Vydání 7/2021

[10] Navrhovatel předně v podaném návrhu uplatnil námitku nezákonnosti procesu přijetí napadeného opatření odpůrce s ohledem na chybějící předchozí souhlas vlády.

[11] Ve vztahu k takto uplatněné námitce Nejvyšší správní soud uvádí, že vycházel ze své dřívější judikatury k opatřením obecné povahy, z níž vyplývá, že „“ (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, bod [41]). Přípustnost návrhu je tak dána pouze tehdy, pokud navrhovatel současně tvrdí zkrácení svých vlastních hmotných práv, přičemž v pochybnostech je třeba se vždy přiklonit k přípustnosti soudní ochrany (viz tamtéž). V souzené věci je tato podmínka naplněna, neboť navrhovatel v podaném návrhu uplatnil vedle procedurálního pochybení rovněž námitky týkající se porušení jeho hmotných práv. K napadení vybraných bodů napadeného opatření navrhovatel nepochybně procesně legitimován je, neboť omezení obsažená v bodech 16 a 17 se týkají všech osob na území státu při výkonu běžných činností, resp. uplatňování práv a svobod, včetně navrhovatele. Pokud jde o body 18 a 19, navrhovatel na výzvu soudu k ověření jeho procesní legitimace (ve smyslu bodu [31] a násl. usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 21. 7. 2009, čj. 1 Ao 1/2009-120, č. 1910/2009 Sb. NSS, a části III.1.2 rozsudku NSS ze dne 20. 5. 2010, čj. 8 Ao 2/2010-644, č. 2106/2010 Sb. NSS) tvrdil, že je členem a místopředsedou výboru společenství vlastníků jednotek, místopředsedou rozhodčí komise politického hnutí a členem Moravské genealogické a heraldické společnosti, z. s. (MGHS), což soudu doložil výpisem z veřejného rejstříku Společenství vlastníků pro dům O. X, Y ze dne 20. 4. 2021 a výpisem z katastru nemovitostí k č. p. Z v B. ze dne 22. 4. 2021, zápisem z valné hromady MGHS ze dne 19. 2. 2019 a výpisem ze spolkového rejstříku tohoto spolku ke dni 22. 4. 2021 a návrhem na složení rozhodčí komise politického hnutí Trikolóra ze dne 28. 9. 2019.

[12] Nejvyšší správní soud se proto mohl zabývat navrhovatelem namítaným porušením procesních pravidel při vydávání napadeného opatření.

[13] Podle § 3 odst. 3 pandemického zákona platí, že „[m] […] “. Podle odstavce 4 téhož ustanovení zákona „[v] .“ (pozn.: zvýraznění – zde i dále v textu – doplnil Nejvyšší správní soud).

[14] K časovému sledu vydávání napadeného opatření Nejvyšší správní soud uvádí, že usnesením vlády ze dne 6. 4. 2021 č. 353 vydala vláda souhlas se záměrem odpůrce vydat v pořadí prvé mimořádné opatření, kterým se stanovuje omezení maloobchodního prodeje zboží a služeb a poskytování služeb (bod 6 citovaného usnesení vlády a jeho příloha č. 6). Na základě tohoto souhlasu následně odpůrce, v jehož čele tehdy stál ministr doc. MUDr. Jan Blatný, Ph.D., vydal dne 6. 4. 2021 mimořádné opatření (dále jen „předchozí opatření“).

[15] Dne 10. 4. 2021 vydal odpůrce, nyní již v čele s ministrem prof. MUDr. Petrem Arenbergerem, , MBA, v pořadí druhé – nyní napadené – mimořádné opatření, kterým se stanovuje omezení maloobchodního prodeje zboží a služeb a poskytování služeb, a vyvěsil je na úřední desce. Tímto opatřením zároveň zrušil předchozí opatření (viz čl. III napadeného opatření). Co do svého obsahu se napadené opatření odlišuje od opatření předchozího následovně:

- v čl. I bodu 1 byla doplněna slova „provozovny služeb“,

- v čl. I bodu 4 písmeno a) byla na konci vypuštěna slova „a praktické přípravy na výkon regulovaného povolání sociální pracovník podle zákona č. 108/2006 Sb., o sociálních službách, ve znění pozdějších předpisů“,

- v čl. I bodu 4 písm. e) byla doplněna slova „akreditovaných kvalifikačních kurzů podle zákona č. 96/2004 Sb.“,

- v čl. I bodu 5 písm. i) byla doplněna slova „včetně dětí, kterým je tato služba poskytována“.

[16] Obsahově se napadené opatření liší i v čl. I bodu 16, což v návrhu zdůrazňuje též navrhovatel a bylo to i předmětem zvýšeného zájmu, resp. kritiky médií a veřejnosti, neboť došlo k podstatné změně tohoto bodu tak, že byl výrazně snížen počet osob, které se mohou na jednom místě a ve stejném čase účastnit veřejných nebo soukromých akcí, na pouhé dvě osoby, oproti původním 20 osobám převážně ve venkovních prostorech, resp. 10 osobám převážně ve vnitřních prostorech (k tomu viz dále).

[17] Jak bylo uvedeno výše, odpůrce nezvolil metodu novelizace původního opatření, nýbrž původní opatření formálně zcela zrušil a vydal opatření – napadené opatření – nové. K němu však vláda předchozí souhlas podle § 3 odst. 3 pandemického zákona nedala. Usnesením ze dne 12. 4. 2021 č. 374 vyslovila s napadeným opatřením souhlas až následně podle § 3 odst. 4 pandemického zákona. Je třeba dodat, že obě opatření – původní i napadené – stanovila svou účinnost od pondělí 12. 4. 2021, tedy bezprostředně po skončení nouzového stavu. Jinak řečeno, původní opatření bylo zrušeno a nahrazeno napadeným opatřením ještě předtím, než vstoupilo v účinnost.

[18] Napadené opatření bylo následně v části čl. I bodu 16 dále novelizováno, a to opatřením obecné povahy – mimořádným opatřením odpůrce ze dne 12. 4. 2021 s účinností od 13. 4. 2021. V tomto případě již odpůrce zvolil metodu novelizace tak, že nově upravil znění celého čl. I bodu 16. Obsahově však došlo „jen“ ke změně (aniž bychom tím chtěli říci, že nevýznamné) podmínek pro konání svateb a pohřbů tak, že omezení počtu osob na 15 bylo rozšířeno z vnitřních i na vnější prostory. Zbývá dodat, že k tomuto opatřená poskytla vláda předběžný souhlas předchozím usnesením č. 375 ze dne 12. 4. 2021 (bod 4, resp. příloha č. 4 usnesení vlády). Napadené opatření bylo dále novelizováno opatřením obecné povahy – mimořádným opatřením ze dne 19. 4. 2021, kterým se s účinností od 21. 4. 2021 napadené opatření mění v bodu 5 písm. g) a písm. i) čl. I, s nímž vláda vyslovila dne 19. 4. 2021 předběžný souhlas usnesením č. 393.

[19] S ohledem na popsanou časovou posloupnost událostí je tedy zřejmé, že souhlas vlády k vydání napadeného opatření nebyl souhlasem předchozím (předběžným), jak požaduje § 3 odst. 3 pandemického zákona, nýbrž souhlasem vydaným . Nejvyšší správní soud se proto dále zabýval otázkou, zda byla naplněna podmínka pro zákonem předvídanou možnost nařízení napadeného opatření bez předchozího souhlasu vlády s možností jeho následné (dodatečného schválení), tedy zda v době vydání napadeného opatření existovala hrozba nebezpečí z prodlení.

