Vydání 7-8/2016

(...) [19] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že nebyly splněny podmínky pro zajištění stěžovatele podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců. Se stěžovatelem lze sice souhlasit v obecných východiscích (mimořádnost užití institutu zajištění a z toho vyplývající požadavky na náležité odůvodnění), Nejvyšší správní soud však nepřisvědčil tvrzenému pochybení žalované a krajského soudu při aplikaci těchto východisek na posuzovanou věc.

[20] Nejvyšší správní soud si je vědom mimořádnosti institutu zajištění a zohledňuje, že zajištění cizince znamená omezení, nebo (v závislosti na povaze, délce, důsledcích a způsobu zajištění) dokonce zbavení jeho osobní svobody. Jedná se o citelný zásah do jednoho ze základních práv jednotlivce zaručeného článkem 8 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a v obecné rovině i čl. 7 odst. 1 Listiny. Proto takový zásah může být přípustný jen za podmínek přísně vymezených nejen zákonem o pobytu cizinců, ale především ústavním pořádkem [blíže viz např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 11. 2011, čj. 7 As 79/2010-150, č. 2524/2012 Sb. NSS, rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 7. 2010, čj. 9 As 5/2010-74, č. 2129/2010 Sb. NSS, či nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2009, sp. zn. Pl. ÚS 10/08, č. 229/2009 Sb.]. V nyní posuzované věci Nejvyšší správní soud neshledal, že by přísné požadavky na řádné odůvodnění rozhodnutí o zajištění nebyly splněny.

[21] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce, že se žalovaná nezabývala důvody znemožňujícími vycestování. Především je třeba podotknout, že posouzení předmětné otázky v rámci řízení o zajištění cizince je předběžné a subsidiární. Jakkoliv lze v obecné rovině souhlasit, že existence reálného předpokladu pro vyhoštění představuje jednu z podmínek zajištění cizince, je třeba mít na zřeteli smysl řízení o zajištění, jímž není konečné posouzení otázky, zda má být tomuto cizinci uloženo správní vyhoštění, ale pouze vytvoření podmínek pro to, aby tento hlavní účel mohl být realizován. Správní orgán je povinen předběžně posoudit a učinit si úsudek o tom, zda je správní vyhoštění cizince alespoň potenciálně možné, jsou-li překážky vycestování správnímu orgánu v době rozhodování o zajištění známy nebo vyšly-li v řízení najevo (blíže viz usnesení rozšířeného senátu čj. 7 As 79/2010-150). V řízení o zajištění proto není nutné postavit najisto, že vyhoštění cizince bude skutečně realizováno. Postačí závěr o možnosti vyhoštění.

[22] Stěžovatel opřel svou námitku o obecné tvrzení o špatné bezpečnostní situaci v Iráku v důsledku probíhajícího ozbrojeného konfliktu, aniž by uvedl, z jakých konkrétních skutkových okolností dovozuje, že by jemu samotnému hrozilo "" ve smyslu § 179 zákona o pobytu cizinců.

[23] Pro posouzení existence skutečného nebezpečí vážné újmy v situacích ozbrojeného konfliktu ve smyslu § 179 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců lze podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu vycházet z výkladu § 14a odst. 2 písm. c) zákona o azylu (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2016, čj. 4 Azs 250/2015-51 a čj. 4 Azs 262/2015-31). Podmínky citovaného ustanovení nejsou bez dalšího naplněny existencí ozbrojeného konfliktu na území země původu, ale cizinci musí v důsledku takového konfliktu hrozit vážné a individuální ohrožení života nebo tělesné integrity z důvodu svévolného (resp. nerozlišujícího) násilí. Pouze v situacích tzv. totálního konfliktu lze předpokládat, že vážná újma hrozí v zásadě každému, kdo přichází z této země původu či postiženého regionu, neboť pouhá přítomnost na daném území jej vystavuje skutečnému nebezpečí ohrožení života a tělesné integrity. Pokud ale ozbrojený konflikt nemá charakter tzv. totálního konfliktu, cizinec musí "[směrnice Rady 2004/83/ES o minimálních normách, které musí splňovat státní příslušníci třetích zemí nebo osoby bez státní příslušnosti, aby mohli žádat o postavení uprchlíka nebo osoby, která z jiných důvodů potřebuje mezinárodní ochranu, a o obsahu poskytované ochrany]; " (blíže viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 3. 2009, čj. 5 Azs 28/2008-68, č. 1840/2009 Sb. NSS).

