4216/2021
Pandemický zákon: působnost Ministerstva zdravotnictví; nezbytně nutný rozsah mimořádných opatření
Pandemický zákon: působnost Ministerstva zdravotnictví; nezbytně nutný rozsah mimořádných opatření
k § 2 odst. 2 písm. a) a § 3 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (v textu jen „pandemický zákon“)
I. Provoz lanových drah a lyžařských vleků je veřejnou dopravou ve smyslu § 2 odst. 2 písm. a) zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19. Chybějící odkaz (v návětí mimořádného opatření) na toto konkrétní ustanovení zákona je pochybením, které však nezpůsobuje nezákonnost mimořádného opatření z důvodu nedostatku působnosti.
II. Požadavek plynoucí z § 3 odst. 1 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19, aby mimořádné opatření bylo nařízeno pouze v nezbytně nutném rozsahu, lze obsahově připodobnit k druhému kroku tzv. testu proporcionality, kterým je požadavek potřebnosti (nezbytnosti zásahu). Protože ale jde o přímý požadavek zákona, musí se soud touto otázkou zabývat při posouzení obsahu mimořádných opaření z hlediska jejich případného rozporu se zákonem.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 5. 2021, čj. 8 Ao 14/2021-45)
Prejudikatura:
č. 740/2006 Sb. NSS, č. 3237/2015 Sb. NSS.Věc:
SKIAREAL ČHS, s. r. o. proti Ministerstvu zdravotnictví o návrhu na zrušení mimořádného opatření.Navrhovatelka se návrhem na zrušení opatření obecné povahy podaným u Nejvyššího správního soudu dne 29. 4. 2021 domáhala zrušení mimořádného opatření odpůrce ze dne 23. 4. 2021 v části čl. I bodu 5 písm. h), podle kterého „
se omezuje provoz lyžařských vleků a lanových drah tak, že se v nich zakazuje přítomnost veřejnosti, s výjimkou využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb a dále s výjimkou využití lyžařských vleků a lanových drah pro zajištění zásobování nebo chodu kritické infrastruktury nebo pro potřeby složek Integrovaného záchranného systému včetně Horské služby
“.Mimořádné opatření bylo vydáno dne 23. 4. 2021, s účinností ode dne 26. 4. 2021 od 00:00 hod. do odvolání, s odkazem na § 80 odst. 1 písm. g) a § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), a § 2 odst. 1 a odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona.
Následně bylo mimořádné opatření s účinností ode dne 3. 5. 2021 od 00:00 hod. zrušeno mimořádným opatřením odpůrce ze dne 29. 4. 2021.
V reakci na zrušení mimořádného opatření navrhovatelka upravila
petit
návrhu tak, že požadovala, aby Nejvyšší správní soud v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona určil, že (původně napadené) mimořádné opatření bylo v části čl. I bodu 5 písm. h) v rozporu se zákonem.Navrhovatelka napadenou část mimořádného opatření nepovažovala za omezení, ale za faktický zákaz. Souhlasila, že odpůrce takový zásah mohl v obecné rovině stanovit na základě § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, podle něhož lze zakázat nebo nařídit další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Naopak písm. b) citovaného ustanovení na danou věc podle navrhovatelky nedopadá, neboť míří na omezení styku osob na určitých místech a nikoli na záměrné omezení podnikatelské činnosti. Z několika důvodů však nesouhlasila s tím, že by napadeným mimořádným opatřením konkrétně stanovený zákaz sloužil k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Zákaz lyžařských vleků a lanových drah s cílem omezení mobility byl totiž opatřením bez reálného efektu. Odpůrce se nezabýval jeho účelností ani neodůvodnil, z jakého důvodu je dle něho zapotřebí tohoto zákazu v souvislosti s bojem proti epidemii COVID-19. Překročil proto meze své zákonem vymezené působnosti.
Podle navrhovatelky odpůrce nedodržel ani zákonem stanovený postup, neboť řádně neodůvodnil napadenou část mimořádného opatření, jak mu ukládá § 3 odst. 2 pandemického zákona. Konkrétně nedostatky odůvodnění spatřovala v tom, že mimořádné opatření bylo vydáno na neomezenou dobu, že zcela chybělo odůvodnění napadené části, a odpůrce tak v souvislosti s omezením lyžařských vleků a lanových drah vůbec neřešil míru rizika nebo přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
Napadená část mimořádného opatření byla dle navrhovatelky rovněž v rozporu s § 3 odst. 1 pandemického zákona, neboť nebyla nařízena „
pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu
“. Namísto faktického zákazu provozování lyžařských vleků a lanových drah stačilo pouhé omezení nebo stanovení podmínek provozu (např. maximální možná provozní doba, technické požadavky pro provoz, povinnost zakrytí úst, maximální počet osob atp.) a / nebo lokální omezení pouze v rizikových a těžce postižených oblastech. Časově neomezená regulace „do odvolání“ pak nerespektovala lidská práva a svobody a povinnost uplatňovat státní moci jen v mezích zákona. Napadená část mimořádného opatření byla proto neproporcionální, neboť stanovená regulace nebyla vhodným, nezbytným ani přiměřeným (v užším slova smyslu) prostředkem k zamezení šíření epidemie. Současně šlo o opatření diskriminační, neboť odpůrce reguloval jen určité druhy podnikání, aniž zdůvodnil jejich výběr, tj. proč současně nereguloval i ostatní druhy podnikání. Takový postup je v rozporu s čl. 3 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listiny“).Navrhovatelka jako společnost provozující lyžařské středisko s lanovkou a vleky tak v důsledku regulace stanovené napadenou částí mimořádného opatření nemohla vykonávat svou hlavní podnikatelskou činnost, čímž byla omezena ve svém právu podnikat ve smyslu čl. 26 Listiny.
