Vydání 6/2021

[25] Nejvyšší správní soud podle § 103 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. kdykoliv za řízení přihlíží z úřední povinnosti k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). Jednou z podmínek řízení je mj. existence předmětu řízení. Odpadnutí předmětu řízení je neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení, pro který soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.

[26] Návrhem napadené opatření ze dne 5. 3. 2021 bylo s účinností od 28. 3. 2021 nahrazeno a zrušeno mimořádným opatřením ze dne 22. 3. 2021. Odpůrce k této skutečnosti ve vyjádření k návrhu uvedl, že při neexistenci mimořádného opatření nejsou splněny podmínky řízení, a návrh by měl být proto odmítnut. Navrhovatelé následně reagovali na vyjádření odpůrce podáním ze dne 29. 3. 2021, ve kterém navrhli, aby soud připustil změnu návrhu na zrušení opatření obecné povahy tak, že je nově napadeno také mimořádné opatření odpůrce ze dne 22. 3. 2021.

[27] Podle § 13 odst. 4 pandemického zákona platí, že „[p]“

[28] Pandemický zákon tedy oproti obecné úpravě umožňuje soudu přezkoumat opatření obecné povahy, které již pozbylo platnosti, a vynést výrok určující jeho nezákonnost. Typickým důvodem pozbytí platnosti opatření obecné povahy je jeho zrušení, přičemž podle obecné úpravy s. ř. s. taková okolnost znemožňuje vést řízení o takovém opatření, neboť jej již není možné zrušit (viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, bod 122). S ohledem na zvláštní úpravu v pandemickém zákoně však v této situaci předmět řízení neodpadá a soud v řízení pokračuje. Podle Nejvyššího správního soudu je třeba pod pojem pozbytí platnosti zahrnout i zrušení mimořádného opatření. Předmět řízení se v takové situaci nemění, neboť předmětem přezkumu je i nadále zákonnost stále stejného mimořádného opatření, a není proto na místě navrhovat připuštění změny návrhu a rozhodovat o něm ve smyslu § 95 o. s. ř. Soud v této situaci pouze získává novou výrokovou možnost. Nicméně i ta je vázána na to, že se navrhovatel takového výroku domáhá. Pokud navrhovatel sám od začátku pro případ pozbytí platnosti mimořádného opatření nenavrhoval ani tak neučiní po pozbytí platnosti, musí jej soud v souladu s § 36 odst. 1 s. ř. s. o této možnosti poučit. Pokud by přesto navrhovatel v této situaci trval na zrušení napadeného mimořádného opatření, nezbude soudu než návrh zamítnout, neboť by již zjevně takovému petitu vyhovět nemohl.

[29] Podle § 41 odst. 2 o. s. ř. ve spojení s § 64 s. ř. s. soud posuzuje každý úkon účastníků řízení podle jeho obsahu, i když je nesprávně označen. Je proto třeba zkoumat, čeho se účastník svým úkonem skutečně domáhá. Soudu z podání navrhovatelů ze dne 29. 3. 2021 nebylo zřejmé, zda si jsou vědomi zvláštní procesní úpravy obsažené v § 13 odst. 4 pandemického zákona, a zda navrhují vedle přezkumu již zrušeného opatření nově i přezkum mimořádného opatření ze dne 22. 3. 2021 nebo zda navrhují jenom přezkum posledně zmíněného opatření nebo zda chtějí ve skutečnosti toliko deklaratorně přezkoumat původně napadené opatření. Proto soud navrhovatele poučil v souladu s § 36 odst. 1 s. ř. s. o tom, že podle § 13 odst. 4 pandemického zákona nebrání zrušení původně napadeného opatření dalšímu postupu v řízení a vyzval je k vyjádření, zda skutečně zamýšleli napadnout i nové mimořádné opatření.

[30] Dne 1. 4. 2021 obdržel soud podání navrhovatelů, ve kterém uvedli, že po poskytnutém poučení berou zpět svůj návrh na změnu návrhu a navrhují, aby soud v souladu s § 13 odst. 4 pandemického zákona pokračoval v řízení o původně napadeném opatření i po jeho zrušení s tím, že žádají, aby soud vyslovil nicotnost napadeného opatření a alternativně navrhují, aby soud v rozsudku vyslovil závěr o tom, že mimořádné opatření bylo v rozporu se zákonem, že ten, kdo je vydal, překročil meze své působnosti a pravomoci a že opatření obecné povahy nebylo vydáno zákonem stanoveným způsobem. Je proto patrné, že skutečným úmyslem navrhovatelů po zrušení napadeného mimořádného opatření bylo, aby soud přezkoumal původně napadené opatření odpůrce. Z procesního postupu navrhovatelů lze seznat, že si toliko nebyli vědomi procesní úpravy obsažené v § 13 odst. 4 pandemického zákona. V tomto smyslu je proto také třeba chápat podání navrhovatelů ze dne 29. 3. 2021.

[31] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že zrušení napadeného opatření nebrání podle § 13 odst. 4 pandemického zákona dalšímu postupu v řízení. Je proto liché tvrzení odpůrce, dle kterého je namístě návrh odmítnout pro nedostatek podmínek řízení, neboť předmět řízení s ohledem na § 13 odst. 4 pandemického zákona neodpadl. Z podání navrhovatelů je zároveň zřejmé, že chtějí, aby soud pokračoval v přezkumu původně napadeného a nyní již zrušeného mimořádného opatření odpůrce, a navrhují, aby soud pouze deklaroval jeho nezákonnost.

[32] Soud se dále zabýval tím, zda navrhovatelé byli aktivně procesně legitimováni k podání návrhu na zrušení napadeného opatření.

[33] Podle § 101a odst. 1 věty první s. ř. s. platí, že „[n]“.

[34] Aktivní procesní legitimace představuje podmínku řízení, kterou musí obecně navrhovatel splňovat, aby byl oprávněn podat k soudu návrh na zrušení opatření obecné povahy. K jejímu splnění je zapotřebí, aby návrh obsahoval myslitelná a logicky konsekventní tvrzení o tom, že právní sféra navrhovatele (tj. jemu náležející subjektivní práva) byla napadeným opatřením obecné povahy dotčena. To, zda je dotčení podle povahy věci vůbec myslitelné, závisí na povaze a předmětu, obsahu a způsobu regulace prováděné konkrétním opatřením obecné povahy, napadeným návrhem na jeho zrušení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, věc , bod [34]). Není-li tato podmínka splněna, soud návrh usnesením odmítne podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Otázku aktivní procesní legitimace jako podmínku řízení o návrhu nelze směšovat s otázkou aktivní věcné legitimace, tedy s otázkou důvodnosti návrhu. Ta se již zkoumá v řízení ve věci samé, nikoli při posuzování podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 17. 9. 2013, čj. 1 Aos 2/2013-116, č. 2943/2014 Sb. NSS, ve věci , bod 42).

[35] Co se týče navrhovatele a), ten v návrhu uvedl, že je odborovou organizací působící u osoby zúčastněné na řízení, na kterou a její zaměstnance dopadají povinnosti stanovené napadeným mimořádným opatřením. Otázky bezpečnosti práce a ochrany zdraví při práci spadají mezi oblasti, které je osoba zúčastněná na řízení povinna s odborovou organizací projednat. Jeho povinností je zastat se práv zaměstnanců, o jejichž zdravotním stavu jsou shromažďovány a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu.

[36] Soud se musel předně zabývat otázkou, zda je odborová organizace, jako zástupce zaměstnanců, vůbec způsobilá být aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy namísto jednotlivých dotčených zaměstnanců, tj. zda navrhovatel a) mohl být napadeným opatřením zkrácen na svých právech. Je třeba totiž souhlasit s odpůrcem v tom, že přímo navrhovateli a) není napadeným opatřením ukládána žádná povinnost.

[37] Ústavní soud nálezem ze dne 30. 5. 2014, sp. zn. I. ÚS 59/14, č. 111/2014 Sb. ÚS, připustil aktivní procesní legitimaci spolků zaměřených na ochranu životního prostředí k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy v podobě územního plánu. Nález vyšel z mezinárodních závazků České republiky vyplývajících z Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (č. 124/2004 Sb. m. s., tzv. Aarhuská úmluva). Dále v obecné rovině poukázal na absurdnost situace, v níž by osoba jinak splňující podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebyla aktivně legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy jen proto, že se spolu s dalšími osobami sdružila a společně jménem sdružení žádají zrušení opatření obecné povahy (viz bod 22 citovaného nálezu). Ústavní soud taktéž výslovně uvedl, že se nemusí jednat jen o spolky zaměřené na ochranu životního prostředí, a v bodech 25 a 27 odůvodnění nálezu k tomu uvedl: „[…].“ Jinak řečeno, skutečnost, že občan dá přednost prosazování svého zájmu formou sdružení se s jinými občany, nelze bez dalšího z hlediska naplnění jeho aktivní procesní legitimace přičítat k jeho tíži. Ústavní soud v citovaném nálezu vymezil konkrétní podmínky, za kterých je spolek oprávněn podat návrh na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu). Konkrétně uvedl, že spolek dožadující se zrušení opatření obecné povahy musí předně tvrdit, že byl tímto opatřením dotčen na svých subjektivních právech. Podstatným kritériem pak je místní vztah navrhovatele k lokalitě regulované územním plánem. V jiných situacích může sehrát důležitou roli zaměření spolku na aktivitu, která má lokální opodstatnění.

