Vydání 5/2021

(…)

[8] Nejvyšší správní soud, stejně jako městský soud, dospěl k závěru, že stěžovatel měl postupovat podle § 79 odst. 3 zákona o azylu a umožnit žalobcům ubytování v pobytovém středisku po dobu řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti.

[9] Městský soud své rozhodnutí dostatečně a přehledně odůvodnil. Rozsudek městského soudu netrpěl nedostatkem skutkových ani právních důvodů, jak tvrdí stěžovatel; námitka nepřezkoumatelnosti tedy není opodstatněná.

[10] Česká republika přistoupila k Úmluvě o právním postavení osob bez státní příslušnosti v roce 2004. Do dnešního dne však české právo (na rozdíl od některých jiných právních řádů¹⁾) prakticky neupravuje řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti, postavení žadatelů o tento ani postavení osob s tímto statusem. Neupravuje tedy ani možnost ubytovat žadatele o osoby bez státní příslušnosti v pobytovém středisku. Zákon o azylu v § 8 písm. d) pouze stanoví, že stěžovatel (ministerstvo vnitra) rozhoduje o žádostech podaných podle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti.

[11] Ustanovení § 8 písm. d) v současném znění bylo do zákona o azylu vloženo zákonem č. 314/2015 Sb. Důvodová zpráva k tomuto zákonu uvádí, že „“[sněmovní tisk 463/0, Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna, 2013–2017; zvýraznění doplnil NSS].

[12] Postavením žadatelů o osoby bez státní příslušnosti se Nejvyšší správní soud již zabýval a městský soud z jeho dosavadního přístupu vycházel (srov. bod 25 napadeného rozsudku). Nejvyšší správní soud již dříve rozhodl, že na řízení o určení statusu osoby bez státní příslušnosti a postavení žadatelů v takovém řízení se má analogicky použít zákon o azylu (resp. slovy důvodové zprávy „mechanismy“ ve věci mezinárodní ochrany). Takový postup dle Nejvyššího správního soudu předpokládá právě důvodová zpráva k novele č. 314/2015 Sb. Obě mezinárodní smlouvy, Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti z roku 1954 a Úmluva o právním postavení uprchlíků z roku 1951 (č. 208/1993 Sb.), jsou svým obsahem v podstatě „sesterské“ smlouvy – jsou formulovány takřka totožně. Nejvyšší správní soud přihlížel též k doporučení Úřadu vysokého komisaře OSN pro uprchlíky, aby se žadatelům, kteří čekají na určení statusu osoby bez státní příslušnosti, dostalo stejných standardů zacházení jako žadatelům o mezinárodní ochranu (srov. rozsudky NSS ze dne 12. 3. 2019, čj. 4 Azs 365/2018-74, bod 9, a ze dne 9. 4. 2019, čj. 7 Azs 488/2018-53, bod 11).

[13] Jak již Nejvyšší správní soud uvedl, není přípustné, aby si stěžovatel v případech žadatelů o osoby bez státní příslušnosti mohl dle své libosti vybírat k aplikaci ta ustanovení zákona o azylu, která mu vyhovují, tedy volit si „“. Konkrétně ve výše uvedených věcech dosud Nejvyšší správní soud rozhodl, že stěžovatel je povinen postupovat analogicky podle § 57 zákona o azylu a v řízení o přiznání o statusu osoby bez státní příslušnosti vydávat žadatelům průkaz žadatele o přiznání tohoto statusu. Nejvyšší správní soud též dovodil, že se na žadatele o osoby bez státní příslušnosti vztahují „“, např. § 3d odst. 1 zákona o azylu (právo setrvat na území, tedy nepochybně hmotněprávní ustanovení zákona). Proto po dobu vedení řízení žadatelé pobývají na území České republiky oprávněně (cit. Věci sp. zn. 4 Azs 365/2018, body 9 a 10, respektive sp. zn. 7 Azs 488/2018, body 11 a 12).

[14] Nejvyšší správní soud tedy opakovaně (a to i ve věci sp. zn. 4 Azs 365/2018, na kterou odkazuje stěžovatel) v případě žadatelů o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti dovodil potřebu analogicky aplikovat jak procesní, tak hmotněprávní ustanovení zákona o azylu. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodává, že na tom nic nemění ani odkaz stěžovatele na rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 30. 8. 2020, čj. 15 A 58/2019-30 (který je také předmětem řízení o kasační stížnosti před NSS). V dané věci se městský soud zabýval postavením osob, kterým byl již přiznán. Především však uvedl, že důvodová zpráva vede k analogické aplikaci těch částí zákona o azylu, které upravují „“. Jak je také vysvětleno níže, přístup žadatele do pobytového zařízení je svou povahou jednou z „dočasných“ záruk, které jsou spojeny s řízením o mezinárodní ochraně a po dobu jeho trvání poskytovány žadatelům.