[20] Právě a pouze existence nebezpečí z prodlení opravňuje odpůrce k přijetí mimořádných opatření bez předchozího souhlasu vlády, který má jinak být pravidlem. Důvodová zpráva k pandemickému zákonu uvádí: „“Na jiném místě pak doplňuje:.“

[21] Je nepochybné, že předchozí souhlas vlády byl zákonodárcem stanoven nejen jako určitá brzda (pojistka) širšího sboru ministrů před případnými neuváženými a nepřiměřenými zásahy do práv jednotlivců ze strany odpůrce či z důvodu vyšší formální autority vlády jako ústavního orgánu, ale také jako mechanismus nalezení takového způsobu, míry a doby regulace, která bude na jednu stranu účinná z hlediska dosahovaných cílů (role odpůrce), ale současně také minimalistická či alespoň únosná z hlediska dopadů do života jednotlivců i celé společnosti ve všech jeho aspektech (funkčnost vzdělávacího systému, zajištění chodu veřejné správy, veřejné infrastruktury, obchodu a služeb atd.). Z pohledu práva jde o jednu z možných cest k zajištění proporcionality přijímaných opatření jakožto základního ústavního požadavku kladeného na zásahy veřejné moci do práv osob. Ani tak výjimečná situace, jakou je potřeba zvládnutí epidemie nakažlivé choroby, nepřipouští v demokratickém právním státě „vládu epidemiologů“ či jiných specialistů na dílčí (jakkoliv třeba zásadní) problém.

[22] Předchozí souhlas s návrhem mimořádného opatření a následný souhlas s již vydaným a platným opatřením nejsou jedno a totéž. Pozice schvalujícího orgánu – vlády – se v těchto situacích významně liší; u předchozího souhlasu si vláda může na ministerstvu vynutit úpravu návrhu mimořádného opatření, zatímco u následného schválení je postavena před volbu „všechno nebo nic“, nemluvě o změně kontextu a odlišných důsledcích, právních i politických. Zákonodárce záměrně nastavil odpovědnostní vztahy mezi Ministerstvem zdravotnictví a vládou v době pandemické pohotovosti tak, že vláda má předběžně schvalovat záměry navrhovaných opatření, nikoli být odpůrcem stavěna do situace, kdy již vydané opatření musí schvalovat dodatečně a pod tlakem okolností.

[23] Proto je třeba, aby odpůrce výjimku z tohoto postupu vždy pečlivě zvážil a aby byl schopen nebezpečí z prodlení, které jej k tomuto kroku opravňuje, také řádně odůvodnit. Zdůvodnění materiálních aspektů navrhovaného opatření (důvodnost jednotlivých nařizovaných či měněných opatření) přitom nenahrazuje zdůvodnění tohoto procesního kroku, které musí směřovat k důvodům, pro které nebylo možné dodržet předepsaný postup, kdy vláda zamýšlené opatření schvaluje předem.

[24] Odpůrce v odůvodnění napadeného opatření nebezpečí z prodlení (opravňující jej k vydání opatření bez předchozího souhlasu vlády) nijak nepopisuje ani nezmiňuje. Z odůvodnění není zřejmé, jaké zásadní okolnosti nastaly, či se změnily v období mezi 6. 4. 2021 (úterý) a 10. 4. 2021 (sobota), když v prvém ze zmíněných dnů bylo možné přijmout mimořádné opatření řádným způsobem s předchozím souhlasem vlády, zatímco k druhému ze zmíněných dnů již zákonem předvídaný standardní průběh přijímání mimořádného opatření nebyl možný. Pokud odpůrce ve vyjádření k návrhu na zrušení mimořádného opatřením podanému zdejšímu soudu uvedl, že nebezpečí z prodlení spočívalo v ukvapeném rozvolňování pravidel předchozím opatřením, které bylo vydáno „unáhleně“ a předčasně rozvolnilo pravidla shromažďování, nevyplývá z této argumentace žádné vysvětlení, proč k tomuto závěru dospěl odpůrce až v sobotu, tedy o víkendu před plánovaným pondělním rozvolněním, a proč k němu nebylo možno dospět již v pracovních dnech předcházejících, popř. proč, byla-li skutečně tak naléhavá potřeba nové či změněné regulace, nebylo možné, aby vláda svůj souhlas poskytla výjimečně i ve dnech pracovního klidu.

[25] Jestliže nelze seznat důvody, ve kterých odpůrce spatřoval nebezpečí z prodlení a které jej dle jeho úvah opravňovaly k nařízení mimořádných opatření bez předchozího souhlasu vlády, nemůže Nejvyšší správní soud o těchto důvodech nyní spekulovat. Předchozí i pozdější napadené opatření byla obě přijímána pro období následující po skončení nouzového stavu, v jehož průběhu platila odlišná právní regulace, přičemž samotné ukončení nouzového stavu ke konkrétnímu datu bylo odpůrci dobře známou skutečností, na niž se mohl a měl včas připravit. Jak správně poukázal navrhovatel v podaném návrhu, nebezpečí z prodlení proto v daném případě nebylo možno odůvodnit ani „hrozbou“ v podobě blížícího se ukončení nouzového stavu.

[26] Nejvyšší správní soud tedy konstatuje, že postupem odpůrce při vydání napadeného opatření došlo k porušení § 3 odst. 3 pandemického zákona, neboť odpůrce vydal napadené opatření bez předchozího souhlasu vlády, aniž by svůj postup jakkoli odůvodnil a náležitě vysvětlil, v čem spatřuje nebezpečí z prodlení ospravedlňující výjimečný postup dle § 3 odst. 4 pandemického zákona. Ostatně fakt, že napadené opatření je vydáváno bez předchozího souhlasu vlády v režimu § 3 odst. 4 pandemického zákona, není z textu opatření ani jeho odůvodnění nijak patrný.

[27] Při zvažování dopadů shora popsaného procesního pochybení, jehož se odpůrce dopustil, pak Nejvyšší správní soud vycházel ze skutečnosti, že právní úprava sice umožňuje dodatečné vyslovení souhlasu vlády s mimořádným opatřením odpůrce vydaným bez jejího předchozího souhlasu (), avšak právě jen v případech zákonem předpokládaného nebezpečí z prodlení (§ 3 odst. 4 pandemického zákona), a to z důvodů popsaných výše. Z tohoto důvodu nelze považovat usnesení vlády ze dne 12. 4. 2021 č. 374 za způsobilé dodatečně zhojit uvedenou procedurální vadu. Opačný závěr by nereflektoval skutečnost, že mimořádnými opatřeními odpůrce (vypočtenými v § 2 pandemického zákona) může docházet a dochází k závažným omezením a zásahům do základních práv a svobod jednotlivců, a proto je namístě požadavek na striktní dodržování předepsaných procesních postupů. Pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval, že nezákonný postup odpůrce vždy zhojí následný souhlas vlády, bez ohledu na okolnosti a důvody takového postupu, fakticky by učinil § 3 odst. 3 pandemického zákona obsoletním, resp. by zmařil jednoznačně v zákoně vyjádřenou vůli zákonodárce, jenž přijal pandemický zákon jako svou normativní reakci na téměř rok trvající situaci právě s cílem vnést do přijímání mimořádných opatření při epidemii onemocnění COVID-19 alespoň nějaký řád.

[28] S ohledem na právě uvedené proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené opatření nebylo vydáno zákonem předepsaným postupem, přičemž formálně se tento závěr vztahuje na celé napadené opatření ze dne 10. 4. 2021; i to je důsledkem rozhodnutí odpůrce podrobit předchozí opatření revizi v řadě jeho bodů a vydat je v podobě nového opatření, na něž se již dříve vyslovený souhlas vlády nevztahuje. Nejvyšší správní soud proto s ohledem na toto zásadní procedurální pochybení napadené opatření zrušil. Vzhledem ke skutečnosti, že základem platné a účinné právní regulace je napadené opatření, které bylo dvěma následnými opatřeními pouze měněno (viz bod [18] tohoto rozsudku), nemohou tato dvě „změnová“ opatření ze dne 12. 4. 2021 a ze dne 19. 4. 2021 samostatně představovat pramen právní regulace, a proto byla zrušena společně s napadeným opatřením.