K námitce nedostatečného odůvodnění odpůrce uvedl, že účelem regulace byla snaha omezit shromažďování lidí a jejich mobilitu. Hlavním cílem bylo přerušení plošného komunitního přenosu mimo jiné i snížením pohybu a shromažďování osob a omezování provozování epidemicky závažných činností, což bylo v odůvodnění vymezeno jako obecné zhodnocení závažného rizika pro všechny pak dál vymezené činnosti a jako obecně známé riziko při shromažďování osob.
Odpůrce byl přesvědčen, že § 3 odst. 1 a 2 pandemického zákona ve spojení s navrhovatelkou uvedenými ustanoveními zákona o ochraně veřejného zdraví umožňují stanovit omezení nařízená mimořádným opatřením. Odpůrce, vědom si znění pandemického zákona, vydal mimořádné opatření tak, aby bylo podle jeho názoru v souladu s právními předpisy a reflektovalo aktuální epidemickou situaci v zemi. Nešlo o absolutní zákaz provozu vleků a lanovek, ale došlo k omezení kromě provozu pro účely zásobování, chod kritické infrastruktury anebo pro potřeby Integrovaného záchranného systému včetně Horské služby.
Odpůrce nesouhlasil ani s námitkou diskriminační povahy napadené části mimořádného opatření, které nesměřovalo k samoúčelnému omezování, ale vycházelo z úsilí omezit plošný komunitní přenos onemocnění COVID-19. Proto odpůrce zvolil konkrétní omezování, avšak s celou řadou výjimek. Současně byl přesvědčen, že právo na život a zdraví má přednost před právem podnikat.
K požadavku soudu na předložení správního spisu odpůrce uvedl, že spis obsahoval pouze napadené opatření a opatření jemu předcházející a na ně navazující. Z toho důvodu odpůrce předložil pouze napadené mimořádné opatření, které bylo veřejně dostupné prostřednictvím úřední desky a způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odůvodnění napadeného opatření obsahovalo i podklady pro jeho vydání.
Navrhovatelka odmítla vyjádření odpůrce, že se nejednalo o absolutní zákaz, ale o pouhé omezení, neboť lanovku a vleky lze využít pro chod kritické infrastruktury či zásobování. Předmětem podnikání navrhovatelky byl provoz lanovky a vleků pro veřejnost a vyloučení veřejnosti znamenalo vyloučení veškerých příjmů a možnosti podnikat. Fakticky tak šlo o absolutní zákaz provozu. Odpůrce svým vyjádřením sdělil, že takto razantní omezení možnosti podnikat učinil na základě obecných domněnek a neurčitých dat bez konkrétního zdroje, což je v rozporu s ústavním pořádkem zaručenými právy a svobodami.
Nejvyšší správní soud shledal, že opatření odpůrce bylo v napadené části v rozporu se zákonem.
Z odůvodnění:
(…)
III.3 Překročení mezí zákonem vymezené pravomoci a působnosti
[23] Podle čl. 4 odst. 1 Listiny „
mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod
“. Podle odst. 2 téhož ustanovení „meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou
[…] upraveny pouze zákonem
“.[24] Ustanovení § 2 odst. 1 pandemického zákona zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území celého státu nebo několika krajů „
za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku nařídit mimořádné opatření
[obsahově konkretizované v odstavci 2], kterým přikáže určitou činnost přispívající k naplnění uvedeného účelu, nebo zakáže nebo omezí určité činnosti nebo služby, jejichž výkonem by mohlo být šířeno onemocnění COVID-19, anebo stanoví podmínky provádění takových činností nebo poskytování takových služeb
“.[25] Jedním z takových mimořádných opatření je dle § 2 odst. 2 písm. a) pandemického zákona „
omezení veřejné dopravy nebo stanovení podmínek jejího provozování
“.[26] Podle § 69 odst. 1 písm. b) a i) zákona o ochraně veřejného zdraví „[m]
imořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku jsou
b) zákaz nebo omezení styku skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami, zejména omezení cestování z některých oblastí a omezení dopravy mezi některými oblastmi, zákaz nebo omezení slavností, divadelních a filmových představení, sportovních a jiných shromáždění a trhů, uzavření zdravotnických zařízení jednodenní nebo lůžkové péče, zařízení sociálních služeb, škol, školských zařízení, zotavovacích akcí, jakož i ubytovacích podniků a provozoven stravovacích služeb nebo omezení jejich provozu;
i) zákaz nebo nařízení další určité činnosti k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku
“.