[15] Nejvyšší správní soud musí odmítnout argument stěžovatele, že zákonodárce zamýšlel podřídit úpravu sporného řízení zákonu č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“). Zmínku o řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti zákonodárce včlenil právě do zákona do azylu, navíc s pokynem, aby stěžovatel pro tato řízení využil právě tento zákon, nikoliv zákon o pobytu cizinců. Minimálně v případě úpravy řízení a postavení žadatelů o tento tak má Nejvyšší správní soud i s ohledem na svou dosavadní judikaturu spolehlivě za to, že chtěl-li už zákonodárce využít nějakého zákona, byl to právě zákon o azylu (tím však NSS nevylučuje jiný závěr, pokud jde o postavení osob, jimž byl již přiznán; tato otázka jde však nad rámec nyní projednávané věci a NSS zde nijak nepředjímá své případné rozhodnutí v této otázce).

[16] Správná je též analogická aplikace § 79 odst. 3 zákona o azylu na žadatele o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti. Stěžovatel namítá, že Úmluva nepamatuje výslovně na postavení žadatelů o přiznání statusu, a tím pádem ani nevyžaduje, aby jim bylo poskytnuto bezplatné ubytování. Městský soud však správně rozhodl, že ani jedna z těchto skutečností nebrání tomu, aby se § 79 odst. 3 na žadatele použil. Naopak, jak Nejvyšší správní soud dále rozvádí argumentaci městského soudu, toto řešení je vzhledem ke smyslu a cílům Úmluvy nanejvýš vhodné.

[17] Článek 21 Úmluvy, který upravuje otázku bydlení, se na nynější žalobce jako na žadatele o osoby bez státní příslušnosti nevztahuje (podle tohoto článku, respektive podle jeho českého znění, „[p]“). České znění Úmluvy ve sdělení č. 108/2004 Sb. m. s., které není autentickým zněním, dostatečně nerozlišuje mezi kategoriemi osob „oprávněně pobývajících“ a osob „oprávněně se zdržujících“. Pro obě kategorie osob (srov. dále např. čl. 26 nebo čl. 31 Úmluvy) používá termín „oprávněně se zdržující“. Článek 21 Úmluvy v autentickém znění však práva dle čl. 21 dává jen osobám „oprávněně pobývajícím“ (), nikoliv osobám „oprávněně se zdržujícím“ na území České republiky. Žadatelé o ve smyslu Úmluvy spadají do kategorie osob „oprávněně se zdržujících“ na území České republiky (v autentickém anglickém znění Úmluvy „“, v autentickém francouzském znění „“, v autentickém španělském znění „“), nikoliv osob „oprávněně pobývajících“ na území (v anglickém znění „“, francouzsky „“, španělsky „“) (srov. též JANKŮ, Linda. Právní ochrana osob bez státní příslušnosti v České republice: 15 let po ratifikaci Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti stále popelkou? In: . Knihy VOP, 2020, s. 196, na s. 198 a literaturu tam citovanou).^**

[18] Stěžovatelka má tedy pravdu, že Úmluva výslovně nepamatuje na ubytování žadatelů o osoby bez státní příslušnosti, a tedy ani na jejich ubytování během řízení. To však není pro nynější věc rozhodující.

[19] Nejvyšší správní soud znovu (jako již ve výše citovaných rozsudcích ve věcech osob bez státní příslušnosti) zdůrazňuje podobnost Úmluvy o právním postavení uprchlíků a Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti. Obě úmluvy vycházejí ze snahy zajistit uprchlíkům, resp. osobám bez státní příslušnosti, „ […] “ a za tímto cílem jim přiznávají určitý standard ochrany. V preambuli Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti se uvádí, že „“. Cílem Úmluvy bylo upravit (srovnatelné) ochranné mechanismy pro osoby bez státní příslušnosti, které nejsou současně uprchlíky. Většina jejích ustanovení je proto z Úmluvy o právním postavení uprchlíků převzata, a Úmluva o právním postavení osob bez státní příslušnosti tak v podstatě srovnatelný rozsah práv přiznává i osobám bez státní příslušnosti (srov. již dříve rozsudky NSS ze dne 10. 1. 2007, čj. 6 Azs 80/2006-64, č. 1659/2008 Sb. NSS, ve věci mezinárodní ochrany, a ze dne 22. 11. 2012, čj. 6 Ads 67/2012-37, č. 2778/2013 Sb. NSS, body 27–29, v důchodové věci).

