Vydání 2/2004

Nejvyšší správní soud se zaměřil nejprve na otázku, zda žalobcovo tvrzení o neústavnosti vyhlášky č. 580/1990 Sb. či alespoň jejího § 8 odst. 7, má oporu v ústavním právu České republiky a zda tedy lze uvažovat o neaplikovatelnosti vyhlášky v posuzovaném případě.

Otázku ústavnosti této vyhlášky jako celku je přitom třeba posuzovat ve světle nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 (Sbírka nálezů a usnesení, sv. 18, str. 287 a násl.), který se zabýval obdobnou otázkou, tedy tím, zda vyhláška přijatá na základě § 20 zákona o cenách (poznámka soudu: zde se jednalo konkrétně o vyhlášku č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu) nepozbyla ve světle čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR platnosti datem účinnosti zákona č. 135/1994 Sb., který tento § 20 zákona o cenách zrušil. Ústavní soud v této otázce judikoval, že z tohoto důvodu vyhláška platnosti nepozbyla, neboť "zákonem č. 135/1994 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, a mění zákon č. 526/1990 Sb., o cenách, bylo citované ustanovení § 20 sice vypuštěno, vypuštění tohoto ustanovení nemůže však mít samo o sobě za následek protiústavnost napadené vyhlášky proto, že ta již nemá oporu v zákonném zmocnění. Vypuštěním zmocňujícího zákonného ustanovení nemůže dojít k automatickému zrušení vyhlášky vydané na základě tohoto zmocnění, není-li tak v zákoně výslovně uvedeno, takže napadená vyhláška zůstává platnou součástí českého právního řádu."

Situace posuzovaná v této žalobě může být plně subsumována pod závěry tohoto právního názoru zaujatého Ústavním soudem, pročež je nutno dospět k závěru, že vyhláška č. 580/1990 Sb. nepozbyla zrušením ustanovení § 20 zákona o cenách své platnosti a zůstala nadále součástí právního řádu ČR, a to již proto, že čl. 79 odst. 3 Ústavy stanoví podmínku zákonného zmocnění k vydávání sekundární legislativy pouze pro okamžik jejího vydání, nikoliv pro celou dobu její platnosti. Logika čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR (v obsahové návaznosti zejména na čl. 2, 4 a 95 Ústavy a čl. 2 a 4 Listiny základních práv a svobod) totiž vychází z ústavního principu vázanosti zákonem, který je důsledkem legitimační funkce lidu, vyjádřené v čl. 2 odst. 1 Ústavy ("Lid je zdrojem veškeré státní moci; vykonává ji prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní."), a také z principu bezrozpornosti vnitrostátního právního řádu. Základním materiálním imperativem proto vždy musí být zcela konkrétní a zřetelně vyjádřený projev vůle zákonodárce (obsažený v zákonném zmocnění) k vydání konkretizujících podzákonných právních předpisů (v daném případě vyhlášky ministerstva), který nemůže být překročen či dokonce zcela absentovat. Pro právní účinky takovéhoto právního předpisu je proto rozhodující jeho zmíněný materiální vztah k projevené vůli zákonodárce; oproti tomu však není možno dospět k věcně podloženému přesvědčení o neplatnosti tohoto předpisu toliko z důvodů legislativně-technických, tedy jen proto, že - jako v daném případě - původní zákonné zmocnění bylo derogováno a "přesunuto" do zákona jiného, ačkoliv je bez jakýchkoliv pochybností zřejmé, že zmiňovaná vůle zákonodárce i v tomto případě dostatečně zřetelně projevena byla.

Ze stejného důvodu je proto nutno odmítnout i námitku žalobce, že není-li vyhláška č. 580/1990 Sb. neplatná jako celek, je z důvodu nedostatku zákonné legitimace neplatný alespoň její § 8 odst. 7 stanovící den, který se považuje za den, kdy se cenový kontrolní orgán dověděl o porušení cenových předpisů. Toto žalobcem napadené ustanovení plní totiž pouze roli výkladové normy k § 17 zákona o cenách, a to plně v rozsahu zákonného zmocnění obsaženého v původním znění § 20 zákona o cenách. Úpravu běhu lhůt lze nesporně podřadit pod rozsah zmocnění, které opravňovalo ministerstva financí k vydání vyhlášky i v otázkách cenové kontroly. Názor, podle něhož by nebylo možno podřadit běh lhůt při provádění cenové kontroly pod pojem úprav cenové kontroly jako takové, by totiž vedl nutně k formalistickému požadavku, aby u každé z oblastí v tomto zákonném zmocnění uvedených (tedy u sjednávání cen, vymezení nepřiměřeného hospodářského prospěchu a neoprávněného majetkového prospěchu získaného porušením cenových předpisů, postupu při regulaci cen, cenové evidenci, poskytování cenových informací a cenové kontrole), byla ještě připojena zjevně nadbytečná obecná floskule typu "a otázky související" či obdobná, čímž by se nepřiměřeně a bezdůvodně primitivizoval právní jazyk těchto zmocňovacích ustanovení.

K oběma těmto žalobním námitkám pak nutno dodat, že oba uvedené závěry procházejí také testem souladnosti se zásadou ukládání povinností pouze na základě zákona, jak je obsažena v čl. 2 odst. 3 a zejména v čl. 4 odst. 1 Listiny. Předmětná vyhláška totiž nestanoví sama o sobě práva a povinnosti ani ve svém celku ani v žalobcem zvláště napadané části, nýbrž jen umožňuje komplexní interpretaci zákona o cenách, k jehož provedení byla vydána. Ustanovení § 8 odst. 7 vyhlášky č. 580/1990 Sb. nestanoví ani zánik žádného práva ani vznik žádné povinnosti, nýbrž pouze stanoví, kdy určitá povinnost zanikne, respektive - vnímáme-li oprávnění státního orgánu jako zrcadlový odraz povinností subjektů práva - kdy státu zanikne možnost sankcionovat nesplnění určité povinnosti. Napadená vyhláška tak prochází testem ústavní konformity ve svém celku i ve své speciálně napadené části, a to jak v pohledu výše rozebíraného nálezu Ústavního soudu ČR, tak i ve světle ústavněprávní teorie, pročež Nejvyššímu správnímu soudu nezbývá než na tuto vyhlášku pohlížet jako na platnou a účinnou vcelku i ve všech jednotlivých částech, což vyvrací tuto prvou žalobcovu námitku týkající se nesplnění roční lhůty pro uložení pokuty a navíc neguje některé další z níže posuzovaných žalobcových argumentů.

Jako považuje Nejvyšší správní soud na závěr za vhodné dodat, že si je vědom, že samotná existence cenových předpisů a regulačních opatření vzbuzuje v prostředí tržní ekonomiky vážné pochybnosti o své oprávněnosti, jak se prokazuje v diskuzích na poli ekonomie, právní vědy a v neposlední řadě také v některých nálezech Ústavního soudu (z poslední doby například ve zmiňovaném nálezu Pl. ÚS č. 3/2000 či v nálezech Pl. ÚS 24/99 a Pl. ÚS 5/01). Na straně druhé ovšem platí, že není-li možno zpochybnit přímo samu platnost a účinnost zákonů a podzákonných předpisů v konkrétním posuzovaném případě, jak bylo výše prokázáno testem ústavnosti, nelze než opět odkázat na neměnné právní maximy a připomenout, že i přísný zákon je zákonem se všemi důsledky z toho vyplývajícími.