[27] Podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví „
Ministerstvo zdravotnictví k ochraně a podpoře veřejného zdraví nařizuje mimořádná opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku
[…]“.[28] Pravomocí soud rozumí oprávnění odpůrce vydávat na základě zákonného zmocnění opatření obecné povahy, jejichž prostřednictvím autoritativně upravuje práva a povinnosti subjektů, které nejsou v rovnoprávném postavení s tímto orgánem. Jde o vlastní výkon veřejné moci vrchnostenským způsobem. V daném případě je pravomoc odpůrce k vydávání opatření obecné povahy (mimořádných opatření) dána citovanými § 2 odst. 1 pandemického zákona a § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví (ve spojení s § 3 odst. 6 věta první pandemického zákona). Je zřejmé, že mimořádné opatření dané kritérium splňuje. Ostatně, s tím souhlasí i sama navrhovatelka.
[29] Správní orgán postupuje v mezích své působnosti, jestliže prostřednictvím opatření obecné povahy upravuje okruh vztahů, ke kterým je zákonem zmocněn (v rámci nichž tedy realizuje svoji pravomoc vydávat opatření obecné povahy). Rozlišovat je dále třeba působnost věcnou (okruh věcných oblastí, v rámci kterých vykonává správní orgán svoji pravomoc), působnost osobní (okruh osob, vůči kterým správní orgán působí), působnost prostorovou (na jakém území vykonává správní orgán svoji pravomoc) a za určitých okolností též působnost časovou (ta přichází do úvahy pouze v situaci, kdy má správní orgán stanovené období, ve kterém může svoji pravomoc vykonávat).
[30] Podle navrhovatelky odpůrce v obecné rovině napadenou regulaci mohl stanovit na základě zmocnění v § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví. V konkrétním případě však nesouhlasí, že by stanovená regulace sloužila k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku. Odpůrce se nezabýval účelností ani neodůvodnil, proč je dle něho regulace zapotřebí v souvislosti s bojem proti epidemii COVID-19. V uvedených nedostatcích navrhovatelka spatřuje překročení mezí zákonem vymezené působnosti ze strany odpůrce.
[31] Navrhovatelka uvedené námitky nesprávně vztahuje ke druhému kroku algoritmu přezkumu, tj. překročení mezí působnosti. Podstatou námitek totiž není otázka působnosti, ale tvrzený rozpor napadené části mimořádného opatření se zákonem. Nejvyšší správní soud se proto uvedenými námitkami navrhovatelky bude zabývat až v rámci čtvrtého kroku přezkumu. Zmocněním odpůrce k regulaci provozu lyžařských vleků a lanových drah se přesto zabýval, neboť tuto otázku musí posoudit i z moci úřední.
[32] Odpůrce vydal mimořádné opatření s odkazem na § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona.
[33] Podle Nejvyššího správního soudu je však třeba zmocnění odpůrce k regulaci provozu lyžařských vleků a lanových drah dovodit z § 2 odst. 2 písm. a) pandemického zákona, podle něhož lze omezit veřejnou dopravu nebo stanovit podmínky jejího provozování. Provozování lanové dráhy je provozováním drážní dopravy podle zákona č. 266/1994 Sb., o dráhách (§ 1). Podle § 24 odst. 1 až 3 zákona o dráhách může být drážní doprava „
provozována veřejně nebo neveřejně. Veřejná drážní doprava je doprava provozovaná dopravcem k uspokojování obecných přepravních potřeb podle předem vyhlášených přepravních podmínek, zveřejněného jízdního řádu a tarifu. Neveřejná drážní doprava je doprava provozovaná dopravcem k uspokojování individuálních přepravních potřeb podle smluvních podmínek
“. Provoz lanové dráhy je dle Nejvyššího správního soudu obecně dopravou určenou veřejnosti, tedy k uspokojování obecných přepravních potřeb. Obdobný závěr platí i pro lyžařský vlek, byť ten není v přesném slova smyslu lanovou dráhou, nýbrž spadá do kategorie určených technických dopravních zařízení dle § 47 zákona o dráhách a § 1 odst. 6 písm. e) vyhlášky Ministerstva dopravy č. 100/1995 Sb., kterou se stanoví podmínky pro provoz, konstrukci a výrobu určených technických zařízení a jejich konkretizace (Řád určených technických zařízení); viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 7. 2014, čj. 3 As 131/2013-36, č. 3237/2015 Sb. NSS. I lyžařský vlek je v tomto smyslu totiž dopravou určenou veřejnosti, byť zpravidla za poněkud specifickým účelem, kterým je volnočasová aktivita v podobě individuálního lyžování.[34] Tomu, že omezení provozu lyžařských vleků a lanových drah vychází z § 2 odst. 2 písm. a) pandemického zákona svědčí i jedna z výjimek, podle níž se dané omezení nevztahuje na využití lanových drah pro zajištění dopravní obslužnosti v rámci veřejných služeb. Jde o oblast upravovanou zákonem č. 194/2010 Sb., o veřejných službách v přepravě cestujících a o změně dalších zákonů, který reguluje i služby poskytované veřejnou drážní osobní dopravou, včetně lanové.
