3474/2016
Opatření obecné povahy: zveřejnění opatření obecné povahy; námitky
Opatření obecné povahy: zveřejnění opatření obecné povahy; námitky
k § 25, § 172 odst. 1 a § 172 odst. 5 větě první správního řádu (č. 500/2004 Sb.)
Návrh opatření obecné povahy musí být podle § 172 odst. 1 správního řádu zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů; dnem zveřejnění (ve smyslu dokonání tohoto úkonu) podle § 172 odst. 5 věty první správního řádu se proto rozumí patnáctý den ode dne vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na příslušné úřední desce (tedy způsobem stanoveným v § 25 téhož zákona). Teprve po uplynutí 15 dnů ode dne vyvěšení návrhu počíná běžet lhůta 30 dnů pro podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy.
(Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2016, čj. 6 As 231/2015-44)
Prejudikatura:
č. 2215/2011 Sb. NSS a č. 2606/2012 Sb. NSS. Věc:
a) Jan V. a b) společnost s ručením omezeným F.I.I. proti Městskému úřadu Soběslav, za účasti obce Mažice, o návrh na zrušení opatření obecné povahy, o kasační stížnosti navrhovatelů. Odpůrce vydal k podnětu osoby zúčastněné na řízení (dále jen „obec Mažice“) dne 5. 2. 2015 návrh opatření obecné povahy o stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích, konkrétně na pozemní komunikaci III/14718 a místní komunikaci v obci Mažice na křižovatce silnice III/14718 s místní komunikací k zemědělskému areálu v obci Mažice. Tento návrh byl vyvěšen dne 6. 2. 2015 na úřední desce odpůrce a dne 9. 2. 2015 na úřední desce obce Mažice a sejmut byl dne 23. 2. 2015 (Soběslav) a dne 2. 3. 2015 (Mažice).
Dne 16. 3. 2015 odpůrce vydal veřejnou vyhláškou opatření obecné povahy o stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích a stanovil jím místní úpravu provozu dle § 77 odst. 1 písm. c) zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), na pozemní komunikaci III/14718 a místní komunikaci v obci Mažice, v místě křižovatky silnice III/14718 a místní komunikace k zemědělskému areálu v obci Mažice z důvodu zamezení rozjíždění krajů silnice III/14718 a místní komunikace velkými vozidly na dobu neurčitou osazením silnice III/14718 před křižovatku s místní komunikací k zemědělskému družstvu oboustranně dopravní značnou č. B17 s hodnotou 10 m a dodatkovou tabulkou E7b a osazením místní komunikace k zemědělskému družstvu za křižovatku se silnicí III/14718 dopravní značkou č. B17 a hodnotou 10 m a dodatkovou tabulkou E13 s textem „MIMO TRAKTORY“ (dále jen „opatření obecné povahy“ či „úprava provozu“). Zjednodušeně řečeno, byl stanoven zákaz vjezdu ze silnice III/14718 na místní komunikaci k zemědělskému družstvu a naopak vozidlům delším než 10 m. Veřejná vyhláška byla vyvěšena dne 17. 3. 2015 na úřední desce odpůrce a dne 16. 3. 2015 na úřední desce obce Mažice a sejmuta byla dne 1. 4. 2015 (Soběslav) a 13. 4. 2015 (Mažice).
Navrhovatel a) je vlastníkem areálu posklizňové úpravy zrnin na pozemku v obci Mažice (dále též „předmětná nemovitost“) a jediným společníkem navrhovatele b), který je podnikatelem, jehož předmětem podnikání je i silniční motorová doprava nákladními vozidly a nakládání s nebezpečnými odpady.
Navrhovatelé doručili dne 24. 3. 2015 odpůrci námitky proti návrhu opatření obecné povahy. Odpůrce dne 21. 4. 2015 sdělil navrhovatelům k podaným námitkám, že třicetidenní lhůta k podání námitek začala běžet dne 6. 2. 2015 a skončila dne 7. 3. 2015, proto námitky byly podány opožděně, jestliže podání bylo učiněno až dne 23. 3. 2015.
