Vydání 12/2016

Žalobkyně na území České republiky pobývala na základě víza k pobytu nad 90 dnů za účelem jiné/ostatní s platností od 30. 7. 2014 do 31. 12. 2014. Od 1. 9. 2014 navštěvovala základní školu. Dne 13. 11. 2014 se žalobkyně dostavila spolu s právním zástupcem a svým dědečkem na pracoviště žalovaného v Brně za účelem podání žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu za účelem "", přesněji za účelem absolvování školní docházky v České republice. Žalovanému byla doložena plná moc rodičů žalobkyně k tomu, aby dědeček nezletilé tuto vychoval a živil v České republice, a dále plná moc rodičů k tomu, aby nezletilou ve všech právních věcech zastupoval advokát Mgr. Sedlák. Žádost o povolení k dlouhodobému pobytu byla dne 22. 12. 2014 vrácena právnímu zástupci žalobkyně jako nepodaná, neboť podle žalovaného nebyla podána, resp. do 5 dnů potvrzena, osobně zákonným zástupcem v té době nezletilé žalobkyně, což je dle žalovaného podmínka vyplývající z § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců. Zmocněný zástupce žalobkyně dne 6. 1. 2015 úřední tiskopis žádosti zaslal zpět žalovanému, který jej opětovně dne 19. 1. 2015 zaslal zpět zmocněnému zástupci. Právní zástupce žalobkyně dne 30. 3. 2015 zaslal Komisi pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti správního orgánu prvního stupně. Usnesením Komise nebylo návrhu vyhověno s odůvodněním, že "[š][...]"

Žalobkyně se u Městského soudu v Praze žalobou domáhala ochrany proti nečinnosti žalovaného, kterou spatřovala v tom, že žalovaný dosud nerozhodl o její žádosti o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky. Městský soud rozsudkem ze dne 24. 11. 2015, čj. 3 A 52/2015-37, uložil žalovanému povinnost vydat rozhodnutí o žádosti žalobkyně o vydání povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky ze dne 13. 11. 2014, a to do 60 dnů od právní moci rozsudku.

Městský soud vyšel při právním posouzení z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 4. 2015, čj. 7 Azs 282/2014-48. Při posouzení sporné otázky, zda bylo povinností žalovaného o žádosti žalobkyně rozhodnout, bylo podle městského soudu potřeba vyjít z § 44 odst. 1 správního řádu, podle něhož "[ř][...], ". Případné formální vady podání žádosti se - nahlíženo v obecné rovině - mohou odrazit ve způsobu, jakým správní orgán o žádosti rozhodne. Jsou-li naplněny (resp. nenaplněny) příslušné zákonné podmínky, správní orgán žádost neprojedná věcně, ale v závislosti na charakteru formálních nedostatků, např. řízení zastaví nebo věc odloží apod. V posuzované věci považoval městský soud za rozhodné, že se žádost o pobytové oprávnění podaná na odpovídajícím tiskopisu dostala do dispozice žalovaného. Pokud byl žalovaný toho názoru, že procesně nezpůsobilý cizinec žádost o povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu osobně podat nemůže a musí ji podat za něj osobně zákonný zástupce, jednalo se o vadu žádosti, která je odstranitelná, a to postupem podle § 37 odst. 3 správního řádu. Žalovaný však žádost bez dalšího vrátil žalobkyni (jejímu právnímu zástupci). V takovém případě však nelze žalobkyni klást takový procesní vývoj k tíži, respektive z postupu žalovaného, který se případné vady žádosti nepokusil v souladu s § 37 odst. 3 správního řádu odstranit, dovozovat, že mají za následek nezahájení řízení. Městský soud neposuzoval interpretaci § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců, neboť v případě nynější nečinnostní žaloby nebyla dle jeho názoru tato otázka stěžejní (rozhodné dle městského soudu bylo, že se žádost dostala do dispozice žalovaného). Městský soud by tak dle svého vyjádření předjímal posouzení otázky, která by byla rozhodnou až v řízení o případné žalobě proti rozhodnutí o podané žádosti.

Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (stěžovatel) kasační stížnost. Stěžovatel předně uvedl, že předmětem rozdílného výkladu a městského soudu a správního orgánu je otázka hodnocení, zda obecná právní úprava daná správním řádem je nadřazena , a to s vědomím, že rozhodnutí bude aplikační praxí chápáno jako a spojeno s administrativně-ekonomickými důsledky. K otázce právního hodnocení validity procesních úkonů učiněných správním orgánem byl stěžovatel toho názoru, že na základě novelizovaného znění § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců je cizinec s účinností od 3. 1. 2011 povinen podat žádost o vydání povolení k dlouhodobému pobytu se změněným účelem osobně. Stěžovatel svůj právní názor opřel o usnesení Ústavního soudu ze dne 24. 9. 2013, sp. zn. IV. ÚS 642/13, který explicitně stanovil, že § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců je speciálním ustanovením k § 37 odst. 4 správního řádu; v takovém výkladu a vztahu normy obecné a speciální pak Ústavní soud neshledal svévolnou interpretaci práva ani žádné ústavněprávní argumenty, které by přisvědčovaly zásahu do základního práva na spravedlivý proces. Ustanovení § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců obsahuje speciální požadavek výhradně osobního doručení žádosti přímo osobou žadatele. Jedná se o speciální právní úpravu ve vztahu k § 37 odst. 4 správního řádu, která má, dle názoru stěžovatele, přednost před úpravou obecnou. Forma podání je rovněž upravena ve vztahu k § 37 odst. 4 správního řádu ustanovením speciálním, a to v § 42 zákona o pobytu cizinců, explicitně jako forma písemná, navíc s tím, že podání musí být učiněno na úředním tiskopisu. Právě v předepsané písemné formě podání a ve stanoveném způsobu osobního doručení spočívá specialita vůči správním řádem umožněné formě ústního podání do protokolu, kdy se podatel již z podstaty věci dostaví ke správnímu orgánu osobně, anebo tak učiní jeho zmocněný zástupce, pokud ovšem není zvláštním zákonem vyžadována osobní účast podatele u tohoto úkonu, jako je tomu v případě § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců - srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 11. 2012, čj. 5 Ans 9/2012-35.

Stěžovatel proto nevydal rozhodnutí ve věci samé ani ve lhůtě podle § 71 odst. 3 správního řádu, ani ve lhůtě dle § 169 odst. 1 písm. e) zákona o pobytu cizinců oprávněně, a to z důvodu nesplnění podmínky osobního podání žádosti. Dle názoru stěžovatele nebylo řízení ve věci zahájeno, a stěžovatel proto spisové podklady k žádosti žalobkyni oprávněně vrátil. Jeho právní názor a procesní postup se opíral o stanovisko, že a) učinil procesní úkon spočívající v nepřijetí (vrácení) žádosti z důvodu absence řádné formy podání, za kterou se považuje podání, které oprávněná osoba ani ve stanovené (náhradní) lhůtě osobně neučinila; b) nedostatek řádné formy podání je vadou žádosti samé, u níž mělo být řízení zahájeno a ve věci rozhodnuto, žádost jako takovou proto stěžovatel žalobkyni vrátil z důvodu neodstranitelné vady podání; c) osobami oprávněnými činit právní úkony za osobu nezletilou v době podání žádosti byli její rodiče, kterým nic nebránilo tak učinit u zastupitelského úřadu v zemi jejich původu i pobytu, a to na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji a d) námitka nečinnosti stěžovatele z důvodu neodstranitelné vady podání a vrácení žádosti žalobkyni je z podstaty věci samé lichá. Stěžovatel byl proto toho názoru, že postupoval na základě dostatečně zjištěného stavu věci a že rozhodl v souladu s § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců na území České republiky dostatečně transparentně a podloženě. Naproti tomu konstatování městského soudu, že vyšel z rozsudku ze dne čj. 7 Azs 282/2014-48, hodnotil stěžovatel jako nedostatečné.