[24] Nejvyšší správní soud se v nedávné době zabýval stížnostmi zajištěných občanů Iráku, kteří shodně jako stěžovatel namítali nemožnost naplnění účelu zajištění v důsledku překážky správního vyhoštění spočívající v bezpečnostní situaci v Iráku. Soud uzavřel, že situace, která panovala v Iráku v druhé polovině roku 2015 (tedy ve shodném období, kdy také stěžovatel opustil Irák a byl zajištěn v České republice), byla vyhrocená a nepřehledná. Ozbrojeným konfliktem však nebylo zasaženo celé území a konflikt nedosáhl intenzity, kterou by bylo možné označit za tzv. totální konflikt (srov. výše citované rozsudky čj. 4 Azs 250/2015-51 nebo čj. 4 Azs 262/2015-31). Ostatně, ani stěžovatel netvrdil existenci totálního konfliktu. Nelze proto vycházet z předpokladu, že vážná újma ve smyslu § 179 odst. 2 písm. c) zákona o pobytu cizinců hrozí každému cizinci přicházejícímu z této země původu, ale je třeba zohlednit v každém jednotlivém případě zajištění cizince za účelem správního vyhoštění, zda vážná újma ve smyslu citovaného ustanovení je zřejmá nebo vyšla v řízení najevo, např. tím, že cizinec prokáže nebo alespoň důvěryhodným způsobem uvede důvody nasvědčující tomu, že právě jemu hrozí vážná újma.

[25] Při podání vysvětlení dne 30. 9. 2015 se stěžovatel omezil na zcela obecné tvrzení: "." Neuvedl žádné skutkové okolnosti, které by svědčily pro závěr, že by konkrétně jemu samotnému hrozila vážná újma v důsledku probíhajícího ozbrojeného konfliktu nebo že by u něj bylo zvýšené riziko, že nerozlišujícím násilím bude zasažen právě on. Stěžovatel neuvedl ani žádné okolnosti, které by bylo možné podřadit pod ostatní případy vážné ujmy [§ 179 odst. 2 písm. a), b) nebo d) zákona o pobytu cizinců]. Jiné rozhodné skutečnosti, které by vylučovaly stěžovatelovo vyhoštění, a tím i zajištění, nevyšly v řízení najevo. Za této situace nelze žalované vytknout, že podrobněji nezkoumala, jaká případná vážná újma by mohla být překážkou vyhoštění stěžovatele, a tedy i překážkou jeho zajištění za účelem správního vyhoštění.

[26] Existenci důvodů znemožňujících vycestování nelze dovodit ze skutečnosti, že vyhoštění stěžovatele nebylo realizováno ve lhůtě 60 dnů ode dne omezení osobní svobody. Ze spisu vyplývá, že žalovaná připravovala výkon rozhodnutí vyhoštění na den 21. 12. 2015, ale byla nucena jej odložit v důsledku podání žaloby podle § 82 s. ř. s. stěžovatelem s návrhem na vydání předběžného opatření. Nejvyššímu správnímu soudu je z úřední činnosti známo, že stěžovatel předmětnou žalobou brojil proti nezákonnému zásahu Ministerstva vnitra, který měl spočívat v neumožnění stěžovateli účinně prohlásit úmysl podat žádost o udělení mezinárodní ochrany (věc vedená Městským soudem v Praze pod sp. zn. 9 A 257/2015). Odložení výkonu správního vyhoštění z popsaného důvodu proto neprokazuje, že správní vyhoštění nebylo v době vydání rozhodnutí o zajištění alespoň potenciálně možné.