[38] Ačkoliv Ústavní soud výslovně řešil procesní legitimaci ve vztahu k územně plánovací dokumentaci, není důvod tyto závěry nevztáhnout i na jiná opatření obecné povahy. Je také zřejmé, že Ústavní soud neomezil své závěry jen na spolky založené za účelem ochrany přírody a krajiny. Aktivně legitimovány tedy mohou být i další spolky, pokud mají užší vztah k regulaci, která je zavedena opatřením obecné povahy, při hájení zájmu svých členů.

[39] Jde-li o hájení práv zaměstnanců, které zastupují, je postavení odborů zcela srovnatelné se spolky zaměřenými na ochranu přírody. Historicky vznikly za účelem hájení práv a zájmů zaměstnanců. Právo odborově se sdružovat je chráněno jednak na mezinárodní úrovni (k tomu viz zejména Úmluvu Mezinárodní organizace práce č. 87 o svobodě sdružování a ochraně práva odborově se organizovat dne 9. 7. 1948, č. 489/1990 Sb.). Dále je zakotveno i v rámci ústavního pořádku v čl. 27 Listiny, podle jehož odst. 1 „[k]“. Významná oprávnění při hájení práv zaměstnanců, včetně těch, kteří nejsou členy odborů, zakládá i zákoník práce nebo další vnitrostátní předpisy. Soud zde pro úplnost dodává, že přestože je obhajoba práv a oprávněných zájmů zaměstnanců imanentně spjata s odborovou organizací, navrhovatel a) výslovně ve stanovách uvádí, že jeho posláním je „.“

[40] Je tedy zřejmé, že navrhovatel a) má dostatečně úzký vztah k napadenému mimořádnému opatření, neboť se dotýká i zaměstnanců, kteří jsou jeho členy. S ohledem na to tedy není podstatná námitka odpůrce, že napadené opatření přímo neukládá povinnosti navrhovateli a).

[41] Navrhovatel a) ohledně zásahu do veřejných subjektivních práv uvedl, že je jeho povinností zastat se práv zaměstnanců, o jejichž zdravotním stavu jsou shromažďovány a předávány citlivé informace bez zákonného podkladu. S ohledem na další argumentaci v návrhu je zřejmé, že je tím mířeno na povinnost zaměstnavatele vést evidenci provedených testů, kterou členové navrhovatele a) považují za zásah do jejich práva na informační sebeurčení. Dále navrhovatelé v podání ze dne 29. 3. 2021 ke své aktivní procesní legitimaci rozvedli, že napadené opatření ukládá mj. zaměstnanci, který se testoval sám nebo byl testován laickou osobou, opustit pracoviště. Znemožňuje tedy pracovat a zásadním způsobem zasahuje do práv zaměstnanců. Navrhovatel a) tedy dostatečně tvrdil zásah do subjektivních práv zaměstnanců, jejichž práva a oprávněné zájmy hájí. Soud s ohledem na výše uvedené proto konstatuje, že navrhovatel a) je aktivně procesně legitimován k podání návrhu na zrušení napadeného opatření.

[42] Navrhovatelka b) v návrhu uvedla, že pokud by se testu na přítomnost antigenu SARS CoV-2 podrobila, hrozí jí, že její citlivé osobní údaje o zdravotním stavu budou osobou zúčastněnou na řízení shromažďovány bez zákonného podkladu. Tvrdí tak, že jí napadeným opatřením hrozí také zásah do jejího subjektivního práva na informační sebeurčení. Později také tvrdila možný zásah do práva na výkon zaměstnání. Soud proto dospěl k závěru, že i navrhovatelka b) je aktivně procesně legitimována k podání návrhu na zrušení mimořádného opatření, jelikož dostatečně tvrdila, jakým způsobem byla její právní sféra opatřením dotčena.

[43] Na závěru o aktivní procesní legitimaci navrhovatelky b) [stejně jako navrhovatele a)] nemění nic námitka odpůrce, že je dotčena napadeným opatřením pouze v dílčím rozsahu coby zaměstnanec, nikoliv však v těch částech, které ukládají povinnosti zaměstnavatelům nebo poskytovatelům zdravotních služeb. V povinnosti zaměstnavatele vést evidenci provedených testů u zaměstnanců navrhovatelé spatřují i přímý zásah do práva zaměstnanců na informační sebeurčení. Lze souhlasit s odpůrcem, že povinnost poskytovatele zdravotních služeb nebo orgánu ochrany veřejného zdraví vystavit žádanku na konfirmační RT-PCR test by sama o sobě nemohla bez dalšího zasáhnout do právní sféry navrhovatelů. Nelze však přehlédnout, že povinnosti stanovené napadeným opatřením poskytovatelům zdravotních služeb nebo orgánu ochrany veřejného zdraví slouží pouze k tomu, aby zaměstnancům vznikla poslední povinnost, a to povinnost podrobit se konfirmačnímu testu, a to v návaznosti na jejich povinnost oznámit těmto subjektům pozitivní výsledek antigenního testu. Tyto povinnosti jsou tedy natolik propojené s povinnostmi ukládanými zaměstnancům, že je od nich nelze oddělit. Je třeba proto dospět k závěru, že i v tomto bodě se napadené opatření dotýká právní sféry navrhovatelů, a to zprostředkovaně skrze ostatní povinnosti, které se jich dotýkají přímo. (…)

[44] Podle § 101d odst. 1 s. ř. s., ve znění od 1. 1. 2012, platí, že „[p] (o návrhu na zrušení opatření obecné povahy – pozn. NSS) .“

[45] Soud proto přezkoumal napadené opatření obecné povahy pouze z důvodů uvedených v návrhových bodech (viz níže). V této souvislosti nepřehlédl, že navrhovatelé návrh a jeho důvody strukturovali obdobně, jako vymezil Nejvyšší správní soud algoritmus přezkumu opatření obecné povahy v rozsudku ze dne 27. 5. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS. Přestože se jednotlivé kroky tzv. algoritmu přezkumu vztahovaly k právní úpravě dle § 101d odst. 1 s. ř. s., ve znění před 1. 1. 2012, dle které platilo, že soud není vázán důvody návrhu, strukturoval soud obdobně přezkum napadeného opatření i v nyní projednávané věci, jelikož důvody uvedené v návrhových bodech tomuto algoritmu odpovídají a je v tomto ohledu rozsahem a důvody návrhu vázán (srov. bod [39] rozsudku NSS ze dne 31. 78. 2018, čj. 1 As 49/2018-62, dle kterého „[a]“).

[46] Nejvyšší správní soud tak s ohledem na obsah návrhu přistoupil k přezkumu napadeného opatření v následujících na sebe navazujících krocích: 1) přezkum pravomoci odpůrce vydat opatření obecné povahy; 2) přezkum otázky, zda odpůrce při vydání opatření obecné povahy nepřekročil meze zákonem vymezené působnosti (jednání ); 3) přezkum otázky, zda opatření obecné povahy bylo vydáno zákonem stanoveným způsobem; 4) přezkum obsahu opatření obecné povahy z hlediska rozporu napadeného opatření (nebo jeho části) se zákonem a 5) přezkum obsahu napadeného opatření z hlediska jeho proporcionality. Pokud jde o případný nedostatek pravomoci odpůrce vydat opatření obecné povahy nebo překročení jeho působnosti, zkoumá soud tyto otázky i z úřední povinnosti (bod 28 usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS). Vzhledem k tomu, že dospěl k závěru, že shledal nenaplnění již čtvrtého bodu přezkumu, nepřikročil k pátému.

[47] Před tím, než soud přistoupil k samotnému přezkumu napadeného opatření, musel se ještě zabývat otázkou, zda pandemický zákon, jehož má být ve věci použito a který mj. stanovil příslušnost Nejvyššího správního soudu k projednání návrhu, je v souladu s ústavním pořádkem. Pakliže by totiž dospěl k závěru, že není, byl by povinen věc předložit Ústavnímu soudu v souladu s čl. 95 odst. 2 Ústavy. Soud nicméně předesílá, že tuto povinnost má jen tehdy, dojde-li k takovému závěru. Vzhledem k tomu, že k tomuto závěru nedospěl, uvádí dále důvody tohoto svého závěru v tomu odpovídajícím rozsahu.

[48] Navrhovatelé uvedli v návrhu dva důvody protiústavnosti pandemického zákona (blíže viz rekapitulaci v bodě [12] tohoto rozsudku). Jednak podle nich není stav pandemické pohotovosti ústavně zakotven, přičemž mimořádné stavy nelze nově konstituovat pouze na zákonné úrovni. Dále byla porušena pravidla pro řádný zákonodárný proces, neboť nebyly splněny podmínky pro jeho přijetí ve stavu legislativní nouze.