Žalobkyně se ke kasační stížnosti vyjádřila v tom smyslu, že stěžovatel opominul ústavně-právní rámec celé věci. Podstatou je otázka, zda žalobkyně svoji žádost o dlouhodobý pobyt řádně podala a zda jejím podáním bylo zahájeno správní řízení o této žádosti, či nikoliv. Jde o to, zda se ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") domáhala svého práva u stěžovatele "", či nikoliv. Stěžovatelův výklad zákona odporuje dle žalobkyně čl. 36 odst. 1 a odst. 4 Listiny, podle kterého se každý může "" domáhat svého práva u správního orgánu, přičemž podmínky a podrobnosti upravuje zákon. Obecná právní úprava v § 37, § 44 a § 45 správního řádu je zcela konformní s Listinou. V těchto ustanoveních jsou velmi široce upraveny zákonné podmínky a podrobnosti, kterými je vymezen "", jímž žadatelé mohou naplňovat svoje právo na podání žádosti a zahájení správního řízení. Naproti tomu § 169 odst. 14 (nyní 16) zákona o pobytu cizinců, který obsahuje speciální úpravu podání žádosti o dlouhodobý a trvalý pobyt a oproti obecné právní úpravě vyžaduje osobní přítomnost cizince při podání, představuje výrazné zákonné omezení cizinců v podmínkách a podrobnostech, jakými se mohou "" svého práva domáhat. Toto ustanovení tak představuje omezení základního práva, neboť oproti obecné právní úpravě zužuje "" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Proto se na používání § 169 odst. 14 zákona o pobytu cizinců na území České republiky vztahuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého "[p]". Stěžovatel neuvedl, jaký rozumný ústavně konformní cíl ve veřejném zájmu sleduje ve svém postupu vůči žalobkyni. Z obecného hlediska je proto sporné, zda speciální úprava podání žádosti v § 169 odst. 14 (nyní 16) zákona o pobytu cizinců není v rozporu s Listinou. Není zřejmé, jak při tomto omezení základního práva bylo respektováno ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny. Žalobkyně upozornila na důvodovou zprávu k zákonu č. 427/2010 Sb., z níž je zřejmé, že zákonodárce sledoval pouze zjednodušení práce správních orgánů, a zpětně je zřejmé, že úmysl zákonodárce se naplnit nepodařilo. Jediný cíl, který se podařilo naplnit, je eliminace žádostí, které byly zastupitelským úřadům zasílány prostřednictvím provozovatele poštovních služeb žadateli pobývajícími na území České republiky. Není však zřejmé, zda je tato eliminace ústavně konformní.

Podle žalobkyně stěžovatel v kasační stížnosti nijak nereagoval na její argumentaci v podané žalobě a neuvedl, z čeho na základě obecné právní úpravy dovodil povinnost a nezbytnost osobní účasti zákonných zástupců při podání žádosti procesně nezpůsobilého cizince o dlouhodobý či trvalý pobyt. Žalobkyně proto zopakovala, že pokud byla v době podání žádosti o dlouhodobý pobyt procesně nezpůsobilá ve smyslu § 178 zákona o pobytu cizinců na území České republiky, pak se na ni povinnost osobního podání žádosti vůbec nevztahuje, byla tedy oprávněna podat žádost kterýmkoliv způsobem podle obecné právní úpravy. Stěžovatel právní argumentací neobjasnil svůj názor, že povinnost osobního podání právně nezpůsobilého cizince se přenáší na jeho zákonné zástupce. , kterou argumentoval stěžovatel, se týká situace žádosti procesně způsobilého cizince, podané nikoliv osobně, ale prostřednictvím poštovní přepravy. Žalobkyně však byla v době podání žádosti procesně nezpůsobilá, její žádost byla podána osobně, a nikoliv prostřednictvím poštovní přepravy, pouze nebyli přítomni její zákonní zástupci, kteří však plnou mocí pověřili právního zástupce, který osobně přítomen byl. Žalobkyně musela při podání žádosti navíc respektovat lhůtu uvedenou v § 47 odst. 1 zákona o pobytu cizinců ve znění účinném do 17. 12. 2015. Z uvedené judikatury je významné, že soudy neřešily otázku, zda se povinnost osobního podání žádosti týká pouze žádostí podaných na zastupitelském úřadu, nebo i žádostí podaných na území České republiky Ministerstvu vnitra. Ke kasační námitce, že rodiče mohli činit právní úkony u zastupitelského úřadu v zemi jejich původu, žalobkyně uvedla, že svou žádost podala s dostatečným předstihem a stěžovatel v přípisech vždy trval na osobní přítomnosti zákonných zástupců při podání na svém pracovišti v České republice a nikdy žalobkyni nenaznačil, že by akceptoval i žádost podanou zákonnými zástupci na zastupitelském úřadu České republiky, ačkoliv jako místo podání žádosti je v § 42 odst. 5 zákona o pobytu cizinců na území České republiky výslovně určeno Ministerstvo vnitra.

Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.