[29] Nejvyšší správní soud však – přes výše uvedené – přistoupil také k vypořádání jednotlivých navrhovatelových námitek směřujících proti konkrétním bodům napadeného opatření. Činí tak z toho důvodu, že v situaci, kdy opatření přijímaná proti šíření nemoci COVID-19 bezprecedentně zasahují do práv a povinností fyzických a právnických osob a mnohých se dotýkají i existenčně, je nutno odpovědi na navrhovatelem vznesené otázky a jím uplatněnou argumentaci poskytnout nejen navrhovateli, ale též široké veřejnosti, která je od soudu očekává. Tyto odpovědi navíc poskytnou odpůrci interpretační vodítko pro případné nařizování podobných opatření v budoucnu.

[30] Navrhovatel v podaném návrhu věcně napadl bod 16 čl. I napadeného opatření, kterým „“. Opatření stanovuje výjimky z tohoto zákazu pro případy svateb, prohlášení o vstupu do registrovaného partnerství a pohřbů, kde je povolena účast 15 osob v případě vnitřních i vnějších prostor (viz bod 16 napadeného opatření – ve znění mimořádného opatření ze dne 12. 4. 2021); a dále se v něm výslovně uvádí, že se nevztahuje na shromáždění, jimiž se realizuje právo shromažďovací (to omezuje čl. I bod 17 napadeného opatření), a na zasedání ústavních orgánů a dalších orgánů veřejné moci.

[31] V takto formulovaném zákazu navrhovatel spatřuje zásah do práva na soukromí a práva na rodinný život, neboť ve svých důsledcích (při překročení stanoveného počtu dvou osob) představuje zákaz pozvat do svého obydlí např. vlastní sourozence, či zákaz navštívit rodiče, kteří žijí v jiné domácnosti.

[32] Nejvyšší správní soud uvádí, že zákaz veřejných nebo soukromých akcí upravený v čl. I bodu 16 přezkoumávaného opatření vychází z § 2 pandemického zákona, který v odstavci 1 zmocňuje odpůrce, aby mohl pro území celého státu nebo několika krajů „ [obsahově konkretizované v odstavci 2]“

[33] Jedním z takových mimořádných opatření je dle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona „“. Pandemický zákon tak „operuje“ s tím, že je možné u těch akcí, kde se předpokládá vyšší kumulace osob (viz dále), stanovit mezní limity, a to v podobě stanovení maximálního počtu fyzických osob, které se těchto akcí mohou účastnit.

[34] Podle důvodové zprávy k pandemickému zákonu (zvláštní část – § 2) se taková možnost zákazu nebo omezení pořádání veřejných nebo soukromých akcí (s možností limitace maximálního počtu zúčastněných osob) zavádí za účelem přerušení cesty přenosu nákazy v populaci. Největší význam má toto opatření právě u nákaz přenášených vzdušnou cestou nebo přímým kontaktem. Důvodová zpráva dále uvádí, že § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví (obsahující rovněž zákaz nebo omezení některých akcí) není úplný a ani zcela logický (např. uvádí divadelní, ale už ne hudební představení, atd.). Proto dle zákonodárce bylo třeba toto ustanovení v obecné rovině doplnit.

[35] V návaznosti na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud vyslovuje dílčí závěr, že § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona je speciálním ustanovením () k § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, a tedy má jako zvláštní právní úprava přednost před právní úpravou posléze uvedenou. Tím Nejvyšší správní soud zároveň částečně odpovídá na navrhovatelovu námitku obsaženou v návrhu (v bodu 3), týkající se aplikace zákona o ochraně veřejného zdraví. Zákonné zmocnění k vydání napadeného opatření je v daném případě obsaženo přímo v pandemickém zákoně, a tedy není pochyb o tom, že zákaz (resp. omezení) konání veřejných nebo soukromých akcí má po dobu pandemické pohotovosti (§ 1 odst. 3 pandemického zákona) zákonnou oporu.

[36] Z hlediska posouzení důvodnosti námitek navrhovatele je však rozhodující, jaký je obsah právního pojmu „veřejná nebo soukromá akce“ užitého pandemickým zákonem i napadeným opatřením. Navrhovatel pod tento pojem zahrnuje rovněž rodinné návštěvy a má za to, že tak, jak je napadený bod opatření formulován, „“.

[37] Pojem „akce“ má z jazykového hlediska vícero významů (viz např. definice tohoto pojmu ve výkladovém slovníku: Akademickém slovníku současné češtiny Ústavu pro jazyk český Akademie věd ČR). Zatímco „akci“ ve smyslu výhodné cenové nabídky či dynamického, napínavého dějového úseku lze pro účely dalšího výkladu ponechat stranou jako zjevně nepřípadnou, dalšími významy pojmu „akce“ může být v nejširším významu slova jakýkoliv „“ (vykonání něčeho), zatímco v užším významu slova půjde o „“, tedy o organizovanou činnost nebo společenskou událost pořádanou za určitým účelem a zaměřenou k určitému cíli.

[38] Právě v posléze uvedeném užším významu je dle Nejvyššího správního soudu třeba vykládat právní pojem „veřejné nebo soukromé akce“ obsažený v čl. I bodu 16 napadeného opatření, a to i s ohledem na znění souvisejícího textu, který tento bod obsahuje. Uvádí-li totiž napadený bod opatření demonstrativní výčet příkladů zakázaných akcí, a sice akce „“, je zřejmé, že se nejedná o spontánní a nahodilá setkávání, ale že naopak míří právě na , ať už jsou pořádány jako veřejné (pro neurčitý okruh subjektů z řad veřejnosti), anebo jako soukromé (uzavřené společnosti, oslavy, setkání spolků apod.). Nejvyšší správní soud záměrně v souvislosti s přezkoumávanou regulací hovoří o „zakázaných“ akcích, neboť přestože přezkoumávané opatření navozuje dojem pouhého omezení akcí, neboť je povoluje pro maximálně dvě osoby, je zjevné, že o akcích (podnicích) v počtu pouhých dvou osob nelze smysluplně uvažovat a hovořit, neboť takovéto setkání pojem akce jako organizovaného podniku stěží naplňuje.

[39] Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že přezkoumávané opatření a jím stanovený zákaz konání (důvodová zpráva výslovně hovoří o „pořádání“) veřejných nebo soukromých akcí nemůže dopadat a nedopadá na situace uváděné navrhovatelem, jako je návštěva rodičů či sourozenců nežijících ve společné domácnosti, neboť je v duchu shora předestřeného výkladu nelze pokládat za organizované (či konané nebo pořádané) podniky, a to ani tehdy, když se v souladu se společenskými konvencemi na takové návštěvě účastníci domluví, jsou na ni pozváni, pozvou se sami či ji jen předem ohlásí.

[40] Nejvyšší správní soud si je vědom skutečnosti, že v praxi mohou nastat hraniční případy, kdy nebude na první pohled zřejmé, zda určitá událost svou povahou (mírou organizovanosti) pojem „soukromé akce“, která je opatřením zakázána, naplní či nikoli. Nejedná se však o situaci v právu neobvyklou, která by činila přezkoumávané opatření a jeho zákonný podklad vadným. Každý právní pojem má vždy své jádro, na jehož obsahu se shodne převážná většina právní obce i veřejnosti, a dále okrajovou oblast, kde již hranice nejsou zcela zřetelné a musejí být nalézány dalším právním výkladem.

[41] Odůvodněnost přijetí užšího výkladu pojmu „veřejné a soukromé akce“ vynikne rovněž na základě provedené komparace s právní úpravou nouzového stavu, během kterého byla vláda oprávněna „“ [§ 5 písm. c) zákona č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon)]. V rámci omezení svobody pohybu a pobytu bylo možno po dobu trvání nouzového stavu za splnění uvedených podmínek omezit rovněž setkávání osob jako takové. Takto široce koncipovanou pravomoc odpůrce však v taxativním výčtu § 2 odst. 2 pandemického zákona nenalezneme. Nejvyšší správní soud proto považuje za správný a možný pouze takový výklad pandemického zákona, který zohledňuje odlišnosti obou porovnávaných právních úprav. I tyto úvahy tedy podporují výše podaný užší jazykový výklad pojmu „veřejné a soukromé akce“, za něž nelze (slovy navrhovatele) považovat pouhé neorganizované setkání několika osob v rámci rodiny.

