Vydání 9/2010

Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda platná právní úprava ukládá stěžovateli povinnost reagovat konkrétně předepsaným způsobem na případnou žádost o osvědčení existence skutečností vyplývajících z § 87y zákona o pobytu cizinců. Teprve poté bude možné posoudit, zda vůbec připadá v úvahu možnost, že by nevydáním osvědčení či negativního rozhodnutí o takové žádosti mohlo jít o nečinnost stěžovatele, jak dovozuje městský soud; skutkové okolnosti případu jsou pro posouzení této dílčí otázky bezpředmětné.

Podle § 87y zákona o pobytu cizinců „rodinný příslušník občana Evropské unie, který sám není občanem Evropské unie a na území pobývá společně s občanem Evropské unie, je oprávněn pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o jeho žádosti; po tuto dobu se jeho pobyt na území považuje za pobyt přechodný. Oprávnění pobývat na území do nabytí právní moci rozhodnutí o žádosti neplatí, pokud nabylo právní moci rozhodnutí o ukončení pobytu rodinného příslušníka.“

Z citovaného ustanovení je zřejmé, že při kumulativním splnění v něm uvedených podmínek je založena přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, který podal žádost o povolení k trvalému či přechodnému pobytu. Tato skutečnost sama o sobě zcela legitimně navozuje otázku, jakým způsobem může žadatel své právní postavení, odpovídající právu přechodného pobytu, prokázat. Nabízí se především varianta vydání osvědčení, přímo explicitně deklarujícího splnění podmínek vyplývajících z § 87y zákona o pobytu cizinců. Druhou, v úvahu přicházející, variantou by bylo vydání potvrzení (osvědčení) o přechodném pobytu na území ČR.

Z hlediska vnitrostátní úpravy, tedy zákona o pobytu cizinců, lze výše naznačenou první možnost zcela zjevně odmítnout, neboť § 87y citovaného zákona vydávání žádného osvědčení či potvrzení nepřepokládá; nic takového nevyplývá ani z dalších ustanovení části první hlavy IV.a dílu 5 tohoto zákona (společných ustanovení pro otázky přechodného a trvalého pobytu občanů Evropské unie a jejich rodinných příslušníků).

Pokud jde o úpravu přechodného pobytu rodinných příslušníků občanů Evropské unie, zákon o pobytu cizinců stanoví, že chtějí-li tyto osoby pobývat na území ČR po dobu delší než 3 měsíce, musí si o povolení přechodného pobytu podat žádost. Pokud splní zákonné podmínky (§ 87b odst. 1 a odst. 2, ve spojení s § 87a odst. 2 zákona o pobytu cizinců), přechodný pobyt se povolí; v opačném případě dojde k zamítnutí žádosti (§ 87e, ve spojení s § 87d odst. 1 citovaného zákona). Podstatné je, že v případech, kdy je přechodný pobyt povolen, vydá se neprodleně po právní moci tohoto povolení průkaz o pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie, který je formálním potvrzením výsledku správního řízení (§ 87b odst. 3 a § 87o odst. 3 zákona o pobytu cizinců). Žádné další potvrzení v souvislosti s vedením tohoto řízení a jeho výsledkem zákon u rodinných příslušníků občanů Evropské unie nepředpokládá. Tzv. potvrzení o přechodném pobytu na území je doklad, který se vydává toliko občanům Evropské unie (nikoli tedy jejich rodinným příslušníkům) a je ekvivalentem výše zmiňovaného průkazu; nevydává se taktéž žádné potvrzení o tom, že byla žádost o povolení přechodného pobytu podána.