[49] Soud se předně zabýval tím, zda byl pandemický zákon přijat ústavně konformním způsobem, a to zejména z toho pohledu, zda byly splněny podmínky pro přijetí zákona ve zkráceném jednání ve stavu legislativní nouze v Poslanecké sněmovně a pro zkrácené jednání v Senátu. Pakliže by totiž dospěl k závěru, že nikoliv, bylo by nadbytečné zabývat se tím, zda je stav pandemického pohotovosti v souladu s ústavním pořádkem.

[50] Podle § 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny (dále jen „zákon o jednacím řádu Poslanecké sněmovny“), „[z].“

[51] Podle § 99 odst. 2 téhož zákona „[v]“

[52] Podle § 118 odst. 1 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu (dále jen „jednací řád Senátu“), platí, že „[v]“.

[53] Vláda usnesením č. 1 ze dne 4. 1. 2021 navrhla předsedovi Poslanecké sněmovny, aby pro projednání vládního návrhu zákona, kterým se mění zákon č. 437/2020 Sb., o některých úpravách v oblasti dávek státní sociální podpory a příspěvku na péči v souvislosti s nouzovým stavem při epidemii, vyhlásil stav legislativní nouze podle § 99 odst. 1 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny. Předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím ze dne 6. 1. 2021, č. 87, na základě tohoto návrhu vyhlásil stav legislativní nouze na dobu od 6. 1. 2021 do 31. 3. 2021. Následně předseda Poslanecké sněmovny rozhodnutím ze dne 15. 2. 2021, č. 96, rozhodl, že podle § 99 odst. 2 zákona o jednacím řádu Poslanecké sněmovny bude vládní návrh pandemického zákona (sněmovní tisk č. 1158) projednán ve zkráceném jednání.

[54] Ústavní soud k otázce ústavních kritérií pro vyhlášení stavu legislativní nouze a projednávání návrhu ve zkráceném jednání uvedl v bodech 84 a 85 nálezu ze dne 1. 3. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 55/10, č. 80/2011 Sb., že „“ (zvýrazněno NSS).

[55] Soud považuje za zřejmé s ohledem na okolnosti vyhlášení stavu legislativní nouze (trvající pandemie nemoci covid-19, nouzový stav, nárůst počtu nakažených po vánočních svátcích), že se jednalo o jeden z nástrojů pro zvládnutí probíhající pandemie nemoci covid-19 a pro efektivní boj s ní. Mimořádnou okolnost odůvodňující vyhlášení stavu legislativní nouze je tak třeba spatřovat v probíhající pandemii nemoci covid-19, která se výrazným způsobem dotkla a stále dotýká zdraví a života lidí, jejich majetkové sféry, jakož i fungování státu a společnosti jako celku. Nejvyšší správní soud má proto za to, že byly splněny podmínky pro vyhlášení stavu legislativní nouze.

[56] Pokud jde o projednání návrhu pandemického zákona ve zkráceném jednání, přisvědčuje soud navrhovatelům, že je přinejmenším zarážející, že přestože pandemie probíhala téměř rok a Poslanecké sněmovně byl předložen již v květnu roku 2020 první návrh pandemického zákona (sněmovní tisk č. 859), nebyla Poslanecká sněmovna schopná návrh projednat do února roku 2021, přestože o potřebě přijetí tohoto zákona věděla, o čemž svědčí i následné přijetí návrhu pandemického zákona (sněmovní tisk č. 1158) ve zkráceném jednání během několika málo dní. Soud vzal nicméně v úvahu okolnosti, které provázely podání návrhu pandemického zákona 15. 2. 2021. Dne 14. 2. 2021 vláda po nesouhlasu Poslanecké sněmovny s prodloužením nouzového stavu vyhlásila usnesením č. 59/2021 nový nouzový stav na dobu 14 dní. S ohledem na nedostatek politického konsenzu stran prodlužování nouzového stavu bylo následně záměrem vlády, aby byl urychleně ve zkráceném jednání schválen návrh pandemického zákona, aby se v případě uplynutí nouzového stavu a jeho neprodloužení neocitla Česká republika bez možnosti, jak plošně řešit pandemii nemoci covid-19. Pandemický zákon, jehož projednání ve zkráceném jednání vláda navrhla, tak představoval vhodný prostředek pro boj s pandemií mimo režim nouzového stavu. Soud proto dospěl k závěru, že byly splněny podmínky pro projednání návrhu pandemického zákona ve zkráceném jednání, přestože lze Poslanecké sněmovně vytknout, že se dříve nezabývala sněmovním tiskem č. 859, a řešila tak nedostatek zákonného rámce pro boj s pandemií až tzv. „za pět minut dvanáct“.

[57] Pokud jde o hlasování v Senátu, pak je soudu známo, že se skupina senátorů obrátila na Ústavní soud s návrhem na zrušení pandemického zákona (řízení vedeno pod sp. zn. Pl. ÚS 20/21). V návrhu mimo jiné uvádí, že návrh zákona nebyl projednán ve zkráceném jednání dle § 118 jednacího řádu Senátu, a v tomto směru odkazuje na průběh jednání Senátu dne 24. 2. 2021. Ze stenoprotokolu jednání však soudu nic takového nevyplývá, naopak předseda Senátu výslovně uvedl, že předseda vlády požádal, aby návrh pandemického zákona byl projednán ve zkráceném jednání. Následně pak bylo hlasováním č. 5 rozhodnuto o tom, že návrh bude projednán ve zkráceném jednání. Soudu tedy z ničeho neplyne, že by nebyly splněny podmínky pro zkrácené jednání dle § 118 jednacího řádu Senátu, které tento postup váží na předchozí zkrácené jednání v Poslanecké sněmovně, žádost vlády a rozhodnutí Senátu, že návrh takto projedná.

[58] Co se týče stavu pandemické pohotovosti, pak se Nejvyšší správní soud neztotožnil s obecným tvrzením navrhovatelů, že je třeba, aby byl zakotven na ústavní úrovni, nikoliv na úrovni zákonné normotvorby.

[59] Podle § 1 odst. 3 pandemického zákona „[d].“ Podle § 2 odst. 4 pak pouze po dobu trvání stavu pandemické pohotovosti mohou být nařízena mimořádná opatření podle pandemického zákona nebo podle § 69 odst. 1 písm. b) nebo i) zákona o ochraně veřejného zdraví, jejichž účelem je likvidace epidemie covid-19 nebo nebezpečí jejího opětovného vzniku a které má celostátní působnost. Skončením stavu pandemické pohotovosti mimořádná opatření podle věty první pozbývají platnosti.

[60] K tomu Nejvyšší správní soud uvádí, že stav pandemické pohotovosti není jediným stavem v právním řádu, prostřednictvím kterého se vymezují pravomoci orgánu veřejné správy v případě nastalých, do značné míry specifických situací, které vyžadují, aby byly zákonem stanoveny nástroje pro jejich pružné řešení. Příkladem lze uvést stav nebezpečí podle § 3 zákona č. 240/2020 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon), nebo stupně povodňové aktivity podle § 70 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), které jsou označeny jako stav bdělosti, stav pohotovosti a stav ohrožení, nebo v § 87j téhož zákona zakotvený stav nedostatku vody.

[61] Podle přesvědčení soudu mohl zákonodárce v obecné rovině takové pravomoci odpůrce či dalších orgánů, které jsou nyní v pandemickém zákoně, vtělit do již existujícího zákona o ochraně veřejného zdraví, jako další přípustné prostředky pro zvládání jakékoliv epidemie. Soud zde poznamenává, že nehodnotí přesný rozsah a obsah pravomocí, ale principiální možnost přijmout další pravomoci pro zvládání epidemie. Namísto toho zákonodárce zvolil možnost přijetí samostatného zákona, ve kterém omezil nově zakotvené pravomoci orgánů veřejné správy na časově omezenou dobu (srov. § 2 odst. 4 pandemického zákona), kterou označil jako stav pandemické pohotovosti. Nelze proto souhlasit s navrhovateli, že byl pandemickým zákonem zakotven nový mimořádný stav mimo ústavní rámec. Byly pouze stanoveny nové pravomoci orgánů veřejné správy na časově ohraničené období, přičemž trvání těchto pravomocí je navíc vázáno na vůli Poslanecké sněmovny.

[62] Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že rozpor pandemického zákona s ústavním pořádkem neshledal, a to z výše uvedených důvodů. Přistoupil proto k samotnému přezkumu napadeného opatření.

[63] Navrhovatelé tvrdí, že mimořádné opatření byl oprávněn vydat jménem odpůrce pouze hlavní hygienik ČR a nikoliv ministr zdravotnictví.

[64] Jak poznamenal odpůrce, tuto otázku již Nejvyšší správní soud posuzoval v rozsudku čj. 4 As 301/2020-147, přičemž s názory, které nyní vznáší navrhovatelé, se neztotožnil. Se závěry v tomto rozsudku uvedenými se nyní rozhodující senát ztotožňuje a dále je rozvádí.