[42] Z pohledu Nejvyššího správního soudu je výklad, k němuž dospěl výše, také výkladem ústavně konformním. Navrhovatel v této souvislosti v podaném návrhu správně poukazuje na skutečnost, že úplný zákaz setkávání v rámci rodiny (nežijící v jedné domácnosti) by narážel na právo na soukromý a rodinný život.

[43] K tomu Nejvyšší správní soud předně připomíná, že čl. 7 odst. 1 Listiny, kterého se navrhovatel v podaném návrhu dovolává, stanoví, že „[n]“. V systematice Listiny je však právo na soukromí primárně garantováno čl. 10 odst. 2 Listiny, který deklaruje právo každého „“ (zbytková garance soukromí v čl. 7 odst. 1 se uplatní pouze v segmentu ochrany tělesné a duševní integrity).

[44] Právo na soukromí slouží jako obecná, generální , která zajišťuje „bezmezerovitou“ ochranu svobody jako práva i v případech, které nejsou pokryty speciálními základními právy. Listina u tohoto práva nestanoví žádné účely omezení, jako je tomu u řady dalších základních práv a svobod. Obecné právo na soukromý život v jeho různých projevech je však zákonem omezitelné za účelem ochrany ústavnímu pořádku imanentních právních statků a práv a svobod jiných (shodně Wagnerová, E.; Šimíček, V.; Langášek, T.; Pospíšil, I. a kol. . Praha : Wolters Kluwer, 2012, viz komentář k čl. 10 Listiny). Každá svoboda jednotlivce má své hranice, neboť každý jednotlivec je chápán jako osoba se sociálními vazbami existujícími uvnitř občanského společenství a jako osoba uvědomující si odpovědnost vůči celku (viz preambule Ústavy). Z uvedeného lze dovodit, že každý musí akceptovat pro všechny osoby platné a obecně spravedlivé zákonné podmínky a omezení své svobody realizované v rámci soukromí, avšak vždy za předpokladu, že zůstane, obecně řečeno, zachován prostor pro svébytnou existenci individua (viz výše citovaný komentář k Listině).

[45] Právní úprava omezující základní právo na soukromí musí respektovat princip proporcionality, odůvodněný požadavky plynoucími z podstaty materiálního právního státu a požadavkem na ochranu či respekt k uplatňování samotného základního práva. Princip proporcionality zajišťuje existenci materiálního (efektivního) obsahu práva na soukromí; přikazuje, aby v každém jednotlivém případu docházelo jen k takovému omezení základního práva (zde soukromí), které je nutné a lze je spravedlivě uložit tak, aby byl ještě naplněn účel omezení. Vždy je tedy třeba zkoumat, zda se jedná o omezení vhodné, potřebné (nutné) a přiměřené (v úzkém smyslu) k tomu, aby byl dosažen ústavně aprobovaný cíl. Zásah je vhodný, vykazuje-li takovou věcnou souvislost s účelem, že dosažení účelu přinejmenším podporuje. Potřebnost (nezbytnost) zásahu předpokládá, že k dispozici není žádný mírnější (způsobující menší zásah do práva) a přitom stejně vhodný prostředek. A konečně – zásah, tj. omezení základního práva, se nesmí vymykat z proporcionálního poměru k významu jím sledovaného cíle, tedy nesmí adresáta zatěžovat přehnaně nebo neúnosně (přiměřenost, proporcionalita v úzkém smyslu). Pouze při současném naplnění uvedených předpokladů musí jednotlivec, jako individuum vázané na společenství a vztahující se k němu, újmu na svém svobodném prostoru (zde soukromí) přijmout. Obecně lze konstatovat, že čím více se má zásah do soukromí jednotlivce dotýkat jeho intimní sféry, tím přísnější nároky jsou kladeny na proporcionalitu takového zásahu.

[46] V rámci provedeného testu proporcionality není dle Nejvyššího správního soudu pochyb o tom, že za účelem potlačení pandemie je vhodným opatřením omezení veřejných a soukromých setkávání (zejména v uzavřených prostorech) s cílem zamezit komunitnímu šíření infekce, a tento cíl by tedy naplňoval i zákaz setkávání s blízkými příbuznými. Při hodnocení podmínky potřebnosti (nezbytnosti), tedy při zvažování možnosti uložení mírnějších opatření, však za stávající epidemiologické situace popsané v odůvodnění napadeného opatření (mírně pozitivní vývoj) úplný zákaz kontaktu v rámci rodiny požadavek potřebnosti naplní stěží. Další omezení kontaktů v rodinách, rodičů s jejich dospělými dětmi, mezi sourozenci a jejich rodinami, vnuky a prarodiči a s dalšími blízkými lidmi by zjevně představovalo intenzivní zásah do jejich soukromého a rodinného života, který při možnosti realizace ostatních protiepidemických opatření a s ohledem na ukončení nouzového stavu podle ústavního zákona o bezpečnosti České republiky nemůže být považován za nezbytný. Při posuzování nezbytnosti hraje roli i možnost dotčených osob realizovat jiná konkrétní preventivní opatření, např. v podobě testování na přítomnost viru provedeného před vlastním setkáním, dodržování zásad hygieny a dále používání účinných ochranných prostředků dýchacích cest. Nejvyšší správní soud na tomto místě upozorňuje také na obsah mimořádného opatření odpůrce ze dne 6. 4. 2021, které při splnění podmínky negativního testu a ochrany dýchacích cest umožňuje návštěvy (tedy setkání, a to nejen rodinných příslušníků) v zařízeních sociálních služeb, včetně domovů pro seniory. Také tato okolnost podporuje hodnocení případného úplného zákazu setkávání s jinými členy rodiny jako nikoliv nezbytné a napadeným opatřením nezamýšlené, neboť pokud jde o podobu setkání, není dle Nejvyššího správního soudu rozdíl mezi (nezakázanou) návštěvou (pra)rodičů v domově pro seniory a návštěvou v jejich domácnosti. Z hlediska epidemiologického je naopak i laikovi zřejmé, že návštěvy v sociálních zařízeních jsou s ohledem na cirkulaci většího počtu osob rizikovějšími než návštěvy v domácnostech.

[47] Tento závěr o nenaplnění druhého kroku testu přiměřenosti Nejvyšší správní soud činí při vědomí nelehké situace, v níž se odpůrce, ale především celá společnost nacházejí, kdy se za pomoci „mixu“ opatření dopadajících na nejrůznější oblasti lidského života všichni pokoušejí o zvládnutí mimořádné epidemie. Zároveň je Nejvyšší správní soud přesvědčen, že takto invazivní zásah do práva na soukromý a rodinný život nelze z výše popsaných důvodů shledat ani přiměřeným ve vztahu k zamýšlenému cíli, neboť ani vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu (v podobě ochrany veřejného zdraví) neodůvodňuje závažnost provedeného zásahu do zájmu soukromého.

[48] Jestliže by tedy úplný zákaz setkávání rodin v domácnostech představoval neústavní zásah do základního práva na respektování soukromého a rodinného života, je třeba při více možných výkladech § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona a z něj vycházejícího bodu 16 čl. I přezkoumávaného opatření zvolit takový výklad užitého právního pojmu „veřejné nebo soukromé akce“, který nebude protiústavně zasahovat do základních práv, a to ve smyslu výkladu právě podaného Nejvyšším správním soudem.

[49] Na odpůrci však bude, aby při přípravě obdobného typu opatření v budoucnu, dopadajícího na setkávání ostatních lidí, odpovědně promýšlel, jasně vymezil a přezkoumatelně odůvodnil, mezi jakými skupinami lidí, v jakých počtech osob, kde (na jakých konkrétních místech) a jakým způsobem (za jakých podmínek) může k setkávání ostatních lidí docházet, a z jakých důvodů byla konkrétní regulace zvolena, při současném zohlednění toho, aby přijatá opatření byla v praxi a v běžném životě uskutečnitelná a vymahatelná, neboť jen tak mohou vést ke stanovenému legitimnímu cíli.

