Rady ze dne 4. 12. 1997 o opatřeních, která je třeba přijmout pro potírání účelových manželství. Tato rezoluce vychází jak z respektu k právu uzavřít manželství a právu na respektování rodinného života, tak z vědomí, že účelové sňatky představují nástroj obcházení pravidel vstupu a pobytu příslušníků třetích zemí na území členských států EU. Tato rezoluce definuje ve svém článku 1 „účelový sňatek“ (
„a marriage of convenience“
) jako „sňatek uzavřený mezi občanem členského státu nebo občanem třetí země legálně usazeným ve členském státě a občanem třetí země pouze s účelem obejití pravidel vstupu a pobytu občanů třetí země a získání povolení nebo oprávnění k pobytu pro občana třetí země“.
Do této definice plně spadá podle řádně zjištěného skutkového stavu i stěžovatelčino manželství. Přitom správní orgány obou stupňů přihlížely při posuzování této otázky právě k faktorům, jež uvádí i tato rezoluce Rady ve svém článku 2, jako jsou skutečnost, že není udržováno manželské soužití; chybějící společné přispívání k odpovědnostem vyplývajícím z manželství; skutečnost, že se manželé nikdy před sňatkem neviděli; manželé se neshodnou při uvádění svých osobních údajů, důležitých osobních informací či informací o průběhu prvé schůzky; manželé nehovoří společným jazykem; sňatku předcházelo předání finanční částky; a některý z manželů v minulosti uzavřel účelový sňatek nebo se dopustil porušení předpisů o pobytu cizinců. Prakticky všechny tyto podmínky byly ve stěžovatelčině případě splněny, s výjimkou předání finanční částky, kterou její manžel sice uvedl, jak plyne z úředního záznamu o jeho vytěžení ze dne 25. 4. 2005, ve svědecké výpovědi ji však následně popřel. Sám fakt, že Evropská unie se touto rezolucí své Rady rozhodla potírat účelová manželství, prokazuje, že pokud totéž činí orgán české veřejné moci, nejedná se ze strany České republiky o jednostranné určení obsahu pojmu veřejný pořádek, jak bylo ve vztahu k volnému pohybu osob zakázáno Evropským soudním dvorem v jeho rozhodnutí o předběžné otázce ve věci Roland Rutili v. Ministre de l'intérieur
ze dne 28. 10. 1975, C-36/75, odst. 28, v níž oním jednostranným vymezením veřejného pořádku byl zákaz pobytu italského občana ve Francii pro jeho odborové a politické aktivity, tedy jednání svou legitimitou nesrovnatelné s jednáním stěžovatelky, jež na toto rozhodnutí ve své kasační stížnosti poukazuje.Lze tak konstatovat, že přihlédnutí k evropskému právu týkajícímu se dané problematiky postup žalovaného potvrzuje, místo aby jej vyvracelo, jak se domnívá stěžovatelka.
Nelze ani shledat, že by postup žalovaného zasáhl stěžovatelčino právo na respektování soukromého a rodinného života ve smyslu čl. 10 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, respektive článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (publ. pod č. 209/1992 Sb.), či právo uzavřít manželství zaručené článkem 12 této úmluvy. Z těchto práv totiž nevyplývá nutně právo na vstup či pobyt v zemi, kde pobývá manžel cizince, jak řekl Evropský soud pro lidská práva ve svém rozsudku
Abdulaziz, Cabales a Balkandali proti Spojenému království
ze dne 28. 5. 1985, stížnosti č. 9214/80; 9473/81; 9474/81. Zdejší soud k tomu dodává, že takové právo nelze tím spíše dovodit za situace, kdy má rodinný život mezi stěžovatelkou a jejím manželem pouze formální povahu, přičemž zohlednění této skutečnosti není ničím jiným než přihlédnutím k osobním okolnostem dané osoby a k veřejnému zájmu, jak to Evropský soud pro lidská práva požadoval při určení rozsahu povinnosti státu umožnit na svém území pobyt cizince pro jeho příbuzenské vazby s osobou, která již na tomto území pobývá, ve svém rozsudku Gül proti Švýcarsku
ze dne 19. 2. 1996, stížnost č. 23218/94. Ostatně skutečnost, že se právo obsažené v článku 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod vztahuje pouze na skutečné rodinné vazby, tedy na manželství, které je jak zákonné, tak „nefiktivní“, byla výslovně potvrzena i v rozsudku Berrehab proti Nizozemí
ze dne 21. 6. 1988, stížnost č. 10730/84. Lze tak uzavřít, že ani lidskoprávním závazkům ČR, jak jsou zakotveny v české Listině základních práv a svobod a v Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod vykládané Evropským soudem pro lidská práva, neprotiřečí zamítnutí stěžovatelčiny žádost o udělení trvalého pobytu odůvodněné fiktivním manželstvím. Takové jednání lze označit i v konfrontaci s těmito závazky, stejně jako v konfrontaci s evropským komunitárním právem, za porušení veřejného pořádku. Pouze na okraj k tomu soud dodává, že je výhrada ochrany veřejného pořádku známa i přímo Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod, kde je použita kromě jiného jako legitimní důvod omezení svobody pohybu podle Protokolu č. 4 článku 2 odst. 3 či jako