[65] Navrhovatelé dovozují své závěry z § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví, podle nějž „[v].“

[66] Napadené opatření bylo vydáno jako mimořádné opatření při epidemii a nebezpečí jejího vzniku podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle jeho odstavce 2 mj. tato mimořádná opatření „“. Podle § 78 téhož zákona pak soustavu orgánů ochrany veřejného zdraví tvoří Ministerstvo zdravotnictví, krajské hygienické stanice a Ministerstvo obrany a Ministerstvo vnitra. Podle § 80 odst. 1 písm. g) zákona o ochraně veřejného zdraví mj. „ […] […] “. Podle § 82 odst. 2 písm. m) zákona o ochraně veřejného zdraví mj. „[k] […] […], […].“

[67] Z ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví citovaných v předchozím odstavci vyplývá, že vzhledem k tomu, že opatření má být provedeno celostátně, je příslušným orgánem ochrany veřejného zdraví Ministerstvo zdravotnictví. Pokud tedy § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví hovoří o příslušném orgánu, zjevně je tím myšleno buď Ministerstvo zdravotnictví, nebo krajská hygienická stanice, podle toho, zda bude opatření omezeno na území jednoho kraje, nebo nikoliv. Zjevně se zde naopak příslušným orgánem nerozumí přímo sám hlavní hygienik ČR, jak uvádí navrhovatelé. Mimořádné opatření má tedy jednoznačně vydávat odpůrce. Pravomoc odpůrce v obecné rovině nicméně navrhovatelé nesporují, ale tvrdí, že za něj byl oprávněn jednat výlučně hlavní hygienik ČR, byť i na základě argumentací § 69 odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví, který však tuto otázku neřeší.

[68] Podle § 94a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví mj. platí, že opatření orgánu ochrany veřejného zdraví na úseku předcházení vzniku a šíření infekčních onemocnění podle § 80 odst. 1 písm. g), která se týkají obecně vymezeného okruhu adresátů, vydá příslušný orgán ochrany veřejného zdraví jako opatření obecné povahy. Opatření obecné povahy se vydává bez řízení o návrhu opatření obecné povahy. Toto ustanovení nicméně nevylučuje obecně aplikaci veškerých ustanovení o řízení o přijetí opatření obecné povahy správního řádu, pouze uvádí, že se řízení nevede. Podle § 174 odst. 1 správního řádu „[p]“. Podle § 15 odst. 2 správního řádu, který se nachází v jeho části druhé, „[ú]“. Není žádný důvod, aby se uvedené ustanovení neaplikovalo, neboť stanoví, kdo jménem správního orgánu konkrétní správní akt vydává. Uvedené z povahy věci musí platit jak pro případ, že se vede řízení, tak pro případ, že je správní akt vydán bez předchozího řízení. Vždy je totiž třeba určit, kdo za správní orgán jedná. Z daných ustanovení vyplývá, že i opatření obecné povahy vydává pověřená úřední osoba, přičemž to, kdo je pověřenou úřední osobou, vyplývá buď z vnitřního předpisu, nebo z pověření vedoucího správního úřadu. Ministerstvo řídí ministr (čl. 68 odst. 2 Ústavy), a je tedy vedoucím tohoto správního úřadu. On tedy může vydat vnitřní předpis nebo pověřit určitou osobu tím, aby činila za ministerstvo úkony. To samozřejmě zahrnuje možnost, že se ministr může rozhodnout, že oprávněnou úřední osobou bude přímo on sám, aniž by se musel jakkoliv výslovně pověřovat (k tomu ostatně viz § 152 odst. 1 správního řádu, z něhož je patrné, že ministr může rozhodovat v prvním stupni správního řízení). Pokud navrhovatelé poukazovali na § 130 odst. 2 správního řádu, pak ten na posuzovanou věc nedopadá, neboť řeší funkční příslušnost tehdy, pokud je správním orgánem veřejnoprávní , tedy právnická osoba veřejného práva, jako jsou například samosprávné komory zřízené zákonem.

[69] Lze si představit i to, že by zvláštní právní úprava stanovila z obecné úpravy výjimku a zakotvovala by, že určitý úkon může provést za správní orgán pouze osoba v určitém postavení v rámci daného správního orgánu. Taková osoba by pak nicméně byla fakticky správním orgánem sama o sobě, neboť právě jí by byly fakticky svěřeny příslušné přímo právní úpravou. Jak uvedl rozšířený senát v usnesení ze dne 5. 5. 2015, čj. Nad 288/2014-58, č. 3257/2015 Sb. NSS: „.“ Takto bylo v dané věci shledáno, že správním orgánem jsou pobočky krajských pozemkových úřadů jakožto vnitřní organizační jednotka Státního pozemkového úřadu. Soudy pak dospěly k závěru, že správním orgánem pro určité otázky jsou například i zastupitelské úřady (rozsudek rozšířeného senátu NSS ze dne 30. 5. 2017, čj. 10 Azs 153/2016-52, č. 3601/2017 Sb. NSS), orgán obce a nikoliv obec, pokud opatření obecné povahy vydává orgán obce nebo kraje v přenesené působnosti (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 25. 6. 2019, čj. 1 As 454/2017-94, č. 3911/2019 Sb. NSS). Pokud jde o konkrétně určené osoby v určité funkci, pak lze poukázat zejména na postavení služebních funkcionářů v řízeních ve věcech služebního poměru (rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2018, čj. 1 As 110/2018-37, č. 3804/2018 Sb. NSS). Ve všech těchto případech právní úprava výslovně svěřuje příslušné pravomoci právě danému orgánu či osobě. K tomu lze příkladmo uvést v případě služebních poměrů § 2 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, podle nějž „[p]“.

[70] Zakotvení takovéto jasné pro hlavního hygienika ČR z § 80 odst. 8 zákona o ochraně veřejného zdraví nevyplývá. Ten v této souvislosti jen stanoví, že „“. Z textu zákona tedy vyplývá jen to, že pokud hlavní hygienik ČR činí úkony ve věcech ochrany a podpory veřejného zdraví, nečiní tak samostatně, ale jménem ministerstva. To naopak svědčí tomu, že ačkoliv je funkce hlavního hygienika zákonem výslovně zřízena, není samostatným správním orgánem, ale pouze součástí Ministerstva zdravotnictví.

[71] Jinak tomu bylo do doby přijetí zákona o ochraně veřejného zdraví. Podle dřívější právní úpravy byla funkce hlavního hygienika ČR zakotvena zejména v § 71 zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve kterém mu byly výslovně zákonem svěřeny významné pravomoci, například včetně práva stanovit mimořádná opatření při epidemii.

[72] Pokud by mělo být správné tvrzení navrhovatelů, pak by se jednalo o v právním řádu zcela atypickou konstrukci pravomoci správního orgánu. Celý zákon o ochraně veřejného zdraví se totiž věnuje ochraně a podpoře veřejného zdraví (viz jeho § 1). To by pak nicméně znamenalo, že ačkoliv zákon uvádí mezi orgány veřejného zdraví v § 78 Ministerstvo zdravotnictví a stanoví mu v § 80 pravomoci, nemůže je vykonávat nikdo jiný než právě hlavní hygienik ČR. Ministerstvo zdravotnictví by tak fakticky žádné pravomoci nemělo, neboť správním orgánem ve smyslu svazku kompetencí by byl hlavní hygienik ČR. Z textu zákona o ochraně veřejného zdraví ani z důvodové zprávy k němu však není zřejmé, že by zákonodárce skutečně měl právě tento záměr, který by však vyjádřil takto neobratně a neobvykle.

[73] Výše uvedené závěry samozřejmě nijak nebrání tomu, aby ministr zdravotnictví vydal vnitřní předpis, kterým stanoví, ve kterých případech je oprávněn jménem ministerstva jednat hlavní hygienik ČR, případně i jím dále určené osoby, s ohledem na to, že hlavní hygieniky ČR má dle zákona zároveň postavení náměstka pro řízení sekce. Rovněž jej může vyřízením určité věci ministr individuálně pověřit. S ohledem na výslovné zákonné zakotvení funkce hlavního hygienika ČR lze i uzavřít, že by mělo být pravidlem, aby v otázkách ochrany a podpory veřejného zdraví vystupoval za Ministerstvo zdravotnictví právě hlavní hygienik ČR nebo jím řízený úředník. To, že v minulosti mimořádná opatření vydával hlavní hygienik ČR, jak na to poukazují navrhovatelé, tedy neznamená, že by je v minulosti vydávat nemohl, pokud ho k tomu opravňoval vnitřní předpis nebo k tomu byl ministrem zdravotnictví pověřen. Z toho však nelze dovodit, že by si určité pravomoci v této oblasti nemohl vyhradit právě ministr zdravotnictví.