[27] Část námitek, v nichž stěžovatel vytkl žalované, že blíže neprověřila jeho tvrzení, podle kterého pracoval pro armádu Spojených států amerických, což je vnímáno v Iráku jako zrada, a tvrzení, že má ve Švédsku manželku a děti, spadá do řízení o správním vyhoštění. Ze spisu vyplývá, že tyto skutečnosti stěžovatel uplatnil ve vyjádření do protokolu v rámci řízení o správním vyhoštění dne 13. 10. 2015, tedy až po vydání nyní napadeného rozhodnutí. V této souvislosti stěžovatel namítl v kasační stížnosti, že v důsledku neznalosti práva a nedostatku právního zastoupení, nepodal proti rozhodnutí o vyhoštění odvolání, a nemohl tedy předmětné skutečnosti účinně uplatnit. S ohledem na skutečnost, že námitka nespadá do předmětu řízení nyní posuzované věci, soud pouze podotýká, že ve správním spisu je založena plná moc, kterou stěžovatel udělil dne 16. 10. 2015 advokátovi Mgr. Vratislavu Polkovi, který jej zastupuje i nyní v řízení před Nejvyšším správním soudem (kopii předmětné plné moci stěžovatel přiložil i ke kasační stížnosti). Rozhodnutí o správním vyhoštění bylo vydáno dne 4. 11. 2015, tedy po udělení předmětné plné moci.

[28] O tvrzení, že ve Švédsku pobývá manželka stěžovatele a jejich děti, stěžovatel opřel také zdůvodnění svého úmyslu pokračovat v cestě do Švédska. Jakkoliv by taková motivace mohla být lidsky pochopitelná, neopravňovala by stěžovatele ke vstupu a pobytu na území členských států EU bez víza. Pohyb státních příslušníků třetích zemí, kteří nejsou rodinnými příslušníky osoby požívající právo na volný pohyb v rámci EU, se v rámci schengenského prostoru řídí pravidly stanovenými v tzv. schengenském acquis (této problematice se soud podrobně věnoval např. v rozsudku ze dne 14. 10. 2010, čj. 2 As 79/2010-79, č. 2192/2011 Sb. NSS). Stěžovatel je státním příslušníkem Iráku, proto podléhá na území EU vízové povinnosti [viz článek 1 ve spojení s přílohou I nařízení Rady (ES) č. 539/2001, kterým se stanoví seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci musí mít při překračování vnějších hranic vízum, jakož i seznam třetích zemí, jejichž státní příslušníci jsou od této povinnosti osvobozeni].

[29] Navíc soud shledal předmětné tvrzení nevěrohodným. Při podání vysvětlení dne 30. 9. 2015 stěžovatel výslovně uvedl, že celá jeho rodina, tj. rodiče, manželka, děti a sourozenci, žijí v Iráku. O tom, že by manželka s dětmi měla pobývat ve Švédsku, se zmínil pouze v rámci řízení o správním vyhoštění. V žalobě proti rozhodnutí o zajištění toto tvrzení opět neuplatnil. Ze žalobních námitek naopak zřetelně vyplývá, že hlavní motivací pro vstup stěžovatele na území EU byl příslib některých členských států přijmout žádosti o mezinárodní ochranu bez ohledu na to, zda budou první bezpečnou zemí. Nelze rovněž přehlédnout, že stěžovatel opakovaně zmínil jako možný cíl své cesty nejen Švédsko, ale i Německo (srov. tvrzení ".

[30] Stěžovatel ostatně připustil i v kasační stížnosti, že jeho záměrem je pokračovat v cestě do Švédska za účelem podání žádosti o mezinárodní ochranu. Uvedený cíl podle stěžovatele ospravedlňuje jeho pohyb v rámci EU, byť postrádá potřebné povolení k pobytu, a nemůže být podle jeho názoru považován za maření správního vyhoštění. Tato domněnka stěžovatele je mylná.