přípustný důvod vyhoštění cizince podle Protokolu č. 7 článku 1 odst. 2.Pokud přitom stěžovatelka uvádí, že nic nedokazuje, že by její přítomnost na území ČR ohrožovala veřejný pořádek i do budoucna, je k tomu třeba uvést, že je tu plně namístě uplatnit vůči cizince tuto zákonnou výhradu za situace, kdy porušuje veřejný pořádek již způsobem, jakým se snaží povolení k trvalému pobytu domoci. Již tímto výše popsaným obcházením zákona ostatně dává najevo svou neúctu k veřejnému právu České republiky, jež je sama o sobě u jedince jevem obvykle spíše trvalým než jednorázovým. Není ostatně úkolem správního orgánu prokazovat, že se cizinec jistě dopustí opakování porušení veřejného pořádku, jak uváděla stěžovatelka ještě před městským soudem, neboť není jeho úkolem předvídat budoucí události. Takto - byť způsobem přísnějším, než by patrně bylo přípustné v dnešním právním prostředí ČR - vyložil výhradu budoucího ohrožení veřejného pořádku jako důvod vyhoštění cizince i prvorepublikový Nejvyšší správní soud ve svém i skutkově pozoruhodném rozsudku ze dne 1. 7. 1933, 10133/33 (Boh. A 10680/33), kde uvedl: „
Úřad tedy může přikročiti k vyhoštění cizince, kdykoli jeho další pobyt v tuzemsku se jeví z ohledů veřejného pořádku a bezpečnosti nepřípustným, což jest zajisté i tehdy, když vzchází jen pouhé podezření, že by veřejný pořádek neb bezpečnost mohly býti přítomností cizincovou nějak ohroženy. Není tedy zákonnou podmínkou vyhoštění, jak se domnívají stížnosti, aby pobytem cizincovým veřejný pořádek nebo bezpečnost skutečně byly ohroženy, nýbrž stačí pouhé podezření, že pobyt cizince na území tohoto státu může veřejnou bezpečnost a pořádek ohroziti (srov. na př. Boh. A 487/20, 5538/26). V konkrétních případech založil žalovaný úřad výrok o vyhoštění stěžovatelů na skutkovém zjištění, že stěžovatelé byli zadrženi v místnostech, jež jsou centra komunistické propagandy a kde v jejich přítomnosti byly nalezeny komunistické spisy a letáky pobuřujícího obsahu, a to - jak se v naříkaném rozhodnutí dále podrobně uvádí - byl tento písemný materiál, svědčící o tom, že z uvedených místností vycházela ilegální činnost protistátní a antimilitaristická, nalezen v místnostech těch v přítomnosti stěžovatelů volně ležící. Z těchto skutečností čerpá žalovaný úřad podezření, že by další přítomností stěžovatelů v Československé republice mohl býti ohrožen veřejný pořádek a klid, a dospívá k závěru, že proto jejich pobyt v Československé republice jest nežádoucí.
“Formulace zákonného ustanovení § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců „
důvodné nebezpečí, že by žadatel mohl...závažným způsobem narušit veřejný pořádek
“, se přitom vztahuje i na narušení veřejného pořádku vzniklé již samotným povolením trvalého pobytu, které by ve stěžovatelčině případě znamenalo, že by správní orgán na akceptaci jejího obcházení zákona založil vytvoření právního vztahu trvajícího do budoucna. Tento závěr přitom obstojí i v konfrontaci s judikaturou Evropského soudního dvora, na niž stěžovatelka odkazuje, právě proto, že její jednání není pouze jednáním před podáním žádosti o udělení trvalého pobytu, ale jednáním v souvislosti s touto žádostí, jehož účinky by trvaly i do budoucna. Závěry Evropského soudního dvora vyslovené v jeho rozsudku o předběžné otázce ze dne 27. 10. 1977 ve věci 30/77, Régina v. Pierre Bouchereau
, Recueil s. 1999, bod 28, tak nelze na stěžovatelčin případ vztáhnout, neboť zde se Evropský soudní dvůr vyslovil k trestnímu obvinění v minulosti, které „může být vzato v potaz, pouze pokud okolnosti, na nichž bylo obvinění založeno, dokazují osobní jednání, jež zakládá aktuální hrozbu požadavkům veřejného pořádku
.“Policii ČR se tak i podle názoru zdejšího soudu podařilo dostatečně prokázat, že stěžovatelčino manželství s Mariánem Š. bylo uzavřeno účelově a jednalo se o manželství fiktivní sloužící k obejití pravidel zákona o pobytu cizinců. Takové obcházení tohoto zákona je přitom třeba označit za narušení veřejného pořádku dostatečné k zamítnutí žádosti o povolení trvalého pobytu v ČR ve smyslu § 87h odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném v době rozhodování žalovaného; naopak přijetí takového manželství jako zákonného důvodu k udělení povolení k trvalému pobytu podle § 87e odst. 1 téhož zákona by znamenalo přijetí formálního stavu za stav skutečný, a umožnilo by tak vytvoření pouta pobytu mezi stěžovatelkou a Českou republikou, které by pro svůj vznik bylo samo trvalým porušováním veřejného pořádku České republiky coby státu založeného mimo jiné na úctě k zákonům.
in fraudem legis
*) Ustanovení bylo s účinností od 24. 11. 2005 novelizováno zákonem č. 428/2005 Sb. a s účinností od 27. 4. 2006 zákonem č. 161/2006 Sb.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.