[74] Pokud navrhovatelé poukazovali na články, které dospívají k opačnému závěru, pak lze konstatovat, že první z článků uváděný navrhovateli se věnuje primárně zcela odlišné problematice, což je zřejmé již z jeho názvu (Dalibor, D., in: , ročník 2013). Závěr o tom, že vyhlášení opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví je ve výlučné kompetenci hlavního hygienika ČR jako orgánu Ministerstva zdravotnictví, je sdělována jako výsledek jednání vlády, aniž by bylo uvedeno, jakým usnesením vlády nebo jiným výstupem tak bylo učiněno. Navíc je zřejmé, že předmětem popisovaného sporu o povinné očkování vojáků nebylo to, zda má opatření vydat jménem Ministerstva zdravotnictví ministr zdravotnictví nebo hlavní hygienik ČR, ale to, zda by toto opatření vůči vojákům mohl vydat hlavní hygienik Ministerstva obrany, namísto Ministerstva zdravotnictví. Žádná právní argumentace k nyní posuzované otázce se v článku nenachází. Další uváděný článek nelze označit za odborný text. Jedná se o pouhou glosu pro širokou veřejnost (článek P. Kolmana uveřejněný v MF DNES) Závěr, že mimořádné opatření je oprávněn vydat pouze hlavní hygienik ČR, je obsažena v jedné větě bez jakéhokoliv právního rozboru. Soud tedy v těchto článcích nenachází ani nic, s čím by mohl jakkoliv polemizovat.

[75] Ministr zdravotnictví tedy byl oprávněn vydat jménem odpůrce napadené opatření. (…)

[88] Navrhovatelé namítají, že opatření není dostatečně odůvodněno. Odpůrce nepopírá, že je odůvodnění značně stručné, ale uvádí, že požadavek na odůvodnění v širším rozsahu je s ohledem na dynamičnost vývoje pandemie covid-19 a poznatků o ní, jakož i množství kroků, které je v této souvislosti třeba přijímat, nerealizovatelný. Soud k tomu poznamenává, že argumentace navrhovatelů je v tomto směru dosti obecná, což umožňuje soudu pouze obecný přezkum odůvodnění. Nicméně vzhledem k tomu, že odůvodnění mimořádným opatřením konkrétních uložených povinností v napadeném mimořádném opatření zcela chybí, postačovala i tato námitka k přezkumu. Jiná situace by nastávala tehdy, pokud by odůvodnění mimořádného opatření splňovalo veškeré zákonné náležitosti. Pak by bylo na navrhovateli, aby jasně soudu identifikoval, v čem shledává nedostatečnost odůvodnění.

[89] Nejvyšší správní soud považuje za podstatné zdůraznit, že pandemický zákon zavedl v § 3 odst. 2 zvláštní úpravu požadavků na odůvodnění opatření obecné povahy, která se podle jeho § 4 vztahuje i na mimořádná opatření „“. Podle daného ustanovení platí, že „[v]“.

[90] Ostatně není ničím novým, že určitý právní předpis vyžaduje posouzení určitých konkrétních otázek při přijímání opatření obecné povahy. Lze zejména odkázat na § 19 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), podle nějž je úkolem územního plánování také posouzení vlivů mj. zásad územního rozvoje na udržitelný rozvoj území. Dále podle něj platí, že „[p].“ Příloha ke stavebnímu zákonu pak ve 12 bodech podrobně stanoví náležitosti takového posouzení. Správní soudy pak v minulosti několikrát zrušily zásady územního rozvoje či jejich části například pro neposouzení kumulativních a synergických vlivů s ohledem na jednotlivé složky životního prostředí v rozporu s bodem 5 přílohy stavebního zákona (viz např. rozsudek NSS ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-664, č. 2106/2010 Sb. NSS, věc , nebo rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2012, čj. 1 Ao 7/2011-526, č. 2698/2012 Sb. NSS, věc ).

[91] Lze poukázat na to, že požadavek na zlepšení dosavadní praxe a podrobné odůvodňování mimořádných opatření přijímaných k likvidaci nemoci covid-19 byl jedním z důležitých důvodů přijetí pandemického zákona.

[92] V tomto směru lze odkázat v prvé řadě na to, že náležitosti odůvodnění byly zakotveny již ve vládním návrhu zákona a to v následující podobě: „“ Na základě jednání s opozicí došlo k přijetí komplexního pozměňovacího návrhu, kterým byl požadavek na odůvodnění mimořádných opatření dále rozšířen do stávající zákonné podoby. Byl tedy výslovně doplněn požadavek, aby kromě náležitosti uvedené již ve vládním návrhu byla v odůvodnění také zohledněna „“.

[93] Dále lze odkázat na rozpravu v Poslanecké sněmovně při jeho přijímání dne 18. 2. 2021. V rámci rozpravy poslanec Marek Výborný uvedl: „“ Poslanec Jakub Michálek při důvodech pro přijetí pandemického zákona zmínil: „.“ Při jednání Poslanecké sněmovny o návrhu pandemického zákona vráceného Senátem s pozměňovacími návrhy dne 26. 2. 2021 poslanec Dominik Feri uvedl: „ […].“

[94] I v průběhu projednání v Senátu dne 24. 2. 2021 byl nový požadavek na odůvodňování mimořádných opatření několikrát zmíněn. Zpravodaj zdravotnického výboru senátor Roman Kraus při prezentaci zpravodajské zprávy výboru uvedl: „.“ V rámci rozpravy senátor Jiří Růžička uvedl: „ […].“ Senátor Lukáš Wagenknecht se otázkou odůvodňování také podrobně zabýval, když mj. uvedl: „. […] “

[95] Z průběhu projednávání návrhu pandemického zákona v Parlamentu je tedy zcela jasné, že požadavek zákonodárce na lepší odůvodňování opatření přijímaných ke zvládání epidemie nemoci covid-19 oproti předchozí situaci byl velmi významný.

[96] Nejvyšší správní soud požadavku zákonodárce rozumí a zcela se s ním ztotožňuje, neboť opatření proti šíření nemoci covid-19 zasahují v historii samostatné České republiky zcela bezprecedentně do práv a povinností fyzických a právnických osob. Mnohých se dotýkají i existenčně a mají obavu o svou budoucnost. Soud samozřejmě také vnímá, že si mnoho lidí stěžuje na to, že smyslu mnohých ukládaných opatření nerozumí. Základem uvalovaných opatření a v důsledku toho i jejich dobrovolného dodržování je srozumitelné vysvětlení jejich potřebnosti a nezbytnosti při zvážení negativních důsledků do práv a oprávněných zájmů osob, které jsou opatřeními dotčeny. Bez pochopení smyslu a jistého ztotožnění s nimi se taková pravidla stávají pouze Pravidly moštárny (J. Irving), která jsou formálně platná, ale žádní adresáti se jimi fakticky neřídí, neboť je považují za zcela zbytečná a vytvářejí si místo toho pravidla vlastní. Takové vysvětlení má být samozřejmě nejen v samotných opatřeních, ale například má být dále sdělováno i prostřednictvím médií. Ale každému, koho vysvětlení opatření zajímá, by mělo být vždy dostupné společně s textem samotného opatření.

[97] Ostatně nutnost sepsat vedle samotných příkazů též jejich odůvodnění nutí původce mimořádného opatření k tomu, aby skutečně zvážil právě ty aspekty, které zákonodárce dal do požadavku na odůvodnění v pandemickém zákoně. Nelze pak rozhodně vyloučit, že by obsah opatření mohl být jiný, pokud by danou úvahu odpůrce učinil. Pokud určité opatření totiž nejde odůvodnit v souladu se zákonnými požadavky, zpravidla je to v důsledku toho, že zákonným požadavkům nevyhovuje. Pokud by odpůrce odůvodnění vždy řádně sepsal, již v této fázi by mohl zjistit, že opatření má případně slabiny. Ty by bylo možné napravit ještě před jeho vydáním. Namísto toho je zjevné, že se tak často nestane a až v okamžiku, kdy je vydáno, se začnou ozývat jeho adresáti, že se nedá splnit nebo jeho plnění přináší významné obtíže, což pak vede k rychlým změnám v přijatých opatřeních a jejich nepřehlednosti.

[98] V tomto směru lze odkázat i na odůvodnění nálezu Ústavního soudu 9. 2. 2021, sp. zn. Pl. ÚS 106/20, č. 123/2021 Sb., ve kterém Ústavní soud mj. uvedl: „. […] .“ Ačkoliv Ústavní soud vyžadoval odůvodnění zejména s ohledem na regulaci, která vedla k nerovnému zacházení se srovnatelnými subjekty. Citované závěry jsou však obecné a Ústavní soud to v odůvodnění potvrzuje s tím, že je na nich pouze třeba trvat o to více, pokud jde o zajištění rovnosti v právech.