[35] Odpůrce sice § 2 odst. 2 písm. a) pandemického zákona v návětí mimořádného opatření výslovně neuvedl, tento chybějící odkaz však lze považovat za pochybení, které neznamená, že by čl. I bod 5 písm. h) mimořádného opatření byl nezákonný z důvodu nedostatku působnosti. Mimořádné opatření tedy v druhém kroku algoritmu přezkumu obstálo. Přestože v nyní projednávané věci nemělo uvedené pochybení vliv na zákonnost napadeného opatření, je samozřejmě třeba trvat na tom, aby u mimořádných opatření odpůrce vždy řádně vážil, na základě jakých ustanovení tato opatření vydává a i formálně správně taková ustanovení v opatření uvedl. U mimořádného opatření, které v sobě zahrnuje větší množství opatření ve smyslu § 2 pandemického zákona, potažmo § 69 odst. 1 zákona o ochraně veřejného zdraví, je pak s ohledem na právní jistotu adresátů mimořádného opatření třeba, aby tak odpůrce učinil u každého dílčího opatření, nikoli jen souhrnně v návětí (viz rozsudek NSS ze dne 21. 5. 2021, čj. 6 Ao 22/2021-44, bod 60).
[36] Na okraj soud poznamenává, že se pro nadbytečnost již nezabýval tím, zda by napadenou regulaci nebylo možné vydat i na základě § 69 odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví (který je vůči pandemickému zákonu obecným, subsidiárním předpisem – srov. rozsudek NSS ze dne 22. 4. 2021, čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 35). K možnostem využití těchto ustanovení soud pouze pro úplnost odkazuje na závěry plynoucí z rozsudku čj. 6 Ao 22/2021-44, bodů 39–48. Stejně tak soud pouze stručně konstatuje, že do úvahy by nemohl přicházet ani § 2 odst. 2 písm. b) pandemického zákona. Ten totiž dopadá pouze na obchodní či výrobní provozovny, nikoli na provozovny, v nichž jsou poskytovány služby (viz závěry rozsudku NSS čj. 6 Ao 22/2021-44, body 28–33). I kdyby tedy místo, kde navrhovatelka provozuje lanovou dráhu a lyžařské vleky bylo možné považovat za provozovnu, nebylo by možné službu v podobě provozování lanové dráhy a lyžařských vleků na základě tohoto ustanovení pandemického zákona vůbec omezit.
[37] Nedodržení zákonem stanoveného postupu (třetí krok) navrhovatelka spatřovala v tom, že odpůrce nesplnil podmínku nezbytně nutné doby dle § 3 odst. 1 pandemického zákona a neodůvodnil napadenou část mimořádného opatření, jak mu ukládá § 3 odst. 2 pandemického zákona. Podstatou i těchto námitek nicméně je tvrzený rozpor napadené části mimořádného opatření se zákonem (s hmotným právem), nikoli procesní postup odpůrce při vydávání mimořádného opatření. Navrhovatelka sporuje samotný obsah (části) mimořádného opatření, nikoli formální proceduru jeho přijetí (viz rozdíl mezi formálními kritérii v prvním až třetím kroku a obsahovými kritérii ve čtvrtém a pátém kroku algoritmu, na nějž poukázal NSS v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS). K procesnímu postupu pak navrhovatelka nic neuvádí a Nejvyšší správní soud se touto otázkou tudíž nezabýval, neboť tuto povinnost nemá ani z moci úřední. Pouze na okraj uvádí, že vláda podle § 3 odst. 3 pandemického zákona vydala předběžný souhlas se záměrem odpůrce vydat mimořádné opatření – viz usnesení vlády ze dne 23. 4. 2021 č. 396 (rozsudek čj. 6 Ao 11/2021-48 ).
a contrario
III.4 Dodržení požadavků na odůvodnění mimořádného opatření
[38] Navrhovatelka namítala nesoulad napadané části mimořádných opatření se zákonem, a to zejména s obsahovými podmínkami pro vydání takového opatření stanovenými pandemickým zákonem. Poukazovala na to, že odpůrce může podle § 3 odst. 1 tohoto zákona mimořádná opatření vydat jen v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu, a dále musí v odůvodnění mimořádných opatření podle § 3 odst. 2 tohoto zákona zohlednit aktuální epidemickou situaci ve spojení s konkrétní mírou rizika vyvolaného omezovanou činností. Nadto musí také zohlednit přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob.