[50] Navrhovatel považuje za nezákonný též bod 17 čl. I opatření, který „

“.

[51] Nejvyšší správní soud pokládá za nutné nejprve zdůraznit význam práva shromažďovacího v demokratické společnosti. Právo shromažďovací lze chápat jako kolektivní výkon svobody projevu, případně jako předpoklad pro její kolektivní uplatnění, a jako takové je jedním z úhelných kamenů demokratického státu (nález ÚS ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 164/15, č. 88/2015 Sb. ÚS; a viz též rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne 20. 2. 2003, , stížnost č. 20652/92, bod [56] a tam citovanou judikaturu, z pozdějších rozsudek velkého senátu ze dne 15. 10. 2015, , stížnost č. 37553/05, bod [91]). Toto právo však není absolutní. Článek 19 odst. 2 Listiny výslovně umožňuje omezit právo pokojně se shromažďovat „“. Podobně čl. 11 odst. 3 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (č. 209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“) připouští pouze taková omezení svobody shromažďování, „“.

[52] Z navrhovatelovy argumentace vyplývá, že podle jeho názoru nemá čl. I bod 17 napadeného opatření oporu v zákoně. K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že odpůrce vydal přezkoumávané opatření s odkazem na § 69 odst. 1 písm. b) a i) a odst. 2 zákona o ochraně veřejného zdraví a na § 2 odst. 2 písm. b) až e) a i) pandemického zákona.

[53] Jak již bylo uvedeno výše (v předchozí části rozsudku ve spojitosti s vypořádáním námitky týkající se setkávání osob), podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona může odpůrce vydat mimořádné opatření v podobě „“.

[54] Navrhovatel poukazuje na větu za středníkem citovaného ustanovení, podle níž nelze zákaz nebo omezení vztáhnout na shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím. Nejvyšší správní soud souhlasí s navrhovatelem, že čl. I bod 17 opatření je omezením svobody shromažďování v tom smyslu, jak je chápe čl. 19 Listiny a čl. 11 Úmluvy, neboť pro výkon tohoto práva stanoví určité podmínky. Ustanovení § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona však rozlišuje na jedné straně „“ a „“ a na straně druhé „“ akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě. A zatímco shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím nelze zakázat či omezit (v tom smyslu, jak jsou tyto pojmy použity v pandemickém zákoně), stanovit podmínky pro jejich konání lze. Klíčové je tedy rozlišení, co ještě je stanovením podmínek pro konání shromáždění (jinak řečeno regulací způsobu, jak se shromáždění uskuteční, regulací neutrální k jeho obsahu) a co je již jeho omezením v obsahu tohoto základního práva.

[55] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že povinnost účastníka shromáždění mít ochranný prostředek dýchacích cest, který brání šíření kapének, stanovená v čl. I bodě 17 písm. a) napadeného opatření, je stanovením podmínek pro způsob konání shromáždění. Stejně tak povinnost účastníků shromáždění shlukovat se v nejvýše dvacetičlenných skupinkách, které od sebe budou navzájem vzdáleny alespoň dva metry [čl. I bod 17 písm. b) opatření], považuje Nejvyšší správní soud pouze za stanovení podmínek pro konání shromáždění. Ve vztahu k obsahu této svobody (resp. jejímu ústavněprávnímu významu) jde o podmínky neutrální.

[56] Naproti tomu stanovení maximálního počtu účastníků shromáždění již je jeho omezením, které pro potenciálního stoprvého a každého dalšího účastníka konkrétního shromáždění představuje zákaz účasti na tomto shromáždění. Tato „podmínka“ se již netýká způsobu konání shromáždění, nýbrž míří přímo do jeho jádra. Takovému razantnímu zásahu do práva shromažďovacího však pandemický zákon neskýtá oporu, neboť, jak již bylo uvedeno, § 2 odst. 2 písm. e) věty za středníkem nepřipouští omezení a zákaz shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím.

[57] Nejvyšší správní soud se dále zabýval tou částí čl. I bodu 17 písm. b) opatření, která umožňuje konat shromáždění pouze mimo vnitřní prostory staveb. Tato regulace fakticky představuje zákaz shromažďování ve vnitřních prostorách staveb, který však § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona rovněž neumožňuje. Nejvyšší správní soud v tomto směru též upozorňuje, že podle čl. 19 odst. 2 Listiny lze zákonem omezit pouze shromáždění na veřejných místech, nikoli shromáždění na místech „neveřejných“ [která však rovněž podléhají čl. 19 odst. 1 Listiny i režimu zákona o právu shromažďovacím, jak vyplývá např. z jeho § 4 odst. 4 písm. c) a d), která stanoví, že shromáždění v obydlích a shromáždění jmenovitě pozvaných osob v uzavřených prostorách nemusejí být oznamována]. Na první pohled by z uvedeného bylo možné dovozovat, že taková „soukromá“ shromáždění nejsou omezitelná. Takto kategorický závěr však Nejvyšší správní soud nepovažuje za správný. Právo pokojně se shromažďovat na místech, která nejsou veřejně přístupná, nemůže mít absolutní povahu. Lze si představit jeho omezení vyplývající z objektivní povahy daného místa (kapacita, dodržení územních, stavebních, požárních a bezpečnostních předpisů či předpisů na ochranu krajiny a životního prostředí), popř. omezení vyvolaná nutností chránit kolidující základní práva či veřejný zájem, a to za současného zachování principu proporcionality (k již výše zmíněnému tzv. imanentnímu omezení základních práv viz např. nálezy ÚS ze dne 11. 10. 2005, sp. zn. I. ÚS 453/03, č. 209/2005 Sb. ÚS, či ze dne 13. 12. 2016, sp. zn. II. ÚS 934/16, č. 242/2016 Sb. ÚS).

[58] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud dovozuje, že pokud by odpůrce podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona stanovil „“ pro konání shromáždění ve vnitřních prostorách staveb, mohlo by takové opatření obstát, pokud by bylo nezbytné s ohledem na ochranu veřejného zdraví (která bezpochyby je ve veřejném zájmu). Lze si představit např. opatření v podobě stanovení povinnosti pravidelně větrat místnost, v níž se shromáždění konají, stanovení maximálního možného využití kapacity místnosti (např. počet účastníků shromáždění na konkrétní podlahovou plochu či objem vnitřního prostoru), či stanovení povinných rozestupů mezi účastníky shromáždění. Na rozdíl od stanovení pevného maximálního počtu účastníků shromáždění (viz výše) Nejvyšší správní soud nepovažuje popsanou regulaci za omezení shromáždění, ale právě jen za stanovení podmínek způsobu jeho konání, které je i podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona přípustné. Počet účastníků shromáždění je totiž v tomto případě limitován faktickým stavem – velikostí místnosti, což běžně nastává i mimo pandemickou pohotovost (neboť do sálu kulturního domu s kapacitou 70 míst k sezení a 30 míst ke stání se zkrátka nemůže vejít 300 osob). V takovém případě – na rozdíl od pevně stanoveného maximálního počtu účastníků shromáždění – mají svolavatelé shromáždění možnost zvolit takové místo shromáždění, na které se vejdou všichni očekávání účastníci shromáždění.