[99] Na odůvodnění zásahu do práv Ústavní soud trval, ačkoliv bylo přezkoumáváno krizové opatření vlády, jehož náležitostí odůvodnění není. Proto Ústavní soud uvedl, že by postačovalo jejich odůvodnění alespoň v průběhu řízení před soudem. To však není možné u mimořádného opatření. Povinnost odůvodnit mimořádná opatření vydávaná podle § 69 zákona o ochraně veřejného zdraví dovodila správních soudů již před účinností pandemického zákona s odkazem na § 173 odst. 1 a § 68 odst. 3 ve spojení s § 174 odst. 1 správního řádu (k tomu viz v podrobnostech rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2020, čj. 18 A 22/2020-140, a na něj navazující úvahy v rozsudku NSS čj. 4 As 301/2020-147). V současnosti není pochyb o tom, že pandemický zákon v § 3 odst. 2 odůvodnění vyžaduje jako součást opatření, a to vymezením jeho konkrétních náležitostí.

[100] Nejvyšší správní soud považuje požadavek na řádné odůvodnění důležitý i z toho důvodu, že o vydání mimořádných opatření není vedeno řízení o vydání opatření obecné povahy, což je jinak standardní postup pro tento druh právního aktu. Podle § 172 odst. 4 správního řádu v takovém případě platí, že „[k].“ Správní orgán tak má povinnost zabývat se připomínkami dotčených osob a vypořádat je. Ustanovení § 172 odst. 5 pak upravuje další obdobný institut, tzv. námitky. Právě prostřednictvím připomínek, případně námitek, upozorňují dotčené osoby správní orgán na možný zásah připravovaného opatření obecné povahy do jejich práv, povinností nebo zájmů, na což musí správní orgán reagovat v odůvodnění, včetně provedení případného testu proporcionality, pokud dospěje k závěru, že je zásah nezbytný. Nicméně i v těchto případech může být zcela výjimečně zásah do práv určité osoby natolik zřejmý, že je správní orgán povinen se jím zabývat i bez případné námitky či připomínky (rozsudek NSS ze dne 23. 5. 2013, čj. 7 Aos 4/2012-31), byť půjde o výjimku z pravidla, že dané osoby mají primárně hájit své zájmy prostřednictvím připomínek či námitek (k tomu viz např. rozsudek NSS ze dne 26. 10. 2016, čj. 10 As 183/2016-35, bod 18). Tím, že v případě mimořádného opatření podle zákona o ochraně veřejného zdraví ani podle pandemického zákona toto řízení vedeno není, je vyloučena možnost dotčených osob bránit svá práva a zájmy předem. Pokud dovodila, že ve výjimečných případech musí správní orgán odůvodnit zásah do práv adresátů opatření obecné povahy i tam, kde jsou přípustné námitky a připomínky, musí tak správní orgán učinit tím spíše tehdy, kdy dotčené osoby tato procesní práva nemají. Zákonodárce navíc na základě předchozích špatných zkušeností s odůvodňováním protiepidemických opatření (viz předchozí body odůvodnění tohoto rozsudku) uvedl konkrétní požadavky na odůvodnění mimořádných opatření v pandemickém zákoně tak, že správní orgán má mimo jiné sám provést test proporcionality mezi přijímanými opatřeními a zásahem do práv a oprávněných zájmů dotčených osob. Sám tedy také musí v prvé řadě tato práva a oprávněné zájmy identifikovat.

[101] Soudy proto k námitce nemohou rezignovat na zákonné požadavky na odůvodnění mimořádných opatření vydávaných podle pandemického zákona nebo podle zákona o ochraně veřejného zdraví, na které daný požadavek dopadá prostřednictvím § 4 pandemického zákona, a umožnit odpůrci, aby například zcela chybějící důvody nově doplňoval až v řízení před soudem. Dospět k závěru, že chybějící nebo nedostatečné odůvodnění přesto nezpůsobuje nezákonnost vydaného opatření, by mělo být vymezeno pro výjimečné případy. Například by se jednalo jednoznačně o obecně známé skutečnosti nebo by trvání na odůvodnění mělo zcela formální ráz. Kupříkladu by již ze samotného textu opatření, případně ve spojení s běžnými znalostmi, byly zřejmé důvody jejich přijetí, zásah do práv i proporcionalita zásahu. Soud samozřejmě musí vzít v úvahu i to, že opatření často musí být přijímána v návaznosti na nečekaný vývoj epidemie nebo zjištění nových poznatků, a aby byla co nejvíce účinná, je třeba je přijmout rychle, což může mít za následek to, že odůvodnění může být i dosti stručné. Nedostatek času na odůvodnění však nemůže být omluvou v těch případech, kdy nejde o reakci na nenadálý vývoj epidemie, ale je jen důsledkem činění nezbytných kroků na poslední chvíli nebo překotných změn názorů na to, jaká opaření přijmout. Nejvyšší správní soud si je také samozřejmě vědom obecné povahy regulace prováděné mimořádným opatřením a toho, že u tohoto typu regulace nikdy nelze domyslet všechny možné zásahy do práv a oprávněných zájmů adresátů. Základní a zjevné zásahy však zohledněny být musí. I při zohlednění všech specifik vydávaných mimořádných opatření nemůže odpůrce na některou ze zákonných náležitostí odůvodnění zcela rezignovat.

[102] Ze shora citovaného § 3 odst. 2 pandemického zákona vyplývá, že odůvodnění musí obsahovat následující části: 1) aktuální analýzu epidemické situace onemocnění covid-19, 2) konkrétní míru rizika spojenou s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami, 3) přiměřenost zásahu do práv a oprávněných zájmů právnických a fyzických osob, tedy tzv. test proporcionality.

[103] Pokud jde o nyní přezkoumávané mimořádné opatření, pak lze odůvodnění rozčlenit do následujících částí. V první je uveden krátký obecný popis nových mutací viru SARS-CoV-2 (tzv. britská, jihoafrická a brazilská varianta). Druhá část vysvětluje nemožnost provádět veškeré testy zdravotnickými pracovníky a s tím související zavedení možnosti testování laickou osobou, přičemž tento způsob testování umožní široké použití laickou veřejností a při dostatečné senzitivitě a specificitě antigenního testu a při pravidelném opakování s frekvencí minimálně 1x týdně dojde k postupnému vychytávání infikovaných převážně asymptomatických osob. Tato druhá část se příliš nevztahuje k nyní přezkoumávanému opatření, ale spíše k povinnosti testovat zaměstnance. Nicméně vzhledem k tomu, že se mimořádné opatření vztahovalo i na dobrovolné testování zaměstnanců, lze jej považovat za doporučenou periodu testování. Poslední třetí část se věnuje odůvodnění povinností podle napadeného mimořádného opatření, přičemž tato část zní následovně: „.“ Z uvedeného je patrné, že pokud jde o odůvodnění vztahující se k přezkoumávanému opatření, je v zásadě pouze jinými slovy řečeno to, co již vyplývá výrokové části opatření, a ukládané povinnosti nijak blíže odůvodňovány nejsou. Fakticky jde tedy o stejnou situaci, jako kdyby zde tato část odůvodnění nebyla.

[104] První rekapitulovanou část lze považovat za stručné naplnění požadavku pandemického zákona na aktuální analýzu epidemické situace.

[105] Požadavek pandemického zákona na odůvodnění konkrétní míry rizika spojené s vymezenými činnostmi, oblastmi či jinými charakteristikami, je na dané opatření aplikovatelný jen omezeně, jak vyplývá z rekapitulace jednotlivých povinností shora v bodě [80]. Omezené posouzení lze učinit například u vedení evidence provedených testů, která může mít jen nepřímý dopad. Jistě by přesto bylo vhodné alespoň stručně zmínit, nakolik je potřebné vést evidenci testů, neboť jak je rozvedeno shora v bodě [84], i soud má poněkud pochybnosti, k jakým konkrétním kontrolním účelům vlastně vedení evidence slouží, a jak má tedy přesně přispět ke zvládání epidemie. Nicméně u některých povinností takové vyhodnocení nepochybně provedeno být mělo. Klíčová je zejména povinnost zaměstnance opustit pracoviště, tedy jinými slovy je mu zakázáno nadále setrvávat na pracovišti, a v důsledku toho zpravidla nebude schopen vykonávat práci v souladu s pracovní smlouvou. Zde by tedy jistě bylo možné vyhodnotit, nakolik je rizikové, pokud zaměstnanec zůstane na pracovišti, a to i s ohledem na další nařízená protiepidemická opatření nebo s ohledem na individuální situaci konkrétního zaměstnance, který například může práci vykonávat mimo kolektiv dalších zaměstnanců. Tato otázka také jistě úzce souvisí s citlivostí použitého antigenního testu. V této souvislosti pak jde zejména o jeho specificitu, tedy jeho schopnost správně identifikovat osoby, které nejsou infekční. Je-li specificita nízká, povede to ke zvýšenému riziku falešné pozitivity, tedy mylné označení nenakažené osoby jako nakažené. Roli v tomto směru může hrát i to, že jde o test provedený laickou osobou, kde je z povahy věci zvýšené riziko nesprávného provedení testu a jeho mylného vyhodnocení. Této úvaze soudu odpovídá i k důkazu provedený příbalový leták jednoho z testů, které jsou pro testování používány, z něhož vyplývá mj. to, že není vhodný pro domácí použití a má být provedeno zvláštní školení či vedení nezkušených osob. Výrobce tedy sám zjevně počítá s tím, že testy nemusí mít dostatečnou vypovídací hodnotu, pokud jsou použity jakkoliv nepoučenými laiky.^*) Všechny tyto faktory mohou samozřejmě zásadním způsobem ovlivňovat míru rizika dalšího setrvání zaměstnance na pracovišti. O úvahách odpůrce v tomto směru se však nedá zjistit z odůvodnění vůbec nic. Obecně v této souvislosti pouze zmiňuje pouze potřebu dostatečné senzitivity a specificity antigenního testu, což je jen část zvážení rizik, zároveň však není uvedeno ani jen rámcové vysvětlení, jak jsou testy u bezpříznakových jedinců přesné. Takovou informaci rozhodně nepovažuje soud za obecně známou skutečnost.