[39] První otázkou, kterou se soud zabýval, je dodržení požadavků na odůvodnění mimořádného opatření stanovených v § 3 odst. 2 pandemického zákona. Podle daného ustanovení platí, že v odůvodnění mimořádného opatření „
se zohlední aktuální analýza epidemiologické situace onemocnění COVID-19 a konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami a přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob
“.
[40] Požadavky na odůvodňování mimořádných opatření vydávaných za účelem likvidace epidemie COVID-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku se Nejvyšší správní soud zabýval již v rozsudku ze dne 14. 4. 2021, čj. 8 Ao 1/2021-133. Tam připomněl, že požadavek na zlepšení dosavadní praxe při odůvodňování mimořádných opatření byl jedním z důležitých důvodů přijetí pandemického zákona (srov. body 91–95 rozsudku), který v reakci na to výslovně vyžaduje odůvodnění mimořádného opatření a stanoví, co má být jeho obsahem. Poukázal ale také na to, že tuto povinnost
judikatura
správních soudů dovodila již před účinností pandemického zákona (k tomu srov. závěry v rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020-140, a na něj navazující úvahy v rozsudku NSS ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147). Potřeba náležitě odůvodňovat mimořádné opatření plyne také z toho, že o jeho vydání není vedeno žádné řízení, což je jinak u tohoto tytu právního aktu standardní postup (srov. bod 100 rozsudku čj. 8 Ao 1/2021-133). Je ale odůvodněna také tím, že „opatření proti šíření nemoci covid-19 zasahují v historii samostatné České republiky zcela bezprecedentně do práv a povinností fyzických a právnických osob. Mnohých se dotýkají i existenčně a mají obavu o svou budoucnost. Soud samozřejmě také vnímá, že si mnoho lidí stěžuje na to, že smyslu mnohých ukládaných opatření nerozumí. Základem
.“ (srov. bod 96 rozsudku).akceptace
uvalovaných opatření a v důsledku toho i jejich dobrovolného dodržování je srozumitelné vysvětlení jejich potřebnosti a nezbytnosti při zvážení negativních důsledků do práv a oprávněných zájmů osob, které jsou opatřeními dotčeny[41] Požadavek na náležité odůvodňování mimořádných opatření posléze Nejvyšší správní soud připomněl také v rozsudku čj. 6 Ao 11/2021-48, kterým zrušil mimořádná opatření odpůrce, která přímo předcházela vydání nyní přezkoumávaného mimořádného opatření. Ačkoli soud tehdejší mimořádná opatření zrušil primárně z důvodu, že nebyla vydána zákonem předepsaným způsobem, neboť odpůrce vydal opatření bez předchozího souhlasu vlády, aniž svůj postup jakkoli odůvodnil a náležitě vysvětlil, v čem spatřuje nebezpečí z prodlení ospravedlňující výjimečný postup dle § 3 odst. 4 pandemického zákona, zabýval se soud i dalšími otázkami (napadenými omezeními). V rámci toho opakovaně a důrazně apeloval na odpůrce, aby mimořádná opatření v budoucnu lépe odůvodňoval (srov. body 61 nebo 91 a 92 tohoto rozsudku). Byť tak učinil ve vztahu k jiným částem mimořádného opatření (omezení shromažďovacího práva či omezení schůzí), šlo o zcela jednoznačný obecný apel na to, aby odpůrce přehodnotil svůj minimalistický přístup k odůvodňování mimořádných opatření. Důrazný apel Nejvyšší správní soud zopakoval i v rozsudku ze dne 11. 5. 2021, čj. 3 Ao 3/2021-27, jímž zrušil mimořádné opatření odpůrce ukládající povinnosti zaměstnancům a osobám samostatně výdělečně činným, kteří si sami provedli nebo jim byl laickou osobou proveden test na přítomnost antigenu viru SARS-CoV-2.