[20] Ostatně ani Úmluva o právním postavení uprchlíků (v roce 1951) tímto způsobem na postavení žadatelů o mezinárodní ochranu výslovně nepamatovala. Přesto dnes Česká republika (mj. pod vlivem práva EU, např. v podobě směrnice 2013/33/EU^*** upravující podmínky, za kterých žadatelé o mezinárodní ochranu pobývají na území členských států) detailně upravuje postavení žadatelů o mezinárodní ochranu. Po dobu řízení jim takto vytváří důstojné podmínky k životu a umožňuje, aby mohli skutečně a účinně využít ochrany, kterou se Česká republika zavázala poskytnout. Fakticky tím napomáhá také tomu, aby Úmluva o právním postavení uprchlíků mohla být plně uplatňována a aby mohlo být dosahováno jejího cíle (na těchto zásadách stojí též unijní azylový systém, srov. např. body 3 a 11 preambule směrnice 2013/33/EU).

[21] Součástí těchto podmínek je i možnost ubytování v pobytovém středisku. Tu zaručuje zákon o azylu v § 79 odst. 3 jakémukoliv žadateli o udělení mezinárodní ochrany, bez ohledu na to, jakou má jeho žádost šanci na úspěch nebo jakými prostředky (k zajištění ubytování mimo pobytové zařízení) žadatel disponuje. Zákon tuto možnost nabízí všem žadatelům, včetně těch, kteří ji nepotřebují či nevyužijí. Tato možnost je však zásadní pro ty žadatele, kteří skutečně žádají o ochranu z obavy z pronásledování, v České republice se ocitli bez větších prostředků a neznají zdejší prostředí – těm umožní, aby během řízení měli nezbytné zázemí a nemuseli shánět jiné bydlení (nebo prostředky na jeho zajištění).

[22] Podobný standard zacházení navíc v podobě přístupu do humanitárního střediska zaručuje systém tzv. dočasné ochrany dle zákona č. 221/2003 Sb., o dočasné ochraně cizinců (vycházející ze směrnice 2001/55/ES⁺). Podle § 40 odst. 2 tohoto zákona mají (za podmínek aktivace tohoto režimu, tj. hromadného přesunu osob) přístup do humanitárních středisek i žadatelé o poskytnutí dočasné ochrany. Těmi mohou být dle § 1 odst. 3 písm. b) i osoby bez státní příslušnosti. Nejvyšší správní soud si je samozřejmě vědom toho, že zákon o dočasné ochraně je za běžných okolností „spící“ (viz jeho § 1 odst. 4, dle něhož se tento zákon aktivuje, byla-li dočasná ochrana cizinců vyhlášena rozhodnutím Rady EU). Ovšem aplikovatelnost jeho pravidel (včetně povinnosti ubytovací) též na osoby bez státní příslušnosti je systematickým argumentem ve prospěch správnosti závěrů městského soudu.

[23] Nejvyšší správní soud uznává, že postavení uprchlíků se dosud věnovala podstatně větší (právní či akademická) pozornost než postavení osob bez státní příslušnosti. Bylo tomu též proto, že postavení uprchlíků bylo v době sepsání obou úmluv bráno jako humanitární problém, zatímco postavení apatridů, tj. osob bez státní příslušnosti, jako otázka právní (srov. cit. věc sp. zn. 6 Ads 67/2012, bod 29). To však neznamená, že by se žadatelé o osoby bez státní příslušnosti nemohli dostat do zranitelného postavení, které by odůvodňovalo dočasnou pomoc ze strany státu ve formě přístupu do pobytového zařízení.

[24] Osoby bez státní příslušnosti nejsou „běžnými“ migranty. Na území České republiky se nemusí pohybovat na základě vlastního přání či vlastních plánů, ale i v důsledku souhry různých životních okolností (ve výše cit. věci sp. zn. 6 Ads 67/2012 se stěžovatelka, také bývalá občanka SSSR, vydala pobývat do České republiky dobrovolně ještě před jeho rozpadem; v nyní projednávané věci se naopak žalobci na území České republiky vydali za lékařskou péčí pro dlouhodobě vážně nemocnou manželku, během jejich pobytu jim však vypršela platnost cestovních dokladů vydaných v Německu).