[31] Především soud podotýká, že politické prohlášení jednoho členského státu nemůže zavazovat jiný členský stát, aby strpěl porušování svých právních předpisů a předpisů EU, za jejichž výkon na svém území odpovídá. V době vydání rozhodnutí o zajištění stěžovatel vyjádřil názor, že nehodlá v České republice požádat o mezinárodní ochranu. Stěží lze proto žalované vytknout, že zohlednila jeho neoprávněný vstup a pobyt při rozhodování o zajištění a nezacházela s ním jako s potencionálním uprchlíkem ve smyslu článku 31 Úmluvy o právním postavení uprchlíků (č. 208/1993 Sb.; "

[32] Krajský soud zcela správně zdůraznil, že správní vyhoštění je svázáno se zákazem vstupu na území všech členských států EU. Podle § 118 odst. 1 zákona o pobytu cizinců se správním vyhoštěním rozumí "". Doplnění slov "členských států Evropské unie" novelou provedenou zákonem č. 427/2010 Sb. bylo reakcí na povinnost provést do vnitrostátního práva směrnici Evropského parlamentu a Rady 2008/115/ES o společných normách a postupech v členských státech při navracení neoprávněně pobývajících státních příslušníků třetích zemí (dále jen "návratová směrnice"). Jedním z cílů návratové směrnice je přiznat vnitrostátním opatřením pro navrácení evropskou působnost zavedením zákazu vstupu, který by se vztahoval na vstup a pobyt na území všech členských států (bod 14 preambule). Za tímto účelem návratová směrnice definuje "" (čl. 3 odst. 6 návratové směrnice, zvýraznění doplnil soud).

[33] Zákaz vstupu uložený rozhodnutím o správním vyhoštění se tedy bez výjimky vztahuje na území všech členských států Evropské unie, nikoliv pouze České republiky. Zákaz vstupu se přitom neukládá "" správního vyhoštění, ale je jeho pojmovou součástí (blíže viz rozsudek ze dne 28. 8. 2013, čj. 8 As 93/2012-41). Deklaroval-li stěžovatel svůj záměr pokračovat v cestě přes území jiných členských států EU do Švédska, aniž by byl držitelem oprávnění k pobytu v rámci EU, vyvolal důvodné podezření, že by mohl mařit výkon rozhodnutí o správním vyhoštění [srov. také § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců ve znění účinném od 18. 12. 2015, který nyní výslovně uvádí vyjádření úmyslu neopustit území jako příklad nebezpečí maření správního vyhoštění, přičemž s ohledem na shora uvedené je třeba "územím" rozumět území celé EU].

[34] Žalovaná dostatečně odůvodnila také závěr, že by zvláštní opatření podle § 123b zákona o pobytu cizinců nebyla v posuzované věci dostatečná ani účinná. Tvrzení stěžovatele, že žalovaná věnovala předmětné otázce pouze tři řádky, nemá oporu v napadeném rozhodnutí. Žalovaná vyšla především ze zjištění, že stěžovatel pouze projížděl územím České republiky a neměl zde žádné ekonomické nebo sociální vazby, stěží by tak mohl splnit povinnost oznámit policii adresu místa pobytu, kde se bude zdržovat [§ 123b odst. 1 písm. a) citovaného zákona]. Stěžovatel nedisponoval dostatečnými prostředky ke složení finanční záruky a takovou skutečnost ani netvrdil [§ 123b odst. 1 písm. b) téhož zákona; pro úplnost soud doplňuje, že zvláštní opatření podle písmene c) téhož ustanovení bylo zavedeno až s účinností od 18. 12. 2015]. Oproti těmto zjištěním žalované stěžovatel vznesl pouze obecnou námitku, že možnost použití zvláštních opatření podle jeho názoru dostatečně neodůvodnila, aniž by zároveň upřesnil, v čem konkrétně spatřuje nedostatky odůvodnění, a aniž by tvrdil a doložil, že byl schopen splnit podmínky pro uložení zvláštních opatření. Tvrzení uplatněné v kasační stížnosti, podle něhož jsou příbuzní stěžovatele žijící na území EU připraveni mu pomoci, je natolik obecné a nepodložené, že není způsobilé vyvrátit závěry žalované.