Dne 1. 6. 2015 navrhovatelé podali u Krajského soudu v Českých Budějovicích návrh (doručený dne 2. 6. 2015) na zrušení předmětné úpravy provozu coby opatření obecné povahy podle § 101a a násl. s. ř. s.
Krajský soud návrh jako nedůvodný zamítl rozsudkem ze dne 2. 9. 2015, čj. 10 A 98/2015-47. Krajský soud mimo jiné nepřisvědčil námitce, že délka lhůty pro podání námitek byla odpůrcem nesprávně posouzena. Dle § 172 odst. 1 správního řádu správní orgán doručí návrh opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou dle § 25 správního řádu, kterou vyvěsí na své úřední desce a úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat. Dle § 72 odst. 5 správního řádu mohou vlastníci nemovitostí a dotčené osoby do třiceti dnů od zveřejnění tohoto návrhu podat námitky. Na základě uvedených ustanovení krajský soud dospěl k závěru, že lhůta pro podání námitek počíná běžet okamžikem vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na úřední desce. V daném případě proto lhůta pro podání námitek skončila dne 7. 3. 2015, a námitky podané navrhovateli dne 23. 3. 2015 k poštovní přepravě byly tudíž opožděné. Dle krajského soudu nelze okamžik zveřejnění ztotožňovat s okamžikem doručení návrhu opatření obecné povahy případným adresátům, jak namítají navrhovatelé.
Navrhovatelé (stěžovatelé) napadli rozsudek krajského soudu kasační stížností, v níž mimo jiné opakovaně rozporují okamžik počátku běhu lhůty pro podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy. Nesouhlasí s názorem soudu, že tato 30denní lhůta počíná běžet okamžikem vyvěšení návrhu opatření obecné povahy na úřední desce správního úřadu. Upozorňují, že správní řád pojem „zveřejnění“ nedefinuje, avšak § 172 odst. 1 správního řádu výslovně odkazuje na úpravu obsaženou v § 25 téhož zákona, přičemž dle odstavce 2 tohoto ustanovení se písemnost považuje za doručenou patnáctým dnem po vyvěšení. Stěžovatelé proto naopak pod pojmem „zveřejnění“ rozumí okamžik, kdy byl návrh opatření obecné povahy případným adresátům doručen (odkazují zároveň na obsah komentáře Potěšil, L. a kol. Správní řád. Komentář. Praha: C. H. Beck, 4. vyd. 2013, s. 731–732). Lhůta pro podání námitek proto skončila až dne 23. 3. 2015, námitky podané stěžovateli tudíž nebyly opožděné a odpůrce byl povinen je ve smyslu § 40 odst. 1 správního řádu vypořádat. Opačný výklad pojmu „zveřejnění“ by dle stěžovatelů vedl k nerovnosti mezi adresáty návrhu, neboť adresáti, kteří se s ním seznámili již v den jeho vyvěšení na úřední desce, by měli zákonem poskytnutou lhůtu k podání námitek 30 dnů, zatímco adresátům, kteří se o návrhu dozvěděli až poslední, patnáctý den po vyvěšení, by zbyla lhůta k podání námitek již jen 15 dnů, nikoliv 30.
Osoba zúčastněná na řízení – obec Mažice se v otázce délky lhůty pro podání námitek plně ztotožnila s hodnocením krajského soudu.
Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích a zrušil v plném rozsahu i opatření obecní povahy – stanovení místní úpravy provozu na silnici a místní komunikaci.
Z odůvodnění:
II.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
(...) [38] Podle § 172 odst. 1 správního řádu platí: „Návrh opatření obecné povahy s odůvodněním správní orgán po projednání s dotčenými orgány uvedenými v § 136 doručí veřejnou vyhláškou podle § 25, kterou vyvěsí na své úřední desce a na úředních deskách obecních úřadů v obcích, jejichž správních obvodů se má opatření obecné povahy týkat, a vyzve dotčené osoby, aby k návrhu opatření podávaly připomínky nebo námitky. V případě potřeby se návrh zveřejní i jiným způsobem, v místě obvyklým. Návrh opatření obecné povahy musí být zveřejněn nejméně po dobu 15 dnů.“
[39] Podle § 172 odst. 5 věty první správního řádu platí: „Vlastníci nemovitostí, jejichž práva, povinnosti nebo zájmy související s výkonem vlastnického práva mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, nebo, určí-li tak správní orgán, i jiné osoby, jejichž oprávněné zájmy mohou být opatřením obecné povahy přímo dotčeny, mohou podat proti návrhu opatření obecné povahy písemné odůvodněné námitky ke správnímu orgánu ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho zveřejnění.“
[40] Ustanovení § 172 odst. 1 správního řádu výslovně stanoví, že je nutno doručit návrh opatření obecné povahy veřejnou vyhláškou. Požaduje tak, aby se návrh dostal do právní sféry jeho adresátů (byl jim oznámen), a to způsobem stanoveným v § 25 téhož zákona, aby na výzvu v něm učiněnou mohli reagovat. Výslovně zavazuje, aby byl návrh „zveřejněn“ po dobu 15 dnů. Jde o časový úsek, v němž je možno se s návrhem opatření seznámit, a ve smyslu § 25 správního řádu patnáctý den je dnem oznámení návrhu („doručení“). Až od následujícího dne po „zveřejnění“ návrhu tímto způsobem stanoveným zákonem je možno odvíjet počátek lhůty k podání námitek. Skutečnost, že zákonodárce v § 172 odst. 5 správního řádu stanovil, že námitky lze proti návrhu podat ve lhůtě 30 dnů ode dne jeho „zveřejnění“, akcentuje v případě návrhu opatření obecné povahy toliko skutečnost, že jde o akt mířený k neurčitému okruhu adresátů, jimž je oznamován.
[41] Nelze opomenout, že situace upravená v § 172 odst. 1 správního řádu je obdobná situaci upravené v § 173 správního řádu, o čemž jednoznačně svědčí též normativní odkaz obsažený v tomto ustanovení (viz k tomu např. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 3. 2012, čj. 9 Ao 7/2011-489, č. 2606/2012 Sb. NSS, bod [37] odůvodnění).
[42] Nejvyšší správní soud tak sdílí (s výhradou užití pojmu „doručení“, které ve smyslu shora uvedeného usnesení rozšířeného senátu znamená „oznámení“) závěr poradního sboru ministra vnitra pro správní řád (Závěr č. 20 ze dne 5. 12. 2005), že dnem zveřejnění návrhu (ve smyslu dokonání tohoto úkonu) je podle § 172 odst. 1 ve spojení s § 25 správního řádu patnáctý den po vyvěšení na úřední desce správního orgánu, který jej vydal. Podle stejných pravidel je určen i den oznámení opatření obecné povahy podle ustanovení § 173 odst. 1 správního řádu.
[43] I když není uvedený výklad prezentován v odborné literatuře bezvýjimečně (Vedral, J. Správní řád, Komentář. 2. vyd. Praha: Bova Polygon, 2012, s. 1363), jde o výklad jdoucí ve prospěch dotčených osob, který nejde proti závěrům shora označeného usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu. Pakliže nabývá opatření obecné povahy účinnosti uplynutím lhůty, po kterou je vyvěšeno na úřední desce správního orgánu, který ho vydal, obdobně i návrh opatření obecné povahy je zveřejněn až uplynutím lhůty 15 dnů, která je ze zákona dána k seznámení se s návrhem opatření obecné povahy.
[44] V obou případech tak platí, že teprve dnem uplynutí patnáctidenní lhůty, po kterou jsou návrh opatření obecné povahy, nebo i samo již vydané opatření obecné povahy vyvěšeny na úřední desce toho, kdo je vydal, započne běžet lhůta, v níž adresát má uplatnit svoje veřejné subjektivní právo; v případě zveřejněného návrhu uplatnit námitky, v případě již vydaného opatření obecné povahy vážit podání návrhu soudu dle § 101b odst. 1 s. ř. s. (popř. podání podnětu na zrušení tohoto opatření dle § 174 odst. 2 správního řádu).
[45] Opačný výklad vede nutně k závěru, že adresát oprávněný podat námitky, který se seznámí se zveřejněným návrhem opatření obecné povahy až poslední den patnáctidenní lhůty, má k podání námitek již jen patnáct, a nikoliv třicet dnů, jak stanoví § 172 odst. 5 věty první správního řádu. Zmeškání lhůty k podání námitek (stejně tak jako lhůty k podání návrhu soudu) navíc nelze prominout, nelze aplikovat § 41 správního řádu. Pro výklad ve prospěch zachování třicetidenní lhůty v plném rozsahu svědčí právě skutečnost, že jde o lhůtu k uplatnění námitek proti návrhu v procesu před schválením opatření obecné povahy, neuplatnění práva podat námitky proti návrhu oslabuje případný úspěch v následné obraně před soudem (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 11. 2010, čj. 1 Ao 2/2010-116, č. 2215/2011 Sb. NSS).
[46] Třicetidenní lhůta k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy odpovídá také povaze tohoto aktu veřejné moci, který směřuje vůči neurčitému okruhu subjektů. Jestliže ve správním řízení před vydáním individuálního správního aktu má konkrétní účastník tohoto řízení ve smyslu § 39 odst. 1 správního řádu právo na určení přiměřené lhůty k provedení úkonu správním orgánem, pokud ji nestanoví zákon, a určením lhůty nesmí být ohrožen účel řízení ani porušena rovnost účastníků a lze ji i přiměřeně prodloužit (viz též § 4 odst. 3 správního řádu), pak tím spíše v případě, kdy zmeškání lhůty prominout nelze a je stanovena zákonem, je v případě dvojího možného výkladu nutno zvolit ten, který je vůči neurčitému okruhu adresátů vstřícnější. V řízení podle části šesté platí obdobně ustanovení části první a přiměřeně ustanovení části druhé správního řádu (§ 174 odst. 1); lhůtu 30 dnů k podání námitek proti návrhu opatření obecné povahy zákonem stanovenou je i proto třeba odvíjet od uplynutí doby stanovené zákonem pro samotné zveřejnění návrhu.
[47] Nejvyšší správní soud z uvedených důvodů uzavírá, že námitka stěžovatelů je opodstatněná, neboť třicetidenní lhůta počala běžet následujícím dnem po uplynutí patnáctidenní lhůty ode dne vyvěšení návrhu, tedy dnem 21. 2. 2015, a skončila dnem 23. 3. 2015. Podali-li stěžovatelé námitky proti návrhu dne 23. 3. 2015, podali je včas a odpůrce byl povinen se s nimi vypořádat a rozhodnout o nich v meritu, nikoliv k nim nepřihlédnout. Rozhodnutí o námitkách je součástí opatření obecné povahy. Odpůrce v daném případě o námitkách nerozhodl a v opatření obecné povahy toto rozhodnutí (včetně odůvodnění) absentuje. Nesprávné posouzení včasnosti uplatněných námitek je vadou, která má za následek nezákonnost přezkoumávaného opatření obecné povahy. Odpůrce vydal napadené opatření dříve, než uplynula lhůta k podání námitek. Procesní pochybení mělo za následek nezákonnost napadeného opatření a zkrácení práv stěžovatelů, a proto představuje i důvod, pro který měl krajský soud napadené opatření zrušit. Nesprávné posouzení právní otázky krajským soudem tak má za následek i nezákonnost jeho rozsudku.
[48] Uvedený závěr je důvodem nejen pro zrušení napadeného rozsudku krajského soudu, ale i důvodem pro zrušení napadeného opatření obecné povahy. Bylo by proto nadbytečné zabývat se některými dalšími kasačními důvody stěžovatelů, které vesměs vycházejí z námitek podaných proti vydanému opatření obecné povahy a s nimiž se v prvé řadě musí následně vypořádat odpůrce. (...)
Zasílání aktuálního vydání na e-mail
Zadejte Vaši e-mailovou adresu a budeme Vám nové vydání zasílat automaticky.