[59] V této souvislosti je namístě podotknout, že pokud přezkoumávané opatření stanoví podmínky konání shromáždění, postrádá logiku, je-li uvozeno slovy „“. Pandemický zákon zjevně rozlišuje mezi pojmy „“, „“ a „“, a proto je zásadní tuto terminologii dodržovat i v mimořádných opatřeních vydávaných na jeho základě. Jinak totiž budou pro jejich adresáty velmi obtížně srozumitelné, jak se stalo i v nyní posuzovaném případě. Odpůrce nemůže volně zaměňovat pojmy používané pandemickým zákonem, obzvláště je třeba se ohradit vůči nesprávnému používání a zaměňování pojmů za situace, v níž lze sice pro konání nějaké akce stanovit podmínky, avšak již není možné omezit její konání nebo ji zakázat. Není přípustné, aby odpůrce absenci zmocnění pro vydání omezení či zákazu určité činnosti obcházel stanovením takových podmínek, které v důsledku způsobí nemožnost danou činnost vykonávat (např. že fakticky zakáže výkon podnikání v podobě poskytování služeb veřejnosti tím, že veřejnosti zcela zakáže přítomnost v provozovně nebo pro ni předepíše nesplnitelné podmínky).

[60] K přesvědčivosti napadeného opatření nepřispívá ani minimalistický přístup odpůrce k jeho odůvodnění. Bod 17 napadeného opatření je odůvodněn pouhou jedinou větou, jež ve skutečnosti žádné důvody či zohlednění přiměřenosti zásahu do práv a oprávněných zájmů jednotlivců, jak vyžaduje § 3 odst. 2 pandemického zákona, neobsahuje, ale pouze jinými slovy rekapituluje obsah závazného textu.

[61] Ačkoli chybné použití pojmů výrazně komplikuje pochopení textu opatření, je možné vyložit je tak, aby obsahově vyhovovalo pandemickému zákonu. Bod 17 písm. b) napadeného opatření je tedy nezákonný v tom rozsahu, v němž stanoví omezení (nikoli pouze podmínky konání) shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím. Nejvyšší správní soud proto i v tomto případě důrazně apeluje na odpůrce, aby opatření podobného obsahu v budoucnu lépe odůvodňoval, a vyvaroval se tak jejich rušení pouze pro nedostatek odůvodnění (jak se stalo ve věci sp. zn. 8 Ao 1/2021).

[62] Nejvyšší správní soud zároveň pro jistotu upozorňuje, že výklad podaný v předešlém odstavci se vztahuje pouze na shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím, nikoli tedy na setkání rodiny či přátel a podobné události, čímž se Nejvyšší správní soud zabýval v předchozí části (nazvané jako „“) odůvodnění tohoto rozsudku. Ostatně pro všechny body napadeného opatření platí, že regulují v nezbytné míře podrobnosti konkrétních činností a zpravidla je nelze – z důvodu zachování právní jistoty adresátů napadeného opatření a předvídatelnosti jejich aplikace – vzájemně kombinovat.

[63] V rámci posouzení opatření stanoveného v čl. I bodě 17 písm. c) napadeného opatření se Nejvyšší správní soud věnoval nejprve tomu, zda lze „“ považovat za shromáždění podle zákona o právu shromažďovacím. Tento zákon v § 2 písm. c) vylučuje ze své věcné působnosti shromáždění, která neslouží účelu uvedenému v § 1 odst. 2, podle něhož výkon práva pokojně se shromažďovat „“. Svoboda náboženského vyznání je zaručena čl. 16 Listiny, lze ji tudíž považovat za „ústavní právo a svobodu“ ve smyslu § 1 odst. 2 zákona o právu shromažďovacím. To, že i náboženská shromáždění spadají do režimu zákona o právu shromažďovacím, potvrzuje i § 4 odst. 1 písm. b) tohoto zákona, který „“ vyjímá z oznamovací povinnosti (shodně Černý, P. Praha : C. H. Beck, 2021, str. 84).

[64] Zvolené legislativně praktické řešení však neznamená (a na úrovni podústavní normotvorby ani znamenat nemůže), že by ústavní základ obou svobod, garantovaných v čl. 16 a čl. 19 Listiny základních práv a svobod, splýval do té míry, že by bylo možno libovolně omezit i svobodu náboženskou v jejím „shromažďovacím“ segmentu, kdekoli podústavní právo umožňuje omezit výkon práva shromažďovacího.

[65] Ustanovení čl. I bodu 17 písm. c) napadeného opatření stanoví, že náboženského shromáždění v kostele či jiné místnosti určené pro náboženské obřady „“. Kromě osob, které vedou či zajišťují obřad, musejí účastníci shromáždění po většinu času dodržovat stanovené rozestupy (s výjimkou členů domácnosti) a před vstupem do vnitřního prostoru si vydezinfikovat ruce. Zakotvení těchto povinností považuje Nejvyšší správní soud za stanovení podmínek způsobu konání náboženských shromáždění, které § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona připouští (k otázce stanovení maximálního počtu účastníků shromáždění s ohledem na kapacitu kostela či jiné místnosti viz výše), které jsou ve vztahu k obsahu tohoto práva (v jeho shromažďovacím i náboženském segmentu) zpravidla neutrální.

[66] Nejvyšší správní soud nicméně upozorňuje, že čl. I bod 17 písm. c) napadeného opatření nesouvisí jen se svobodou shromažďování, ale též se svobodou projevovat náboženské vyznání garantovanou čl. 16 odst. 1 Listiny. Ústavní pořádek zde zjevně chrání i svobodu ve volbě způsobů, jakými jednotlivec sám nebo společně s jinými projevuje svou víru či náboženství. Nejvyšší správní soud zde odkazuje na usnesení Ústavního soudu ze dne 8. 12. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 102/20, v němž Ústavní soud uvedl, že „“

[67] Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda lze tuto část opatření odpůrce považovat za přiměřený zásah do svobody projevovat náboženské vyznání. Vyšel přitom z toho, že čl. 16 odst. 4 Listiny připouští omezení tohoto práva mimo jiné za účelem ochrany zdraví. Jak ale uvedl Ústavní soud v posledně citovaném usnesení, „“

[68] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud považuje omezení počtu účastníků náboženských shromáždění ve vnitřních prostorách s ohledem na kapacitu kostela či jiné místnosti určené pro náboženské obřady, jejich povinnost dodržovat rozestupy a dezinfikovat si ruce za ústavně konformní. Tato opatření sledují legitimní cíl v podobě ochrany veřejného zdraví (předcházejí šíření viru SARS-CoV-2), jsou způsobilá ho dosáhnout (účastníci náboženského shromáždění s dostatečnými rozestupy se méně pravděpodobně navzájem nakazí, dezinfekce rukou brání šíření kapének s virem, které ulpěly na rukou nakažené osoby) a činí tak způsobem, který zasahuje do svobody projevovat náboženské vyznání neutrálně a v rozsahu, který lze považovat za přiměřený (nejde o absolutní zákaz konat náboženská shromáždění, světská shromáždění jsou omezena v podobném rozsahu).

[69] Rozdílně je však třeba nahlížet na „podmínku“, že „“. Primárním cílem omezení v tomto případě totiž není právo účastnit se shromáždění, na které dopadá zákon o právu shromažďovacím (nejde o stanovení podmínky pro konání shromáždění), k němuž celý bod 17 i jeho extrémně stručné odůvodnění směřuje, nýbrž o omezení svobody projevu, přesněji řečeno o její speciální formu či způsob – svobodu projevovat své náboženství nebo víru buď sám, nebo společně s jinými (již zmíněný čl. 16 odst. 1 Listiny).

[70] Nejvyšší správní soud uznává, že svoboda shromažďování a svoboda náboženského projevu se při bohoslužbách a jiných náboženských událostech značně prolínají, přesto lze jejich jednotlivé aspekty rozlišit. A zatímco počet a rozestupy účastníků bohoslužby, stejně jako povinnost dezinfekce rukou, souvisejí spíše se shromažďovacím prvkem bohoslužby (a jako takové je Nejvyšší správní soud zařadil mezi podmínky konání náboženského shromáždění), zpěv při bohoslužbě je jednoznačně forma (náboženského) projevu, který bod 17 písm. c) napadeného opatření omezuje, resp. zakazuje. Je obecně známo, že zpěv včetně společného zpěvu je podstatným elementem v každém náboženství. Má zásadní význam i v liturgii křesťanských církví – pokud jde o nejpočetnější Katolickou církev, lze zmínit bod 112 koncilní o posvátné liturgii () ze 4. prosince 1963, podle níž je bohoslužebný zpěv nezbytnou nebo integrující součástí liturgie. Ostatně lze v této souvislosti zmínit notoricky známé rčení „“ (kdo zpívá, dvakrát se modlí), připisované sv. Augustinovi.