Vzhledem k tomu, že zákon o pobytu cizinců má v nyní platném znění obsahovat i implementaci směrnice, je třeba zabývat se naznačenými otázkami i z pohledu práva komunitárního. Zde je třeba nejprve uvést, že směrnice 2004/38/ES hovoří (poněkud terminologicky nešťastně) o pobytu a trvalém pobytu. Ze samotné systematiky citované směrnice nicméně vyplývá, že jde o dvě samostatné kategorie, neboť pobyt je upraven v kapitole III, zatímco trvalý pobyt v kapitole IV. Pro tento závěr svědčí i fakt, že pro nabytí práv odpovídajících pobytu, respektive trvalému pobytu, jsou ve směrnici stanoveny samostatné podmínky (k tomu srov. čl. 16 odst. 1 ); samostatně upravené jsou i správní formality spojené s žádostmi a jejich vyřízením, přičemž společné otázky jsou upraveny v samostatné kapitole V. Tomuto rozlišení odpovídá i zákon o pobytu cizinců, který (v souladu s bodem 9 preambule citované směrnice) umožňuje občanům Evropské unie a jejich rodinným příslušníkům pobyt nepřesahující 3 měsíce zcela bez administrativních formalit; pobyt přesahující 3 měsíce je podroben režimu přechodného pobytu (případně trvalého pobytu, je-li splněna podmínka pětiletého legálního pobytu na území ČR). Mezi občany Evropské unie a jejich rodinnými příslušníky přitom při zacházení existují určité rozdíly (ve prospěch prvně jmenovaných), což opět odpovídá bodům 12 a 13 preambule. Z tohoto pohledu je pak třeba nahlížet na dostatečnost či správnost implementace směrnice 2004/38/ES do vnitrostátního práva. Pokud jde o přechodný pobyt, tato směrnice u občanů Evropské unie předpokládá pouze neformální registraci (bod 12 preambule, čl. 8), přísnější reglementaci mohou být podrobeni jejich rodinní příslušníci. Jejich pobyt může být vázán na vydání tzv. pobytové karty (residence card); na překlenutí doby od podání žádosti do vydání pobytové karty má být vydáváno osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu (a certificate of application for the residence card), jak vyplývá z článku 10 odst. 1 .

Porovnáním směrnice 2004/38/ES a zákona o pobytu cizinců je tedy zřejmé, že ani komunitární předpis nepředpokládá povinnost vnitrostátních orgánů explicitně deklarovat existenci podmínek vyplývajících z § 87y zákona o pobytu cizinců (výše naznačená první možnost) a v tomto směru tedy provedené implementaci nelze ničeho vytknout. Obdobně ze směrnice 2004/38/ES vyplývá pouze povin- nost vnitrostátních orgánů vydat (po proběhnuvším řízení) rodinnému příslušníku občana Evropské unie pobytovou kartu (průkaz o pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie); vydání potvrzení o přechodném pobytu na území či obdobného potvrzení nebo osvědčení v této kategorii osob taktéž nepředpokládá (citované potvrzení dle § 87n zákona o pobytu cizinců je ekvivalentem registrace připuštěné uvedenou směrnicí a vztahuje se pouze k občanům Evropské unie). I v tomto směru tedy neexistence zákonné povinnosti vydávat této kategorii osob, žádajících o povolení k pobytu, potvrzení o jejich (právní fikcí založeném) přechodném pobytu na území ČR (či jiný ekvivalentní doklad) není v rozporu s požadavky dané směrnice. O nedostatečné implementaci lze hovořit pouze v případě touto směrnicí vyžadovaného osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu, kde zákon o pobytu cizinců vydání takového dokladu nepředpokládá; pro zodpovězení posuzované otázky však tato skutečnost nemá relevanci. Nejvyšší správní soud má za to, že funkci požadovaného osvědčení dle § 87y zákona o pobytu cizinců nemůže osvědčení o podání žádosti o pobytovou kartu plnit, neboť v případě, kdy byla podána žádost o povolení k trvalému pobytu (jak je tomu u žalobce) žádná žádost o povolení přechodného pobytu podána nebyla. I za situace, kdy by žalobce žádal o povolení k přechodnému pobytu, samotná existence potvrzení o podání této žádosti by pro naplnění podmínek § 87y nestačila; jak již bylo výše uvedeno, podání takové žádosti je pouze jednou z kumulativních podmínek pro naplnění přechodného pobytu. Obdobně nemůže osvědčení dle § 87y zákona o pobytu cizinců představovat či suplovat průkaz o pobytu rodinného příslušníka občana EU (pobytová karta), neboť tento průkaz je výsledkem správního řízení (povolení) vyvolaného na základě žádosti; materiálně jde tedy o správní rozhodnutí, byť oděné do jiné formy. Takto založené právo přechodného pobytu může být opět zrušeno jen ve správním řízení (jde-li o důvody odůvodňující ukončení přechodného pobytu, srov. § 87f odst. 1, § 87e odst. 1 a § 87d odst. 1 zákona o pobytu cizinců); v případě přechodného pobytu vytvořeného cestou dle § 87y tato zaniká , nastane-li případ uvedený ve větě druhé tohoto ustanovení.

Lze tedy uzavřít, že povinnost vydat žalobcem požadované osvědčení stěžovateli zákon o pobytu cizinců neukládá a takového práva se nelze dovolávat ve vztahu ke směrnici, která byla tímto zákonem implementována.