[42] Na tyto závěry Nejvyšší správní soud navázal v rozsudku ze dne 20. 5. 2021, čj. 8 Ao 4/2021-75, ve kterém se zabýval odůvodněním napadeného mimořádného opatření, a to ve vztahu k jeho čl. I bodu 7. V tomto rozsudku soud uvedl, že odůvodnění mimořádného opatření je dostatečné, pokud jde o požadavek pandemického zákona na aktuální analýzu epidemické situace nemoci COVID-19 (viz bod 32 rozsudku). Dále tam soud rekapituloval obecné úvahy odpůrce k hlavnímu cíli mimořádného opatření, ze kterých je podle soudu v základní míře zřejmé, proč právě se zvýšenou koncentrací osob na jednom místě, tj. s akcemi a aktivitami, u kterých zpravidla dochází k větší koncentraci návštěvníků či účastníků, jež spolu do styku jinak nepřicházejí (nehomogenní skupiny), je spojeno vyšší riziko přenosu viru SARS-CoV-2. Na základě poskytnutého odůvodnění je tedy srozumitelné, proč odpůrce přistupuje k omezování činností, při nichž se setkávají nehomogenní skupiny lidí. Odpůrce v obecné části odůvodnění podle soudu také reaguje na podmínku plynoucí z § 3 odst. 2 pandemického zákona, který vyžaduje, aby v odůvodnění byla zohledněna konkrétní míra rizika spojeného s vymezenými činnostmi. Soud k této podmínce v bodě 35 rozsudku konstatoval:
„
[t]omu, že tak odpůrce činí primárně v souhrnu, kdy onou vymezenou činností je obecně setkávání a kontakty nehomogenních skupin osob ve vnitřních prostorech, nelze nic vytknout. Jen toto obecné odůvodnění ale ve všech případech neobstojí, a to z důvodu, že odpůrce přistupuje k omezení velkého množství aktivit s různou intenzitou setkávání osob. Po odpůrci, který následně za účelem dosažení cíle v podobě zamezení zvýšené koncentrace osob na jednom místě (zejména ve vnitřních prostorách) stanoví celou škálu dílčích opatření, nelze sice požadovat, aby vypočítával a odůvodňoval konkrétní míru rizika u každé jednotlivé omezované aktivity či akce, protože takový požadavek na odůvodnění opatření obecné povahy by byl zjevně nereálný. Soud po odpůrci nežádá, aby u takto rozsáhlých mimořádných opatření vyhotovoval ‚telefonní seznam‘ všech omezovaných aktivit, ve kterém do detailů rozebere hygienické aspekty každé z nich. Je však třeba po něm za této situace žádat, aby omezované aktivity alespoň typově rozčlenil na ty, které jsou z pohledu sledované činnosti (setkávání a kontaktů nehomogenních skupin osob) více, nebo naopak méně rizikové. Nelze vycházet jednoduše z toho, že stejné riziko, pokud jde o setkávání osob, představuje v noci otevřená malá prodejna potravin a divadelní sál plný lidí, kolektivní a oproti tomu individuální sportovní aktivita, byť provozovaná ve vnitřních prostorách, maloobchodní prodej ve vnitřních prostorách a naopak na venkovních tržištích. Není-li tedy reálné zdůvodnit každou jednotlivou regulovanou činnost, musí odpůrce regulované aktivity alespoň typově rozdělit a v rámci těchto skupin zvážit a odůvodnit konkrétní míru jejich rizika s ohledem na cíl sledovaný regulací. Za tím účelem je na místě zvážit, že u některých aktivit dochází k setkávání skutečně velkého počtu osob (tam by obstálo i obecné odůvodnění rekapitulované shora, pokud by bylo zcela zřejmé, že jde o opravdu masové akce), zatímco u jiných aktivit se setkává méně osob, ale z povahy věci v těsnějším kontaktu nebo je u nich vyloučeno použití prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest (i zde by mohlo obstát obecnější odůvodnění, pokud by odpůrce vysvětlil specifika takových činností, ať už ta soudem naznačená či jiná). Na základě této úvahy pak zůstane i skupina aktivit, u kterých sice dochází k setkávání osob, které se za jiných okolností pravidelně nepotkávají, avšak mají spíše individuální charakter, nedochází u nich k těsným mezilidským kontaktům a ani u nich není vyloučeno použití prostředků sloužících k ochraně dýchacích cest či dalších opatření (podmínek). U těchto aktivit jen obecné odůvodnění tím, že kontakty nehomogenních skupin osob jsou rizikové, nemůže obstát a bude třeba bližšího odůvodnění, proč i u takové aktivity zůstává míra rizika natolik vysoká, aby odůvodňovala zásah do dalších práv s ohledem na aktuální epidemickou situaci. Takovým kritériem může být například skutečnost, že s některými aktivitami může být spojena vyšší mobilita osob či jiná riziková činnost (např. větší produkce kontaminovaných kapének).
“[43] Na tyto úvahy soud v nyní projednávané věci navázal a zabýval se otázkou, zda, příp. jaké konkrétnější odůvodnění odpůrce uvedl ve vztahu k omezení (zákazu) provozu lyžařských vleků a lanových drah plynoucímu z napadeného čl. I bodu 5 písm. h) a zda toto odůvodnění dostojí výše naznačeným požadavkům.