[71] Pro takový zásah do svobody chráněné čl. 16 Listiny pandemický zákon neskýtá podklad. Navíc jde o omezení zcela neodůvodněné, neboť stručné odůvodnění bodu 17 opatření se zmiňuje pouze o stanovení pravidel pro konání shromáždění, nikoli o omezení náboženského projevu. Nejvyšší správní soud zároveň nepřehlédl, že odpůrce zakázal hromadný zpěv právě jen v rámci shromáždění pořádaných církví nebo náboženskou společností v kostele nebo v jiné místnosti určené pro náboženské obřady, nikoli při jiných shromážděních. Avšak i účastníci občanských (sekulárních) shromáždění často zpívají (např. státní hymnu při politických demonstracích), popř. hromadně skandují. Nejvyššímu správnímu soudu není zřejmý rozdíl mezi množstvím kapének šířených při zpěvu a při křiku (pokud takový rozdíl existuje, napadené opatření jej neuvádí, stejně tak nezdůvodňuje, proč nestačí – bez omezení zpěvu – ochrana proti šíření kapének v podobě respirátoru či roušky). Nejvyšší správní soud dále upozorňuje, že profesionální umělci mohou na představeních bez účasti veřejnosti zpívat, pokud jejich celkový počet na jevišti nebo ve zkušebně nepřekročí počet metrů čtverečních celkové podlahové plochy jeviště nebo zkušebny dělený čtyřmi [bod 3 písm. b) napadeného opatření]. Ani toto nerovné zacházení s profesionálními umělci na straně jedné straně a s účastníky náboženských shromáždění na straně druhé odpůrce nijak neodůvodnil. V části zakazující hromadný zpěv při bohoslužbách a jiných náboženských shromážděních tedy čl. I bodu 17 napadeného opatření taktéž nemůže obstát.

[72] Obdobné závěry lze vyslovit i k podmínce povětšinu času sedět na sedadlech. I tato podmínka totiž přímo zasahuje do svobody projevovat své náboženství formami vlastními té které církvi či náboženské společnosti. Odpůrce nemůže podléhat své laické či stereotypní představě podoby bohoslužby; náboženské, resp. rituální formy mohou být v různých církvích a náboženských společnostech velmi rozmanité, a ostatně i v rituálech Katolické církve se rozlišují různé způsoby „postojů těla“ s různými liturgickými významy, jako jsou úklony, pokleknutí, klečení, stání a sezení nebo dokonce tanec (viz např. Adams, A. . Vyšehrad, Praha : 2001, str. 25, 96). Stanovením povinnosti po většinu času sedět tak odpůrce zjevně reguluje něco, co mu nepřísluší, byť může jít jen o formulační neobratnost – koneckonců jde především o dodržování jednoho z pověstných tří R – rozestupy.

[73] Nevyšší správní soud se dále zabýval otázkou (a současně tím odpovídá na navrhovatelovu námitku obsaženou v bodu 3 podaného návrhu), zda odpůrce mohl ty části čl. I bodu 17 napadeného opatření, které nelze vydat na základě § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, opřít o § 69 odst. 1 písm. b) či i) zákona o ochraně veřejného zdraví.

[74] Podle těchto ustanovení zákona o ochraně veřejného zdraví jsou mimořádnými opatřeními při epidemii nebo nebezpečí jejího vzniku

a

[75] Citovaný § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví umožňuje zakázat nebo omezit styk skupin fyzických osob podezřelých z nákazy s ostatními fyzickými osobami. Dle Nejvyššího správního soudu jej však nelze vykládat tak, že osobou podezřelou z nákazy je bez dalšího každý, a to ani během celosvětové pandemie. Ustanovení § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví umožňuje zásah do řady ústavně zaručených základních práv (svobody pohybu a shromažďování, práva na ochranu zdraví či práva na vzdělání) a jako takové musí být vykládáno restriktivně, tedy tak, že umožňuje zakázat nebo omezit styk jen těch skupin fyzických osob, u nichž existuje konkrétní podezření z nákazy či vyšší riziko, že by mohly být nakaženy (byť nutně nemusí splňovat užší podmínky karantény, např. to, že je v konkrétní obci, škole či zdravotnickém zařízení vysoký počet nakažených). Takový předpoklad však nelze učinit ve vztahu ke každému, kdo se nachází na území České republiky, a to zvláště ne v době, kdy už se řada osob pravidelně podrobuje povinnému testování na přítomnost viru SARS-CoV-2, a naopak je tak u těchto osob třeba předpokládat, že podezřelými z nákazy nejsou.

[76] Odpůrce tedy nemohl zakázat shromažďování ve vnitřních prostorách staveb a omezit počet účastníků venkovních shromáždění na 100 osob ani na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví. O tom, že toto ustanovení nedopadá na (hromadný) zpěv a postoje při bohoslužbě, zjevně nemůže být pochyb.

[77] Ke „zbytkovému“ ustanovení § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 26. 2. 2021, čj. 6 As 114/2020-63, vyslovil, že je nelze „“

[78] Nejvyšší správní soud k tomu ve vazbě na nyní projednávanou věc doplňuje, že § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví rozhodně nelze chápat jako zmocnění odpůrce přijmout taková opatření, která leží mimo působnost výslovně vymezenou v písmenech a) až h) tohoto ustanovení zákona. V opačném případě by tato ustanovení byla zcela zbytečná a postačovalo by zakotvit obecnou pravomoc odpůrce zakázat nebo nařídit určitou činnost k likvidaci epidemie nebo nebezpečí jejího vzniku, přičemž takto obecně vymezená pravomoc orgánu moci výkonné zasahovat do práv osob by byla jednoznačně v rozporu s čl. 4 odst. 1 a 2 Listiny, podle kterých mohou být povinnosti ukládány toliko na základě zákona a meze základních práv a svobod mohou být upraveny pouze zákonem (např. nálezy ÚS ze dne 10. 7. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 35/95, č. 206/1996 Sb., či ze dne 30. 5. 2017, sp. zn. Pl. ÚS 3/15, č. 231/2017 Sb.). Překročila by i ústavní mantinely pro tzv. delegaci normotvorby (čl. 79 odst. 3 Ústavy, byť v daném případě technicky vzato nejde o podzákonné právní předpisy, nýbrž o hybridní formu opatření obecné povahy, jež si však co do obsahu a rozsahu s řadou právních předpisů nezadá). Jinými slovy, není-li možno paušálně zakázat shromažďování více než 100 osob a ve vnitřních prostorách staveb na základě § 69 odst. 1 písm. b) zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť se takový zákaz netýká jen osob podezřelých z nákazy (leží tedy mimo osobní působnost dané normy), nelze tak učinit ani podle § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví.

[79] Nejvyšší správní soud uvádí, že si je vědom závěrů vyslovených v pozdějším rozsudku ze dne 25. 3. 2021, čj. 4 As 301/2020-147, v němž Nejvyšší správní soud z tohoto zákonného ustanovení dovodil pravomoc odpůrce nařídit povinnost nosit ochranné prostředky dýchacích cest. To však nic nemění na shora vyslovených závěrech, že v daném případě nemůže nařízení uvedeného opatření obstát ani na základě aplikace „zbytkového“ § 69 odst. 1 písm. i) zákona o ochraně veřejného zdraví, neboť výklad provedený ve věci sp. zn. 4 As 301/2020 Nejvyšší správní soud činil v kontextu a pro účely posouzení zákonnosti v tamní věci přezkoumávaného opatření.

[80] Navrhovatelem podaný návrh směřuje také proti bodům 18 a 19 čl. I napadeného opatření, které upravují konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby a v návaznosti na to též podmínky pro vstup osob do vnitřních prostor, v nichž se takové schůze konají. Podle názoru navrhovatele bod 18 napadeného opatření nepřípustně a bez zákonné opory omezuje schůze osob, které se konají na základě zákona.