Uvedený závěr nicméně ještě sám o sobě nutně nevylučuje možnost, že pokud rodinný příslušník občana Evropské unie splní podmínky vyplývající z § 87y zákona o pobytu cizinců, má na vydání sporného osvědčení právní nárok. Důvodem je ústavně zakotvený zákaz libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení (čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod), jehož emanací v rovině podústavního práva je princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí ve smyslu § 2 odst. 4 in fine správního řádu. K principu tzv. ustálené správní praxe se již opakovaně v minulosti vyjádřil Ústavní soud i Nejvyšší správní soud v tom smyslu, že účastník řízení se před správním orgánem může dovolávat obdobného zacházení jako v předchozích srovnatelných případech tehdy, byl-li tento postup správního orgánu v souladu se zákonem (viz například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 8. 2009, čj. 7 As 43/2009-52). V rozsudku ze dne 23. 8. 2007, čj. 7 Afs 45/2007-251, č. 1383/2007 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že za situace, kdy zákon či předpis jej provádějící výslovně neupravují konkrétní postup správních orgánů, k němuž jsou tyto orgány na základě zákona zmocněny, není v rozporu se zákonem, postupují-li dle interních předpisů. Podmínkou ovšem je, že takový interní předpis založil správní praxi, která je nepochybně a všeobecně dodržována. Správní orgán se pak od této správní praxe nemůže v jednotlivém případě odchýlit, neboť takový postup by byl nepřípustnou libovůlí. Tato myšlenka byla podrobněji rozpracována v usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, čj. 6 Ads 88/2006-132, č. 1915/2009 Sb. NSS). Rozšířený senát zde uvedl, že „[p]rincip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí, jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení [...]. Tento ústavní princip, jenž musí veřejná správa respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v § 2 odst. 4 in fine správního řádu [...]. Uvedeným ustanovením je vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti veřejné správy. Veřejná zpráva by měla ve svých postupech a rozhodování podržet určitou míru ustálenosti (kontinuity). Uvedené ustanovení mimo jiné rovněž explicitně nastoluje pro podmínky veřejné správy požadavek vytváření ,ustálené rozhodovací praxe` jež by měla být měněna jen v odůvodněných případech, když přitom důvody budou vždy legitimní.“ Správní praxe zakládající legitimní očekávání je tedy „ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů. Takovou praxí je správní orgán vázán. Jen taková správní praxe je doplněním psaného práva a je způsobilá modifikovat pravidla obsažená v právní normě.“ Současně rozšířený senát připomenul, že za ustálenou správní praxi lze považovat pouze postup v intencích interní směrnice, která se nachází , a není tedy ani , ani legem; smyslem takového interního předpisu je omezit škálu možných významů zákona. Pro nyní posuzovanou věc je pak významné, že rozšířený senát legitimní očekávání (spojená s ustálenou správní praxí) spojil nikoli pouze s očekáváním meritorního či příznivého rozhodnutí orgánu veřejné moci, ale též s očekáváními procedurálního charakteru, kdy je přislíben určitý postup, který jinak není povinný.

Je tedy zřejmé, že i při absenci obecně závazné právní úpravy může rodinnému příslušníkovi občana Evropské unie vzniknout právo na vydání potvrzení (osvědčení) o splnění podmínek vyplývajících z § 87y zákona o pobytu cizinců, vyplýval-li by takový postup z ustálené správní praxe správních orgánů. Nejde, pochopitelně, o založení nové (a jí odpovídající povinnosti) správních orgánů; to by vyžadovalo výslovnou zákonnou úpravu. Existence ustálené správní praxe představuje konkrétní činnost správních orgánů uvnitř zákonné , která však, pro shora konstatovanou povahu, musí být dodržována. Existenci této praxe stěžovatel i jeho nadřízený orgán v rámci správního řízení (viz např. sdělení ze dne 24. 11. 2008) i v rámci řízení soudního (srov. vyjádření k žalobě a kasační stížnost) výslovně připouštějí, neboť uvádějí, že osobám splňujícím požadavky § 87y zákona o pobytu cizinců je do jejich cestovních dokladů vlepován tzv. překlenovací štítek, osvědčující jejich oprávnění pobývat na území v režimu přechodného pobytu; argumentují nicméně tím, že v případě stěžovatele podmínky pro takový postup splněny nebyly.

Z uvedeného lze tedy učinit první dílčí závěr, a sice, že splní-li rodinný příslušník občana Evropské unie podmínky vyplývající z § 87y zákona o pobytu cizinců, je povinností příslušných orgánů Policie ČR vydat mu osvědčení o oprávnění pobývat na území v režimu přechodného pobytu, a to formou tzv. překlenovacího štítku.