[44] K regulaci stanovené čl. I bodem 5 písm. h) mimořádného opatření, jakož i dalším bodům (3 a 4 a ostatním písm. bodu 5) odpůrce v odůvodnění souhrnně uvedl, že jsou „
zakázány vyjmenované provozy, akce a aktivity, u kterých zpravidla dochází k větší koncentraci návštěvníků či účastníků
“ s tím, že další informaci doplňuje již jen k bodu 3 písm. a) a písm. c), které se týkají podmínek pro umělecká představení.[45] Z citovaného odůvodnění je evidentní, že odpůrce regulaci provozu lyžařských vleků a lanových drah neodůvodnil způsobem odpovídajícím výše naznačeným požadavkům. Odůvodnění neobstojí jak z hlediska naplnění náležitostí odůvodnění plynoucích z § 3 odst. 2 pandemického zákona, tak ani z hlediska věcného. Smyslem odůvodnění je srozumitelně a přesvědčivě vysvětlit potřebnost a nezbytnost všech stanovených omezení při zvážení práv a oprávněných zájmů dotčených osob. To ostatně plyne nejen z § 3 odst. 2 pandemického zákona, který stanoví obecné požadavky na obsah odůvodnění mimořádných opatření, ale také z § 3 odst. 1 téhož zákona, podle kterého lze mimořádné opatření nařídit jen v nezbytně nutném rozsahu. Právě proti tomu, že omezení (zákaz) provozu lyžařských vleků a lanových drah nesplňuje podmínku nezbytně nutného rozsahu opatření, navrhovatelka brojí svými konkrétními námitkami. A stejně tak tvrdí, že není odůvodněna konkrétní míra rizika této regulované aktivity. Pokud jde o posledně uvedenou námitku, musí jí soud dát zapravdu, a to v kontextu toho, že jde skutečně o individuální aktivitu probíhající v otevřeném venkovním prostoru, při které by bylo možné využít celé řady hygienických pravidel tak, aby nedocházelo ke shlukování osob a rizikovým kontaktům mezi nimi. Pouze obecné odůvodnění tím, že samotné setkávání osob je rizikové, ve vztahu k napadené regulaci neobstojí. Touto logikou by totiž bylo možné zakázat jakýkoli kontakt mezi lidmi. Ve vztahu k povinnosti odůvodnit míru rizika omezované aktivity je napadené mimořádné opatření v rozsahu čl. I bodu 5 písm. h) nedostatečně odůvodněno, tedy nepřezkoumatelné.
[46] Chybějící odůvodnění míry rizika nelze považovat jen za dílčí nedostatek v odůvodnění mimořádného opatření mající za následek pouze nižší kvalitu takového odůvodnění. Jde totiž o povinnou náležitost odůvodnění plynoucí z § 3 odst. 2 pandemického zákona, která nadto ve vztahu k nyní projednávané části mimořádného opatření není bez významu, neboť je jí regulována činnost, při které lze k naplnění hlavního cíle regulace (tedy zamezení komunitnímu přenosu nemoci COVID-19) využít celé sady dalších opatření tak, aby nedocházelo ke shlukování osob a rizikovým kontaktům mezi nimi.
III.5 Splnění podmínky nezbytně nutného rozsahu mimořádného opatření
[47] Dále se soud zabýval otázkou, zda regulace provozu lyžařských vleků a lanových drah splňuje podmínku nezbytně nutného rozsahu mimořádného opatření. Podle § 3 odst. 1 pandemického zákona nařídí odpůrce nebo krajská hygienická stanice mimořádné opatření „
pouze v nezbytně nutném rozsahu a na nezbytně nutnou dobu
“. V důvodové zprávě k pandemickému zákonu se k tomuto ustanovení uvádí, že je tomu tak z důvodu, aby „byla v co největší míře šetřena práva a oprávněné zájmy osob
“. Obsahově lze tento požadavek pandemického zákona připodobnit k druhému kroku tzv. testu proporcionality (v rámci pátého kroku algoritmu přezkumu), kterým je požadavek potřebnosti (nezbytnosti zásahu). V rámci testu se zvažuje, zda spolu sledovaný cíl, kterého má být regulací dosaženo, a samotná regulace (konkrétní zákazy, omezení a podmínky stanovené mimořádným opatřením) logicky souvisí (kritérium vhodnosti), zda není k dispozici žádný mírnější (způsobující menší zásah do práva), avšak stejně vhodný prostředek a zda opatření obecné povahy omezuje své adresáty co nejméně (kritérium potřebnosti/nezbytnosti). U mimořádných opatření podle pandemického zákona jde však o přímý požadavek zákona, a proto se touto otázkou musí soud zabývat ještě v rámci čtvrtého kroku algoritmu, tedy v rámci posouzení obsahu mimořádných opaření z hlediska jejich případného rozporu se zákonem, spočívajícím zde v nenaplnění podmínek pro jejich vydání.[48] Soud nemá pochybnosti o legitimitě cíle, jehož má být mimořádným opatřením dosaženo. Vychází jednak z jeho výše reprodukovaného odůvodnění a jednak z obecně známých skutečností o epidemické situaci v České republice v době jeho vydání (hodnota sedmidenního průměru činila 2615 PCR testem potvrzených případů). Nezbytnost dalšího snižování počtu případů, kdy osoby, které mohou být infikovány virem SARS-CoV-2, přicházejí do každodenního kontaktu s dalšími osobami, nezpochybňoval v té době prakticky žádný z relevantních názorů na řešení epidemie nemoci COVID-19, a nehodlá tak činit ani Nejvyšší správní soud.