[35] S ohledem na výše uvedené skutkové okolnosti Nejvyšší správní soud plně přisvědčil žalované, že u stěžovatele existovala důvodná obava, že by nespolupracoval s Policií České republiky v případě, že by mu byla uložena zvláštní opatření podle § 123b zákona o pobytu cizinců, a že by nevycestoval v době stanovené v rozhodnutí o správním vyhoštění. Uložení zvláštních opatření by nebylo účinné ani dostačující k zajištění výkonu rozhodnutí o správním vyhoštění.

[36] V posledním okruhu námitek stěžovatel tvrdil, že vydáním napadeného rozhodnutí bylo porušeno jeho právo na spravedlivý proces, protože byl již dříve zajištěn rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015, které nebylo zrušeno a které bylo navíc samo o sobě nezákonné. Ani této námitce soud nepřisvědčil. Rozhodnutím ze dne 1. 10. 2015 byl stěžovatel zajištěn za účelem předání podle readmisní dohody s Rakouskem. Stěžovatel nenapadl předmětné rozhodnutí žalobou, soud proto nemůže v nyní posuzované věci zkoumat, zda bylo zákonné. Ze spisu vyplývá, že Rakousko odmítlo žádost České republiky o převzetí stěžovatele dne 9. 10. 2015. V důsledku změny okolností (nemožnosti realizace účelu zajištění za účelem předání podle mezinárodní smlouvy) byla žalovaná oprávněna zajistit stěžovatele z jiného důvodu, pokud pro takový postup byly splněny zákonné podmínky.

[37] Již výše soud přisvědčil žalované, že důvody pro zajištění stěžovatele podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců byly s ohledem na skutkové okolnosti splněny. Stěžovatel se nesprávně domníval, že jej žalovaná nemohla zajistit z důvodů, které neuplatnila v předchozím rozhodnutí o zajištění ze dne 1. 10. 2015. Již krajský soud stěžovatele upozornil, že zajištění cizince za účelem jeho předání podle mezinárodní smlouvy podle § 129 zákona o pobytu cizinců má přednost před zajištěním podle § 124 téhož zákona (blíže viz citovaný rozsudek čj. 9 As 5/2010-74). Tento závěr vyplývá i z § 119a odst. 7 zákona o pobytu cizinců, podle kterého se rozhodnutí o správním vyhoštění nevydává, "". Žalovaná proto nepochybila, pokud nezahájila řízení o správním vyhoštění ihned po zadržení stěžovatele dne 30. 9. 2015 a nezajistila ho za tímto účelem, ale nejprve na základě readmisní dohody s Rakouskem využila možnosti požádat o převzetí stěžovatele.

[38] Přestože rozhodnutí o zajištění ze dne 1. 10. 2015 nebylo formálně zrušeno, jeho účinky fakticky pominuly vydáním nového rozhodnutí. S účinností od 18. 12. 2015 takový účinek nového rozhodnutí o zajištění výslovně předvídá § 125 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, podle kterého "[j]." Podle důvodové zprávy k návrhu zákona č. 314/2015 Sb. předmětné ustanovení zakotvuje standardní praxi.

[39] Soud neshledal, že by postup žalované zkrátil stěžovatele na jeho právech. Stěžovatel nebyl zajištěn bez právního důvodu, naopak veškeré podmínky pro zajištění podle § 124 odst. 1 písm. b) zákona o pobytu cizinců byly splněny. Žalovaná i v novém rozhodnutí stanovila dobu zajištění již od počátku omezení stěžovatele na svobodě a nebyla překročena ani maximální přípustná doba zajištění podle § 125 odst. 1 tohoto zákona. Jak již také podotkla žalovaná, zajištění podle § 124 citovaného zákona přineslo stěžovateli práva, která nenáleží cizincům zajištěným podle § 129 téhož zákona. Stěžovatel neupřesnil, v čem spatřuje porušení práva na spravedlivý proces, soud proto neshledal důvod se touto námitkou podrobněji zabývat.