[106] I poslední požadavek § 3 odst. 2 pandemického zákona na provedení testu proporcionality v odůvodnění zcela chybí. Pro posuzování zásahu do práv adresátů je klíčová zejména shora uvedená povinnost zaměstnance opustit pracoviště. V prvé řadě nejsou dotčená práva vůbec identifikována, ačkoliv zásah je již na první pohled zjevný. Z odůvodnění tak není vůbec patrné, že by se odpůrce alespoň pokusil identifikovat, zda se v takovém případě bude jednat o překážku v práci na straně zaměstnance nebo zaměstnavatele a jakou. Vzhledem k tomu, že je tímto mimořádným opatřením povinnost uložena nikoliv zaměstnavateli, ale zaměstnanci, nejspíše by se mělo jednat o překážku v práci na straně zaměstnance. V takovém případě by se jednalo o plnění občanské povinnosti, která podle § 202 zákoníku práce zahrnuje i opatření proti infekčnímu onemocnění. Podle § 200 zákoníku práce v případě výkonu občanské povinnosti sice zaměstnanci od zaměstnavatele přísluší pracovní volno v nezbytně nutném rozsahu, ale zároveň platí, že mu náhrada mzdy nebo platu nepřísluší. V takovém případě je zjevný relativně výrazný zásah do práva zaměstnance, byť časově omezený, získávat prostředky pro své životní potřeby prací (čl. 26 odst. 3 Listiny). V úvahu však připadá i opačný pohled, zejména ve spojení s opatřením odpůrce ze dne 1. 3. 2021, podle nějž zaměstnavatelé podléhající povinnému testování smí umožnit svým zaměstnancům osobní přítomnost na pracovišti pouze za předpokladu, že výsledek provedeného testu byl negativní. Pokud by se mělo jednat v těchto případech o překážku v práci na straně zaměstnavatele, pak by se jednalo o v zákoníku práce výslovně nespecifikovanou překážku podle § 208, podle níž náleží zaměstnanci náhrada mzdy nebo platu ve výši průměrného výdělku, není-li uplatněno konto pracovní doby. V takovém případě by tedy pro změnu docházelo k zásahu do práv a oprávněných zájmů zaměstnavatele, neboť zaměstnanec pro něj zpravidla nebude konat práci, a přesto by měl obdržet odměnu. Jak již bylo v tomto rozsudku opakovaně řečeno, nyní napadené opatření není s opatřením ze dne 1. 3. 2021 pevně provázáno. Mohly tedy nastávat obě možné varianty, podle toho, zda by pozitivně testovaný zaměstnanec pracoval u zaměstnavatele, který provádí povinné nebo dobrovolné testování. Jak bylo totiž uvedeno, opatření nebylo nijak omezeno na situace, že výsledek byl získán na základě povinného testování podle daného opatření, ale podle svého textu dopadá na jakékoliv testy poskytnuté zaměstnavatelem. Na tom nic nemění to, že v opatření k povinnému testování je v jeho čl. IV. uvedeno, že „[p]“. To totiž jen odkazuje na nyní projednávané opatření, ale to samo nijak neváže povinnosti v něm uvedené jen na dané opatření. Ostatně si lze také jen těžko představit, proč jinak odpůrce dané povinnosti nezačlenil přímo do daného opatření, ale vydal opatření samostatné. Nelze vyloučit ani náhled, že by již pozitivní výsledek antigenního testu mohl být považován za dostatečný pro uznání pracovní neschopnosti, která by opět měla odlišné dopady na práva a povinnosti zaměstnance a zaměstnavatele (viz § 191 až 194 zákoníku práce). Není však v tuto chvíli úlohou soudu, aby takový rozbor prováděl, neboť na něj zcela rezignoval odpůrce, který se těmito jistě podstatnými otázkami v odůvodnění opatření vůbec nezabýval. Poté, co by učinil závěr o tom, v jakém režimu se budou zaměstnanci nacházet, by se musel vypořádat s tím, nakolik je zásah do práv a oprávněných zájmů zaměstnanců a zaměstnavatelů přiměřený. To samozřejmě učinit nemohl, pokud neučinil ani primární úvahu o tom, do jakých na první pohled patrných práv a oprávněných zájmů je opatřením zasahováno. Obdobné platí i pro zpracování osobních údajů v souvislosti s vedením evidence provedených testů. Údaje o zdravotním stavu představují tzv. zvláštní kategorii osobních údajů, které požívají oproti běžným osobním údajům zvýšené ochrany (čl. 9 nařízení GDPR). Pokud jsou takové údaje shromažďovány zaměstnavatelem, jistě je namístě provést alespoň základní test proporcionality, ve kterém by měl být poměřen zájem zaměstnanců na neshromažďování údajů o jejich zdravotním stavu se zájmem na vedení evidence. Což je problematické již s ohledem na to, že cíl vedení evidence není jednoznačný.

[107] S navrhovateli je tedy třeba souhlasit, že napadené opatření nebylo odůvodněno v souladu se zákonnými požadavky a je z tohoto důvodu nezákonné.

[108] Navrhovatelé tvrdí, že ve věci měl být veden spis, ve kterém by měly být založeny podklady odůvodňující vydání napadeného opatření. Odpůrce uvádí, že spis vede, nicméně se v něm nachází pouze vydaná opatření.

[109] Podle § 17 odst. 1 správního řádu platí, že „[v].“

[110] Touto otázkou se již relativně podrobně Nejvyšší správní soud zabýval v rozsudku čj. 4 As 301/2020-147. V něm mimo jiné dospěl k závěru, že ačkoliv se o návrhu mimořádného opatření nevede řízení, neznamená to, že by ve správním spise nemusely být podklady, z nichž odpůrce při vydání opatření vycházel. Správní spis se totiž zakládá ve věci (§ 17 odst. 1 správního řádu), a jeho vedení tudíž vychází z existence věci, kterou v posuzované věci bylo vydání opatření, nikoli z vedení řízení o této věci. Odpůrce proto pochybil, pokud v rozporu s § 17 odst. 1 správního řádu do správního spisu nezaložil podklady, z nichž při vydání mimořádného opatření vycházel. Čtvrtý senát nicméně nakonec dospěl k závěru, že to v dané konkrétní věci nemělo za důsledek nezákonnost napadeného opatření. Zohlednil, že vzhledem k nevedení řízení nejsou adresáti opatření zkráceni na právu se k podkladům vyjádřit. Dále pak soud přihlédl k tomu, že odpůrce mimořádné opatření odůvodnil v podstatě obecně známými skutečnostmi, které nebylo třeba podrobně dokazovat a ve spise zvláště dokládat. Za ty považoval například existenci pandemie onemocnění covid-19, způsob, jakým se onemocnění šíří, nepříznivé následky na zdraví a životy osob, které se onemocněním nakazí, skutečnost, že zakrytí nosu a úst do určité míry pomáhá omezit šíření kapének především v uzavřených prostorách. Soud dále zohlednil, že odpůrce při přijímání opatření obecně vychází ze zpráv Státního zdravotního ústavu a Světové zdravotnické organizace, tj. odborných subjektů k dané problematice. Své úvahy uzavřel Nejvyšší správní soud v daném rozsudku v bodě 59 následovně: „.“

[111] I s těmito závěry čtvrtého senátu se nyní rozhodující osmý senát ztotožňuje a bude z nich vycházet. Zároveň je nutné upozornit, že pandemický zákon rozšířil požadavky na vydávání mimořádných opatření. V prvé řadě je to nutnost získat souhlas vlády s vydáním opatření (§ 3 odst. 3 až 5 pandemického zákona). Podle § 3 odst. 7 je odpůrce povinen každé dva týdny mimořádná opatření přezkoumat (s ohledem na § 4 se tato povinnost nevztahuje na nyní přezkoumávané opatření, neboť to bylo vydáno podle zákona o ochraně veřejného zdraví). Správní spis by tedy měl obsahovat i tyto podklady, umožňující soudu například přezkoumat i na takový přezkum navazující novely daných opatření.