Je tedy zřejmé, že příslušný správní orgán musí právně relevantním způsobem na žádost o vydání tohoto osvědčení zareagovat; podstatné pro další posouzení věci je, jakou procesní formou se tak má stát a jaké povahy je z toho plynoucí výstup. Jinými slovy - jde o určení, zda má požadované osvědčení mít formu „prostého osvědčení“, ve smyslu části čtvrté správního řádu (jak to tvrdí stěžovatel), nebo jdeli materiálně o správní rozhodnutí, které by bylo podřízeno režimu části druhé tohoto zákona (názor městského soudu).

Nejvyšší správní soud je toho názoru, že jde o případ prvně zmiňovaný, tedy že překlenovací štítek je pouhým osvědčením, vydaným dle § 155 správního řádu. Tento typ aktů veřejné správy nezakládá (respektive neruší či nemění) práva a povinnosti svých adresátů, jako je tomu v případě správních rozhodnutí. Na rozdíl od jim blízkých deklaratorních rozhodnutí není ani prostředkem k řešení sporných skutečností či autoritativnímu odstraňování pochybností. Správní orgány jimi osvědčují existenci nesporných skutečností, které jsou jim z jejich úřední činnosti známy; nepředpokládá se zde provádění dokazování, aplikace diskrečního oprávnění či výklad neurčitých právních pojmů. Správní orgán osvědčení vydá (popřípadě posupuje dle § 155 odst. 3 správního řádu), lze-li skutečnosti, které mají být osvědčeny, ověřit pouhým nahlédnutím do spisového materiálu, evidence či databáze, vyplývají-li nepochybně z dokladů předložených žadatelem apod. Této problematiky se zdejší soud dotkl již v rozsudku ze dne 29. 3. 2006, čj. 1 Ans 8/2005-65, č. 981/2006 Sb. NSS, kde uvedl, že „[t]eoretickou úvahu, že osvědčení se vydává tam, kde o věci není sporu, nelze absolutizovat, a spíše je namístě ji vykládat tak, že jde o věci, o něž by nemělo být sporu, nebo o věci, o kterých zpravidla nemůže být sporu; v opačném případě by totiž § 79 odst. 1 s. ř. s. v části, v níž umožňuje brojit proti nevydání osvědčení, postrádal smysl. Důraz je naopak zapotřebí položit na to, že osvědčení je úředním potvrzením skutečností, které jsou v něm uvedeny.“ Z tohoto pohledu nahlíženo tedy překlenovací štítek podmínky osvědčení ve shora zmiňovaném smyslu splňuje. Jak již bylo uvedeno, osvědčuje se jím, že: a) žadatel je rodinným příslušníkem občana Evropské unie, b) pobývá s ním na území ČR, c) podal si žádost o přechodný či trvalý pobyt, o níž dosud nebylo pravomocně rozhodnuto, d) nebylo pravomocně rozhodnuto o ukončení jeho pobytu. Všechny tyto skutečnosti jsou správnímu orgánu nepochybně známy z jeho úřední činnosti, respektive je může v reálném čase verifikovat z příslušných evidencí a databází. Výjimkou může být jen podmínka ad b), kde lze v praxi v některých případech předpokládat předložení čestných prohlášení, provedení dotazu do místa bydliště apod. Takový hypotetický postup ovšem vydání překlenovacího štítku neposouvá do roviny dokazování, završeného vydáním správního rozhodnutí (byť v případě vyhovění žádosti jen ve smyslu materiálním). Opačný přístup k povaze tohoto specifického osvědčení by byl v příkrém rozporu s jeho účelem. Pokud by totiž mělo jeho vydání předcházet správní řízení ve smyslu části druhé správního řádu, včetně provádění dokazování, vedlo by to k faktickému popření tohoto institutu, neboť vydáním překlenovacího štítku je nepochybně sledována okamžitá ochrana právního postavení žadatele o pobyt, který jeho prostřednictvím prokazuje své oprávnění pobývat na území ČR; sekundárně jde jistě i o nástroj usnadňující příslušným orgánům eliminaci pobytu osob nesplňujících podmínky zákona o pobytu cizinců.

Za této situace lze tedy učinit druhý dílčí závěr, a sice že na žádost žalobce o vydání překlenovacího štítku mělo být reagováno postupem dle části čtvrté správního řádu, tedy buď jeho vydáním, nebo postupem dle § 155 odst. 3 citovaného zákona.

Je tedy zřejmé, že městský soud pochybil, pokud stěžovatele zavázal vydat o této žádosti ve stanovené lhůtě rozhodnutí, neboť v případě osvědčení dle § 87y zákona o pobytu cizinců (v praxi realizovaném v podobě překlenovacího štítku) je vydání rozhodnutí pojmově vyloučeno. Lze tak přisvědčit stěžovateli, že napadeným rozsudkem městského soudu došlo k pochybení v právním hodnocení věci, a je tak naplněn kasační důvod ve smyslu § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. (...)