[49] Nesporná je i logická souvislost sledovaného cíle s posuzovanou regulací, neboť snížení přímých kontaktů mezi lidmi s ohledem na způsob šíření viru SARS-CoV-2 nepochybně povede k přerušení komunitního přenosu tohoto viru. Jedním z vhodných opatření, které by mohlo k takovému cíli přispět, je tedy jistě i zákaz přítomnosti veřejnosti při provozu lyžařských vleků a lanových drah, neboť i toto opatření sníží množství lidí a jejich kontaktů na daných místech. Navrhovatelka nicméně snesla dostatečné argumenty k tomu, aby se toto opatření v kontextu dalších opatření, kterými by mohla být stanovena podrobnější hygienická pravidla a omezení pro provoz lanových drah a lyžařských vleků, již nejevilo jako nezbytné. Navrhovatelka poukázala na to, že při zachování provozu lanových drah a lyžařských vleků byla a je schopna stanovit a dodržovat požadavky na provoz a na koordinaci zákazníků (rozestupy a další hygienická pravidla). Dále poukázala na skutečnost, že lyžařská sezona již byla v době vydání mimořádného opatření u konce a nelze předpokládat, že by ještě docházelo ke kumulaci osob. Upozornila také na to, že ač se řídí stejnými pravidly jako například provozovatelé metra, provoz jiných dopravních prostředků nebyl omezen ani zakázán. Odpůrce však, přestože to pandemický zákon vyžaduje, v odůvodnění mimořádného opatření žádné racionální důvody přezkoumávané regulace neuvedl. Primárně vůbec nevysvětlil, proč na rozdíl od jiných typů veřejné dopravy považoval právě dopravu zajišťovanou lanovými drahami a lyžařskými vleky, až na drobné výjimky, za zcela zbytnou. Jeho odůvodnění v rozsahu jedné věty ani vzdáleně neobjasňuje, proč byl prostřednictvím zákazu přítomnosti veřejnosti regulován jen tento typ dopravy a žádný jiný, na což navrhovatelka přiléhavě poukazuje. I s jinými typy dopravy je totiž spojena vyšší koncentrace osob, a proto tento jediný použitý argument nedává odpověď na námitku navrhovatelky. Stejně tak z odůvodnění odpůrce neplyne, že by tu ve srovnání s úplným zákazem přítomnosti veřejnosti nebyl k dispozici žádný mírnější, avšak stejně vhodný prostředek. Zejména pak chybí úvaha o tom, jak tato regulace naplňuje kritérium potřebnosti (nezbytnosti), tedy omezuje své adresáty co nejméně. Nejvyšší správní soud netvrdí, že žádné argumenty pro zdůvodnění nezbytnosti řešení zvoleného odpůrcem neexistují. Není však jeho úkolem tyto argumenty za odpůrce hledat či domýšlet.
[50] Mimořádné opatření je tedy nepřezkoumatelné, i pokud jde o podmínku nezbytně nutného rozsahu (nezbytnosti) regulace stanovené v čl. I bobu 5 písm. h), neboť na základě odpůrcem poskytnutých důvodů nebylo možné posoudit, zda toto omezení naplňuje podmínku nezbytnosti plynoucí z § 3 odst. 1 pandemického zákona.
[51] Nepřezkoumatelnost mimořádného opatření ohledně podmínky nezbytně nutného rozsahu (nezbytnosti) regulace neumožňuje ve výsledku ani posouzení proporcionality dané regulace, tedy přikročení k pátému kroku algoritmu přezkumu. Námitkami uplatněnými v tomto směru se proto soud již nezabýval. Nejvyšší správní soud se s ohledem na shora uvedené důvody nezákonnosti napadené části mimořádného opatření dále detailně nezabýval ani námitkou navrhovatelky, podle níž jde o faktický zákaz provozu lyžařských vleků a lanových drah, tedy otázkou, zda napadená část mimořádného opatření odpovídá zákonu, jde-li o pojmy „zákaz“, „omezení“ a „stanovení podmínek“, mezi nimiž pandemický zákon rozlišuje (srov. rozsudek NSS čj. 6 Ao 11/2021-48, bod 59). Proto pouze na okraj soud poznamenává, že významné omezení provozu lyžařských vleků a lanových drah se sice může jevit jako úplný zákaz tohoto segmentu dopravy, avšak nemusí tomu tak být v kontextu veřejné dopravy jako celku. Veřejná doprava totiž zahrnuje například dopravu poskytovanou železničním dopravcem, dopravcem na dráze tramvajové nebo trolejbusové, popřípadě lanové, či dopravcem v silniční dopravě. Aniž by tedy soud tuto otázku věcně hodnotil, upozorňuje též na možný výklad spočívající v tom, že i kdyby byla z veřejné dopravy vyňata určitá výseč, nemuselo by nutně jít o nedovolený absolutní zákaz veřejné dopravy jako takové, ale jen o omezení možností, které zůstanou k využití. I takový způsob omezení by však musel být odůvodněn, aby bylo možné posoudit, nakolik je nezbytný a přiměřený, jak již bylo uvedeno shora.
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.