[25] Dle čl. 1 Úmluvy jde o osoby, které žádný stát podle svých právních předpisů nepovažuje za své občany. Na rozdíl od jiných migrantů tak , pokud se jim nepodaří legalizovat svůj pobyt (tím se liší např. od jiných migrantů, kteří mohou využít víza za účelem strpění – osoby bez státní příslušnosti tuto zemi nemají vůbec, u ostatních migrantů půjde spíše o dočasnou překážku). Na státu, ve kterém se nachází, jsou osoby bez státní příslušnosti ve velké míře závislé (nechtějí-li se přesouvat, a to i nelegálně, do jiného státu) – nejenom na tom, zda jim formálně poskytne určité zázemí, ale i na tom, jak se s osobami v jejich postavení fakticky vypořádají úřady této země. Osoby bez státní příslušnosti navíc ze stejného důvodu také nemusí mít (přinejmenším platné) doklady totožnosti, a může tak být právě na daném státu, jak jim umožní spolehlivě prokázat svou identitu.

[26] Na to, jaké konkrétní problémy může mít absence státního občanství v krajních případech, již také upozornil Evropský soud pro lidská práva ve věci . Pro člověka bez státní příslušnosti, setrvává-li v tomto stavu dlouhodobě a neumožní-li mu stát „efektivní a dostupný“ způsob, jak vyřešit jeho , může být obtížné získat stálé zaměstnání, mít dostatečný přístup k systému zdravotní péče nebo sociálního zabezpečení (rozsudek ESLP ze dne 26. 4. 2018, , stížnost č. 63311/14, § 126; zde v dosti extrémním případě stěžovatele, který v Chorvatsku dokonce po většinu svého života jako apatrida pobýval, ESLP shledal porušení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod).

[27] Podle Nejvyššího správního soudu tedy absence státní příslušnosti s sebou nese (potenciální) riziko pro osoby, které se v této situaci nacházejí (byť nejde o ohrožení podobné pronásledování jako v případě mezinárodní ochrany). I v postavení osob bez státní příslušnosti se mohou ocitnout lidé bez finančních prostředků, se zdravotními problémy apod. Pro tuto skupinu může být, nadto po dobu řízení, kdy ještě jejich není potvrzen, záruka přístupu do pobytového střediska zcela zásadní pro to, aby se o mohli účinně ucházet. Není přitom podstatné, že někteří žadatelé ve skutečnosti osobami bez státní příslušnosti nejsou – to je bez významu i v případě žadatelů o mezinárodní ochranu, z nichž také většina nebude mít na mezinárodní ochranu nárok.

[28] O tom, že postup dle § 79 odst. 3 zákona o azylu je v případě žadatelů o osoby bez státní příslušnosti namístě, ale svědčí i problémy žadatelů vyplývající ze správního spisu, a to jak z materiálů týkajících se žalobců, tak obecnějších poznatků ze zpráv o šetření Veřejného ochránce práv. Ani po vydání rozsudku sp. zn. 4 Azs 365/2018 nebyly žadatelům o vydávány identifikační průkazy. V současnosti jsou žadatelům vydávány v podstatě jen „jednorázové“ průkazy totožnosti, které se musí vždy po několika málo měsících (v případě žalobců několikrát do roka) znovu vydávat (to naopak není nutné v případě průkazů žadatelů o mezinárodní ochranu, které jsou upraveny vyhláškou č. 328/2015 Sb., kterou se provádí zákon o azylu a zákon o dočasné ochraně cizinců). Žalobci navíc zjevně musí těsně před vypršením platnosti průkazů připomínat stěžovateli nutnost jejich vydání. Ze správního spisu též plyne, že žalobkyně b) má dlouhodobé vážné zdravotní problémy a je odkázána na péči manžela – žalobce a). Žalobci jsou schopni si zajistit ubytování jen za současného pobírání dávky pomoci v hmotné nouzi a výrazné podpory neziskové organizace.

[29] Za situace, kdy řízení o přiznání statusu osoby bez státní příslušnosti ani postavení žadatelů není zákonem výslovně upraveno, tak Nejvyšší správní soud považuje závěr městského soudu za správný. Městský soud určil § 79 odst. 3 zákona o azylu jako pravidlo, podle kterého měl stěžovatel postupovat v případě žalobců. Jiný postup dle Nejvyššího správního soudu může jen těžko směřovat k naplnění cíle Úmluvy o právním postavení osob bez státní příslušnosti, tj. aby osoby bez státní příslušnosti mohly užívat základní práva a svobody v co nejširší míře.