[112] V nyní projednávané věci ve spise chybí souhlas vlády s opatřením. S ohledem na to, že podle § 3 odst. 5 věty první pandemického zákona platí, že daná usnesení „“, považoval soud za možné si tuto skutečnost ověřit na internetových stránkách vlády, přičemž zjistil existenci takového souhlasu v usnesení vlády ze dne 5. 3. 2021, č. 249. Jak bylo uvedeno v části věnované odůvodnění opatření, pro zhodnocení míry rizika setrvání zaměstnance na pracovišti je třeba zhodnotit minimálně spolehlivost antigenních testů, přičemž podle soudu tuto skutečnost nebylo možno považovat za skutečnost obecně známou. V takovém případě nejenže musí být tyto údaje v odůvodnění, ale musí být zřejmý i podklad, z něhož odpůrce čerpal. Takový podklad však ve spise chybí.

[113] S navrhovateli nelze souhlasit v tom, že by ve spise snad měly být založeny i nějaké podklady z neformálních procesů spočívající například v zápisech z porad odpůrce. Ani v jiných věcech, ve kterých je rozhodováno z moci úřední, se do spisů nezakládají výstupy z předchozích porad správního orgánu, interní plány kontrol, apod. Stejně tak se nezakládají například ani různé verze konceptů rozhodnutí. Jiná situace by byla v případě externího podnětu k vydání mimořádného opatření, pokud by právě na základě poznatků z něj získaných bylo mimořádné opatření nakonec vydáno (rozsudek NSS ze dne 28. 6. 2017, čj. 8 As 236/2016-51, body 12-15). Z ničeho však není zřejmé, že by to byl případ nyní přezkoumávaného mimořádného opatření. Navíc je třeba v obecné rovině poukázat na to, že nezaložení všech listin do spisu, ačkoliv by v něm být obsaženy měly, nezakládá bez dalšího důvod pro zrušení napadeného rozhodnutí, zejména jde-li o dokumenty, které nebyly podkladem rozhodnutí (k tomu viz např. bod 16 citovaného rozsudku čj. 8 As 236/2016-51).

[114] Námitka navrhovatelů, že ve věci nebyl veden spis, respektive se v tomto spisu nenachází podklady pro vydání rozhodnutí, je tedy důvodná, byť se soud neztotožnil se všemi požadavky navrhovatelů na obsah spisu.

[115] Navrhovatelé namítají nezákonnost mimořádného opatření, pokud jde o evidenci testů zaměstnavatelem, ve vztahu k předpisům na ochranu osobních údajů o zdravotním stavu. Stěžejní námitkou navrhovatelů v této souvislosti je to, že zpracování osobních údajů bez souhlasu subjektu údajů je možné jen na základě zákonného zmocnění, přičemž zde výjimka není stanovena zákonem, ale až mimořádným opatřením.

[116] Projednávaná otázka se týká shromažďování a zpracování údajů o zdravotním stavu, tedy zvláštní kategorie osobních údajů (dříve nazývaných „citlivé osobní údaje“) upravených zejména v čl. 9 nařízení GDPR.

[117] Podle čl. 9 nařízení GDPR, pokud jde o údaje o zdravotním stavu subjektu údajů, mj. platí: „ […] […] […] […] […] […] “

[118] Pokud jde o námitku „výhrady“ zákona, pak uvedená ustanovení nehovoří výslovně o zákonu, ale o právu Unie nebo členského státu. Jak bylo uvedeno shora v bodě [84], v obecné rovině je odpůrce oprávněn uložit podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví i vedení určitých seznamů souvisejících s potlačováním epidemie ke kontrole plnění povinnosti hlavní, samozřejmě při splnění dalších podmínek. Tyto výjimky tedy nemusí být stanoveny přímo zákonem, ale může stačit, pokud budou stanoveny na základě zákona, včetně vydání mimořádného opatření.

[119] Navrhovatelům však lze přisvědčit v tom, že přestože výjimka nemusí být stanovena přímo zákonem, není uložení vedení evidence bez dalšího v souladu s nařízením GDPR, a to v důsledku namítaného nedostatečného odůvodnění mimořádného opatření. Obecně lze říci, že takové údaje lze zpracovávat za splnění více podmínek. Zejména takové zpracování se musí opírat o řádně vymezený účel [čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení GDPR]. Tento účel musí být „“ [čl. 5 odst. 1 písm. b) nařízení GDPR] – nařízení tedy klade vysoké kvalitativní požadavky na stanovení takového účelu. Přitom právě od stanoveného účelu se dále odvíjejí omezení správce a zpracovatele těchto údajů i práva subjektů údajů. Jak již bylo uvedeno několikrát, z nyní přezkoumávaného mimořádného opatření není zcela jasné, k jakému „kontrolnímu účelu“ vedení evidence (a tedy i shromažďování a zpracování osobních údajů zvláštní kategorie) přesně slouží a odpůrce v rozporu se zákonnými požadavky neprovedl test proporcionality (viz shora bod [106]). Kromě toho tedy, že dostatečné nevymezení účelu vedení evidence znamená nesplnění požadavků na odůvodnění dle pandemického zákona, jedná se zároveň o porušení požadavků nařízení GDPR na vymezení účelu zpracování osobních údajů zvláštní kategorie. V prvé řadě to je totiž odpůrce, kdo měl vymezit účel zpracování a jeho další omezení z hlediska zachování práv subjektů údajů (tj. testovaných zaměstnanců) a k tomu měl též poskytnout přezkoumatelným způsobem vysvětlení v odůvodnění mimořádného opatření. S tímto odůvodněním by pak mohl následně polemizovat ten, kdo by se jeho zrušení domáhal v řízení před soudem. Teprve tehdy by nastoupila úloha soudu přezkoumat správnost úvah odpůrce ve světle námitek navrhovatele. Jak je uvedeno výše, odpůrce však účel zpracování osobních údajů v souladu s požadavky nařízení GDPR nevymezil.

[120] Ačkoliv další povinnosti v čl. 5 nařízení GDPR se vztahují primárně k povinnostem správce, jistě by bylo vhodné, aby odpůrce vymezil též konkrétní právní titul pro výjimku ze zákazu zpracování osobních údajů o zdravotním stavu podle čl. 9. Bez ohledu na to, zda tuto skutečnost totiž uvede výslovně nebo ne, si musí vyhodnotit, zda je zpracování těchto údajů podle daného ustanovení zaměstnavateli vůbec možné a jaké další podmínky případně musí v mimořádném opatření stanovit [v případě výjimky podle čl. 9 odst. 2 písm. i) nařízení GDPR například stanovení odpovídajících a zvláštních opatření pro zajištění práv a svobod subjektu údajů, zejména služebního tajemství].

[121] Pokud navrhovatelé poukazovali na čl. 10 Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, pak podle českého znění uveřejněného ve Sbírce mezinárodních smluv platí: „.“

[122] Jedná se tak v mnoha ohledech o obdobné výjimky, jako v obecném nařízení o ochraně osobních údajů. V českém překladu se skutečně nachází slovo zákon, nicméně jde o nepřesný překlad závazného anglického a francouzského znění, které hovoří obecně o právu (). Francouzský termín „“ lze sice přeložit sice jako zákon, ale zároveň i jako právo. Není však zřejmé, že by úmluva měla na mysli užší smysl, tedy zákon jako vymezenou formu pramene práva. Z pohledu mezinárodního práva lze ostatně požadavek, aby byla určitá regulace přijata právě ve formě zákona, považovat minimálně za značně neobvyklý. Právní řády smluvních stran se zpravidla výrazně liší, a to jak co do oblastí, které jsou různými právními předpisy regulovány, tak co do orgánů oprávněných k jejich přijetí. Z pohledu mezinárodního práva je podstatné, aby stát dostál mezinárodněprávnímu závazku, a to bez ohledu na to, zda jej docílí prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné či dokonce soudní. I Úmluva o lidských právech a biomedicíně proto požaduje pouze to, aby výjimka z ochrany údajů byla stanovena právem. Pokud jde o další podmínky výjimky, tedy že jsou mj. nezbytná v demokratické společnosti v zájmu ochrany veřejného zdraví, pak lze odkázat na to, co již bylo v bodě [118] řečeno k požadavkům nařízení GDPR. Chybí-li totiž jasný účel vedení této evidence, pak lze těžko provést posouzení, zda jde o opatření nezbytné v demokratické společnosti v zájmu ochrany veřejného zdraví.

[123] Pokud navrhovatelé poukazovali na § 316 odst. 4 zákoníku práce, ten pak zakazuje zaměstnavateli „“. Zároveň však stanoví výjimku, pokud tak „“. Ani této výslovné výjimky by nicméně nebylo třeba, neboť se jedná o obecné pravidlo, přičemž zvláštní zákon vždy může stanovit jinak (). Opět tedy platí, že pokud je v obecné rovině odpůrce oprávněn uložit podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví i vedení určitých seznamů souvisejících s potlačováním epidemie a vyžadovat za tím účelem informace od zaměstnanců, pak § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví představuje zvláštní právní předpis. Je ostatně běžné, že zákon stanoví velmi obecná kritéria pro poskytnutí informací, která jsou pak specifikována konkrétním rozhodnutím orgánu veřejné moci (např. podle § 128 věty první o. s. ř. platí, že „“). (…)