[81] Odpůrce v bodu 18 napadeného opatření „

[…]

“.

[82] Při posuzování důvodnosti navrhovatelových námitek vztahujících se k tomuto bodu napadeného opatření Nejvyšší správní soud vycházel ze shodných východisek a závěrů, k nimž dospěl v předchozí části tohoto rozsudku (ve vztahu k čl. I bodu 17 napadeného opatření), od kterých nemá důvod se odchýlit a na které na tomto místě pro stručnost odkazuje. Zároveň připomíná, že podle § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona nelze zákaz nebo omezení konání veřejných nebo soukromých akcí, při nichž dochází ke kumulaci osob na jednom místě, vztáhnout na „“.

[83] Napadené opatření tak sice v citovaném bodě uvádí, že se konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby omezuje, účastní-li se jej na jednom místě více než 10 osob, jím však odpůrce „pouze“ stanovil (podobně jako v případě bodu 17 napadeného opatření) podmínky jejich konání ve smyslu § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, nikoli je nepřípustně a bez zákonné opory omezil. Vyslovený závěr podporuje také (byť minimalistické) odůvodnění odpůrce k bodu 18 přezkoumávaného opatření, v němž se konstatuje, že se pro volby a zasedání orgánu právnické osoby stanovují pravidla a nikoli omezení.

[84] V případě zajištění rozestupů mezi osobami [písm. a)] a prokázání naplnění podmínek dle bodu 19 [písm. b)] napadeného opatření Nejvyšší správní soud konstatuje, že se skutečně jedná o podmínky konání, neboť se v jejich případě nejedná o opatření mající za cíl přímo redukovat a vyloučit počet účastníků či zmenšit rozsah konaných schůzí, zasedání a voleb orgánů apod. Nejedná se tedy o nařízení vedoucí k omezení shora označených „akcí“. Odpůrce tímto způsobem vymezil podmínky, za jejichž splnění se mohou schůzí, zasedání či voleb orgánů právnické osoby účastnit oprávněné osoby. V konečném důsledku však mohou i takto nastavené podmínky zapříčinit, že se některé osoby nebudou moci volby či zasedání zúčastnit. Může se tak kupříkladu jednat o účastníka, jenž nepředloží negativní test [nesplnění podmínky dle bodu 18 písm. b) ve spojení s bodem 19 napadeného opatření], nebo o účastníka, který se již nevejde do prostor konání z důvodů omezení místa zachováním dvoumetrových rozestupů. V takových případech však nemožnost účasti a přítomnosti účastníka zapříčiní nikoli nařízení omezení, ale nesplnění podmínky na straně konkrétní osoby. Jiný výklad by ve svých důsledcích vedl k nemožnosti jakékoli podmínky upravovat, neboť každá podmínka může při jejím nesplnění určitou osobu z účasti na konkrétní akci vyloučit. Pro úplnost Nejvyšší správní soud upozorňuje, že uvedené platí pouze pro podmínky konání snižující riziko přenosu onemocnění COVID-19 ve smyslu § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona. Nemůže se tedy jednat o podmínky samoúčelné, přijímané bez souvislosti s rizikem přenosu tohoto onemocnění.

[85] Rovněž z formulace bodu 18 písm. d) napadeného opatření je dle Nejvyššího správního soudu patrné, že si odpůrce byl při jeho tvorbě vědom limitů obsažených v § 2 odst. 2 písm. e) pandemického zákona, konkrétně nemožnosti omezit nebo zakázat schůze, zasedání a podobné akce soukromých osob konané na základě zákona. Byť tedy bod 18 písm. d) napadeného opatření stanoví, že se zasedání orgánu právnické osoby smí účastnit nejvýše 50 osob, což omezení nepochybně představuje, je v něm zároveň v souladu s pandemickým zákonem upraveno, že se toto omezení nevztahuje na „zasedání“ nezbytná ke splnění zákonem uložených povinností, včetně volby orgánu.

[86] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného konstatuje, že bod 18 přezkoumávaného opatření sám o sobě nestanoví taková omezení, jež by byla podle zákona nepřípustná. I zde však platí, že by se – namísto omezení v podobě stanovení maximálního počtu účastníků – jako vhodnější jevila regulace v podobě, kterou Nejvyšší správní soud předestřel v bodech [57] a [58] rozsudku (limitace počtu účastníků faktickým stavem), kterou by skutečně bylo možno považovat za stanovení podmínek.

[87] Nejvyšší správní soud zároveň odkazuje na výtky vůči formulaci bodu 17 opatření (viz výše body [58] až [61]), které se ve stejné míře uplatní i ve vztahu k bodu 18 napadeného opatření. Ani v tomto případě však nejde o tak závažnou vadu, aby zakládala jeho nepřezkoumatelnost.

[88] Ve vztahu k bodu 19 napadeného opatření Nejvyšší správní soud nejprve uvádí, že na první pohled není zcela zřejmý jeho rozsah. Tímto opatřením odpůrce stanovil „“. Z tohoto textu samotného není zřejmé, na které vstupy by se mělo toto opatření vztahovat. Nejvyšší správní soud však odkazuje na již zmíněný bod 18 písm. b) opatření, podle něhož je účastník konání voleb orgánu právnické osoby a zasedání orgánu právnické osoby, jichž se účastní více než 10 osob, povinen při vstupu do vnitřních prostor prokázat, že splňuje podmínky stanovené v bodu I. 19. Systematickým výkladem těchto dvou ustanovení lze tedy dospět k závěru, že bod 19 míří právě jen na vstup do vnitřních prostor za účelem účasti na schůzi ve smyslu bodu 18 opatření. Nejvyšší správní soud ani v tomto případě nepovažuje odpůrcem použitou formulaci za nejsrozumitelnější, nicméně ani v tomto případě nejde o tak závažnou vadu, aby bylo nutné zrušit bod 19 opatření odpůrce pro nepřezkoumatelnost.

[89] Jako podmínku pro vstup do vnitřních prostor, kde se koná zasedání orgánu právnické osoby, účastní-li se jej více než 10 osob, bod 19 opatření stanoví:

[90] Navrhovatel v případě tohoto bodu namítá absenci jeho odůvodnění, kterou spatřuje především v tom, proč se jinak posuzuje získaná proděláním nemoci a získaná očkováním.

[91] Nejvyšší správní soud v tomto případě přisvědčuje navrhovateli, že odpůrce skutečně žádným způsobem nezdůvodnil, proč je zapotřebí volit k jednotlivým kategoriím osob odlišný přístup. Odůvodnění přezkoumávaného bodu spočívá toliko v jediné větě, jež pouze shrnuje vlastní text opatření a nijak se nevyjadřuje k potřebnosti rozdílného přístupu v závislosti na tom, který typ testu konkrétní osoba podstoupila. Medicínské či jiné racionální a přezkoumatelné zdůvodnění zvoleného řešení odpůrce jistě dokáže formulovat, avšak neučinil tak. Z napadeného opatření nelze dovodit, na čem je založen rozdíl mezi RT-PCR vyšetřením a POC testem na přítomnost antigenu viru. Obě metody ověřují zdravotní stav osoby ke konkrétnímu okamžiku, byť s různou mírou přesnosti, a tudíž ani jedna z metod detekce viru nezajišťuje, že daná osoba bude nenakažena po delší dobu. Jinými slovy, má-li někdo jeden den negativní výsledek testu, další den už může být nakažen bez ohledu na to, zda podstoupil RT-PCR vyšetření či POC test na přítomnost antigenu viru. Nejvyšší správní soud upozorňuje, že v žádném případě netvrdí, že argumenty pro zdůvodnění přiměřenosti řešení zvoleného odpůrcem neexistují. Avšak aby toto opatření obstálo, musejí být vyjádřeny v jeho odůvodnění.

[92] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že čl. I bod 19 napadeného opatření je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů.