Vydání 12/2011

(...) [38] O vydání změny č. 2 územního plánu sídelního útvaru Statenice rozhodlo zastupitelstvo odpůrce na zasedání konaném dne 19. 7. 2010. Opatření obecné povahy bylo oznámeno veřejnou vyhláškou, která byla vyvěšena na úřední desku odpůrce dne 20. 7. 2010 a sejmuta dne 5. 8. 2010. Navrhovatelky v této souvislosti s odkazem na § 25 odst. 2 správního řádu namítají, že změna č. 2 nebyla na úřední desce vyvěšena v kompletním znění. Ustanovení § 25 odst. 2 správního řádu upravuje obecný postup správních orgánů při doručování rozhodnutí veřejnou vyhláškou; pro oznamování opatření obecné povahy je však určující zvláštní úprava obsažená v § 173 odst. 1 ve spojení s § 172 odst. 1 a 2 správního řádu, která umožňuje, aby bylo na úřední desce uvedeno pouze to, o jaké opatření obecné povahy jde, čích zájmů se přímo dotýká a kde a v jaké lhůtě se lze s návrhem seznámit. Úplné znění návrhu včetně odůvodnění však musí být i v takovém případě zveřejněno způsobem umožňujícím dálkový přístup. Odpůrce ovšem správně připomíná, že v řízeních podle stavebního zákona se uplatní § 20 odst. 2 stavebního zákona: "[p]."

[39] Citované ustanovení je třeba považovat za vůči obecné, tj. ve všech správních řízeních použitelné, úpravě zveřejňování opatření obecné povahy obsažené ve správním řádu (srov. též rozsudek NSS ze dne 29. 4. 2008, čj. 4 Ao 2/2008-42). Stavební zákon je přitom zřetelně benevolentnější, neboť netrvá na podmínce, aby plné znění písemnosti (opatření obecné povahy) bylo zveřejněno vždy způsobem umožňujícím dálkový přístup. Postačuje, aby bylo na úřední desce a způsobem umožňujícím dálkový přístup zveřejněno pouze oznámení se základními údaji o obsahu písemnosti a s uvedením, kde je možné do ní nahlédnout. Z obsahu veřejné vyhlášky vyvěšené dne 20. 7. 2010 vyplývá, že odpůrce postupoval podle tohoto ustanovení - námitka navrhovatelek je proto v tomto směru nedůvodná.

[40] Nejvyšší správní soud nicméně považuje v této souvislosti za nutné zabývat se otázkou, zda změna č. 2 byla v době vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce (od 20. 7. 2010 do 5. 8. 2010) připravena k nahlédnutí na obecním úřadě Statenice, jak vyhláška proklamovala a jak to požaduje citovaný § 20 odst. 2 věta druhá stavebního zákona. Nejvyšší správní soud z § 71 odst. 2 písm. c) ve spojení s § 173 odst. 1 správního řádu dovozuje, že opatření obecné povahy je vydáno vyvěšením veřejné vyhlášky, byť i jen v rozsahu předvídaném v § 20 odst. 2 stavebního zákona. Pokud tedy v době vyvěšení veřejné vyhlášky, která neobsahuje celé opatření obecné povahy, ale jen jeho základní údaje, nebylo toto opatření obecné povahy přístupné veřejnosti k nahlédnutí, nejedná se o nesplnění podmínky vydání (existence) opatření obecné povahy, nýbrž jde o vadu oznámení opatření obecné povahy, která má dopady na jeho účinnost. Jinými slovy opatření obecné povahy nemůže nabýt účinnosti a nemůže být aplikováno v navazujících správních procesech, dokud celé jeho znění není volně přístupné veřejnosti k nahlédnutí (srov. též rozsudek NSS ze dne 24. 10. 2007, čj. 2 Ao 2/2007-73, č. 1462/2008 Sb. NSS).

[41] Navrhovatelky předložily soudu dokument s názvem "", v němž se uvádí, že dne 28. 7. 2010 se na obecní úřad dostavila navrhovatelka a) s požadavkem o nahlédnutí a vytvoření kopií změny č. 2 na základě veřejné vyhlášky oznamující vydání opatření obecné povahy, v níž se uvádí, že každý může do změny č. 2 nahlédnout. Protokol dále konstatuje, že "[d]". Pod protokolem je podepsán místostarosta obce. Starosta obce Statenice při ústním jednání před soudem uvedl, že byl v době nahlížení navrhovatelky a) do podkladů na dovolené a na obecním úřadě byl jeho zástupce. Starosta zástupci telefonicky sdělil, kde jsou věci k nahlédnutí, nicméně ten je nemohl najít, a proto sepsal předmětný protokol. Z těchto skutečností je podle Nejvyššího správního soudu zřejmé, že přinejmenším dne 28. 7. 2010 nebylo možné nahlédnout do zmiňovaného opatření obecné povahy na obecním úřadě, tedy v období, kdy mělo být přístupné veřejnosti podle veřejné vyhlášky. Nelze přitom přihlížet k tvrzení odpůrce, že nemožnost navrhovatelky a) (a bezpochyby i kohokoliv jiného) seznámit se s napadeným opatřením obecné povahy byla dána neznalostí přítomného místostarosty, neboť možnost nahlédnout do schválené územně plánovací dokumentace musí být objektivně dána. Odpůrce se proto dopustil vady řízení, která však, jak je uvedeno výše, má vliv pouze na účinnost napadeného opatření obecné povahy. Při jednání před soudem zůstalo sporné, kdy byla změna č. 2 skutečně v celém svém znění zpřístupněna veřejnosti. Zatímco navrhovatelky tvrdily, že až ode dne 23. 8. 2010; odpůrce trval na závěru, že od počátku vyvěšení veřejné vyhlášky. Tvrzení odpůrce je však zpochybněno navrhovatelkami předloženým protokolem. Na druhou stranu je zřejmé (což výslovně potvrdil zástupce navrhovatelek při jednání), že v průběhu srpna 2010 byla změna č. 2 v celém znění veřejnosti zpřístupněna. Nejvyšší správní soud proto necítil potřebu dále dokazovat, v který konkrétní den se tak stalo a kdy změna č. 2 skutečně nabyla účinnosti, neboť pro posouzení podmínek řízení je podstatné, že změna č. 2 nepochybně účinnosti po svém zveřejnění v srpnu 2010 nabyla, a navrhovatelky tak napadají akt, který je opatřením obecné povahy, jež bylo řádně vydáno a je účinné. Tato podmínka řízení tak je splněna. (...)

(...) [52] Nejvyšší správní soud přistoupil ke třetímu kroku shora nastíněného testu přezkumu, tedy k posouzení, zda bylo napadené opatření obecné povahy vydáno v souladu se zákonem stanoveným postupem. V této souvislosti vznesly navrhovatelky následující námitky: A) nepřezkoumatelnost územně plánovací dokumentace před pořízením změny č. 2; B) neúplnost zveřejnění návrhu změny č. 2; C) nezákonné úpravy změny č. 2 po jejím schválení zastupitelstvem obce. (...)

[53] Navrhovatelky vtělily do návrhu obsáhlou argumentaci týkající se "" územně plánovací dokumentace existující před pořízením změny č. 2. Z obsahu jejich výtek nicméně plyne, že dosavadní územně plánovací dokumentace měla trpět nepřezkoumatelností spočívající v nesrozumitelnosti; institut zmatečnosti je procesními předpisy tradičně vyhrazen jiným vadám řízení (např. nesprávné složení rozhodujícího orgánu). Nejvyšší správní soud se proto zabýval otázkami srozumitelnosti opatření obecné povahy a reflexí případné nepřezkoumatelnosti opatření obecné povahy pro nesrozumitelnost v rámci soudního přezkumu opatření obecné povahy (jeho části) a jeho změn.

[54] Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, čj. 1 Ao 1/2005-98, č. 740/2006 Sb. NSS, definoval opatření obecné povahy jako "". Opatření obecné povahy tak tvoří jistý mezičlánek mezi správním rozhodnutím a obecně závazným právním předpisem, v literatuře též někdy nazývaném jako všeobecné opatření nebo abstraktně-konkrétní či konkrétně- akt. Abstraktnost takového aktu spočívá v neurčitém okruhu adresátů, čímž se přibližuje právnímu předpisu. Pro právní předpisy však je charakteristický další znak, a to obecnost co do předmětu úpravy. Zde se naopak projevuje zásadní odlišnost opatření obecné povahy od právního předpisu, neboť opatření obecné povahy řeší jednotlivou věc, jeho předmět je tedy konkrétní, podobně jako v případech správního rozhodnutí.

[55] Ačkoliv opatření obecné povahy samo nemůže stanovit exekučně vynutitelné povinnosti, ale může pouze u povinností stanovených zákonem stanovit jejich rozsah, je třeba jej považovat za regulativní akt. Požadavek srozumitelnosti opatření obecné povahy pak vyplývá právě z jeho povahy regulativního aktu jako součásti systému práva. "" (Knapp, V. . C. H. Beck: Praha, 1995, s. 49). Pod sdělností přitom nelze rozumět jen dostupnost práva jeho adresátům, ale též jeho srozumitelnost. Srozumitelnost v tomto smyslu by bylo lze označit za základní zásadu tvorby a vydávání právních aktů.

[56] Požadavek na srozumitelnost opatření obecné povahy jako podmínka přezkoumatelnosti opatření obecné povahy plyne rovněž z jeho charakteristiky jako mezičlánku mezi správním rozhodnutím a právním předpisem. Správní rozhodnutí, které zakládá, mění, ruší nebo závazně určuje práva a povinnosti, musí být srozumitelné, aby z něj bylo možno jednoznačně seznat, jaká práva či povinnosti jsou zakládána, měněna, rušena nebo závazně určována. Jestliže je správní rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, jedná se (společně s nepřezkoumatelností rozhodnutí pro nedostatek důvodů) o důvod pro jeho zrušení soudem i bez nutnosti nařídit ve věci jednání [§ 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], přičemž v souladu se závěry rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu je správní soud povinen k takové nepřezkoumatelnosti přihlížet z úřední povinnosti (usnesení rozšířeného senátu NSS ze dne 15. 1. 2008, čj. 2 As 34/2006-73, č. 1546/2008 Sb. NSS). Nutnost dodržení srozumitelnosti právního předpisu (zákona) pak opakovaně ve své judikatuře zdůrazňuje především Ústavní soud: "[...]" (nález ze dne 3. 6. 2009, sp. zn. I. ÚS 420/09, č. 131/2009 Sb. ÚS, bod 20). "[Z]" (nález ze dne 15. 2. 2007, sp. zn. Pl. ÚS 77/06, č. 37/2007 Sb., bod 70, ve věci ústavnosti legislativních přílepků). Jestliže je tedy srozumitelnost nezbytnou podmínkou, která musí být dodržena při vydávání správních rozhodnutí i právních předpisů, je třeba trvat na srozumitelnosti i opatření obecné povahy, jako jejich mezičlánku.

[57] Pokud bylo v předchozím odstavci zmíněno, že důvodem pro zrušení správního rozhodnutí soudem je jeho nepřezkoumatelnost pro nesrozumitelnost nebo pro nedostatek důvodů, sluší se poznamenat, že nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů již byla označena za důvod pro zrušení opatření obecné povahy v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136, č. 1795/2009 Sb. NSS: "" Nedostatek rozhodovacích důvodů způsobuje jeho nepřezkoumatelnost.

[58] Nejvyšší správní soud shrnuje, že jestliže by opatření obecné povahy bylo nesrozumitelné (např. jeho obsah by nedával rozumný smysl, bylo by vnitřně rozporné apod.), jeho adresáti by se jím nemohli řídit a spoléhat na něj a současně by jej nebylo možné podrobit ani řádnému přezkumu v řízení před soudem. Shledá-li proto soud, že opatření obecné povahy nebo jeho část je nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost, musí jej bez dalšího v celku nebo v nepřezkoumatelné části zrušit.

[59] Tyto úvahy potvrzuje Nejvyššího správního soudu, která dovodila, že srozumitelnost opatření obecné povahy je jeho nutnou vlastností, bez níž nelze hovořit o dodržení zákonem stanoveného postupu vydání opatření obecné povahy. V rozsudku ze dne 30. 10. 2008, čj. 9 Ao 2/2008-62, č. 1766/2009 Sb. NSS, Nejvyšší správní soud konstatoval, že "[...] [...] "

[60] Citovaný rozsudek devátého senátu se týkal nesrozumitelnosti změny opatření obecné povahy - územního plánu -vyplývající z nesouladu mezi zadáním změny územního plánu a skutečně prováděnými změnami, přičemž ze změny nebylo lze navíc s určitostí seznat, které části dosavadního územního plánu a v jakém rozsahu byly měněny. Požadavek srozumitelnosti je však nutno vztáhnout nejen na samotnou změnu opatření obecné povahy, ale i na opatření obecné povahy, které je měněno: srozumitelná změna nesrozumitelného opatření obecné povahy bude mít zpravidla za následek trvající nesrozumitelnost.

[61] Ačkoliv správní řád vydávání změny opatření obecné povahy výslovně neupravuje, bude třeba opatření obecné povahy a jeho změnu vnímat jako jeden celek (podobně jako správní rozhodnutí a jeho změnu či právní předpis a jeho novelizaci). V případě územního plánu svědčí takovému jednotnému vnímání opatření obecné povahy a jeho změny § 55 odst. 4 stavebního zákona, který ukládá pořizovateli zajistit vyhotovení územního plánu zahrnujícího právní stav po vydání jeho změny. Je-li pak samo měněné opatření obecné povahy nesrozumitelné, potom jeho změna, která tento stav nenapravuje, nýbrž na něm staví a rozvádí jej, nemůže být v souladu se zákonem, neboť společně s měněným opatřením obecné povahy vytváří nesrozumitelný, a tudíž nepřezkoumatelný celek.

[62] Požadavek srozumitelnosti je dále nutno vztáhnout i na územně plánovací dokumentaci a její změny přijaté před stavebním zákonem z roku 2006. Tato skutečnost neplyne ani tak z § 188 odst. 4 stavebního zákona [ve znění zákona č. 191/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb.], který označil obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, za opatření obecné povahy, jako z povahy územně plánovací dokumentace přijímané podle předchozího zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). I v případě územně plánovací dokumentace přijímané podle stavebního zákona z roku 1976 šlo o právní regulaci, jejíž závazné části byly navíc vydávány obecně závaznou vyhláškou, tj. právním předpisem.

[63] Je-li před soudem napadena změna opatření obecné povahy, avšak samotné měněné opatření obecné povahy napadeno nebylo, musí soud zkoumat srozumitelnost měněného opatření obecné povahy a její vztah k napadené změně jako předběžnou otázku. Aby totiž soud mohl posoudit zákonnost provedené změny, musí si nejprve postavit najisto, co je napadenou změnou měněno, což v případě nesrozumitelného opatření obecné povahy nelze provést. Jestliže shledá měněné opatření obecné povahy nesrozumitelným a napadená změna tento stav neodstraňuje, nýbrž jej potvrzuje, rozvíjí a prohlubuje, je namístě napadenou změnu opatření obecné povahy zrušit. Výsledný celek - změněné opatření obecné povahy - totiž pro absenci srozumitelnosti, a tudíž sdělnosti vůči svým adresátům, nemůže mít zamýšlené účinky.

[64] Z výše uvedeného již nepřímo vyplývá, že se Nejvyšší správní soud neztotožnil s argumentací odpůrce v jeho duplice. Z § 188 odst. 4 sice vyplývá, že u tzv. starých územních plánů je vyloučen přezkum, jedná se však o přezkum správní, a nikoliv soudní, kde lhůta pro přezkoumání není stanovena. Za podstatné však zdejší soud považuje především to, že v případě napadení změny územního plánu je srozumitelnost dosavadní územně plánovací dokumentace zkoumána pouze jako předběžná otázka: původní územní plán (a jeho případné změny) tudíž nejsou podrobeny komplexnímu algoritmu přezkumu opatření obecné povahy, nýbrž jsou hodnoceny pouze z pohledu jejich srozumitelnosti. To je, jak už bylo řečeno, esenciální otázka, bez níž není rozumně možné soudně přezkoumat změnu takového územního plánu. Nejde proto o skrytý přezkum starých územních plánů, resp. úplných znění územních plánů, ale pouze o zhodnocení předpokladů pro řádný soudní přezkum napadené změny.

[65] Nejvyšší správní soud aplikoval výše uvedené úvahy na projednávaný případ. Ze správního spisu zjistil, že dne 6. 8. 1997 schválilo Zastupitelstvo obce Statenice územní plán sídelního útvaru Statenice (dále též "ÚPSÚ 1997"), jehož platnost stanovilo do roku 2015, a vyhlášku č. 1 obce Statenice o závazných částech územního plánu sídelního útvaru Statenice. Vyhláška nabyla účinnosti dne 15. 9. 1997. Dne 31. 3. 2004 Zastupitelstvo obce Statenice schválilo "" a obecně závaznou vyhlášku obce Statenice č. 1/2004, kterou se vyhlašuje závazná část 1. změny územního plánu obce Statenice. Vyhláška č. 1/2004 mimo jiné v článku 16 odst. 2 uvádí, že "[ú]" Článek 19 vyhlášky pak zrušil vyhlášku č. 1/1997. Vyhláška č. 1/2004 nabyla účinnosti dne 3. 5. 2004. Dne 23. 6. 2004 vydalo Zastupitelstvo obce Statenice obecně závaznou vyhlášku č. 2/2004, jíž změnilo přechodné ustanovení článku 17 vyhlášky č. 1/2004. Vyhláška č. 2/2004 nabyla účinnosti dne 9. 7. 2004. V textové části změny č. 1 je pod bodem 1. 1. 1 Hlavní cíle a důvody pořízení 1. změny územního plánu obce (ÚPO) mimo jiné opět uvedeno, že změna č. 1 v celém rozsahu nahrazuje ÚPSÚ 1997. Odlišný rozvoj oproti ÚPSÚ 1997 je zde dále specifikován mimo jiné odlišným obsahem rozvojových ploch na základě nových vlastnických vztahů k pozemkům a objektům v katastru obce, odlišným časovým horizontem v rozvojových plochách, změnou způsobu využitelnosti a zastavitelnosti rozvojových ploch oproti schválenému ÚPSÚ, požadavky na výrazné rozšíření a posílení rozvojových ploch zeleně a jejich uspořádání do ucelených celků, provedení plánovaných změn hranic katastru Statenice ve vztahu ke katastrálním územím Velké Přílepy, Únětice a Horoměřice, vytvoření nového hmotového a výškového uspořádání stávajících a rozvojových ploch území, v přímé korespondenci se siluetou krajinného uspořádání území obce atd. Z textové ani z grafické části změny č. 1 není patrné, co je konkrétně změnou č. 1 měněno, tj. její vztah k ÚPSÚ 1997. Textová i grafická část je zpracována v komplexní podobě bez návaznosti na textovou a grafickou část ÚPSÚ 1997. Změna č. 1 používá odlišnou terminologii od ÚPSÚ 1997, jinak vymezuje funkční plochy, a to v některých případech i co se týče jejich velikosti.

[66] Podle názoru Nejvyššího správního soudu z předložené dokumentace vyplývá, že se odpůrce pokusil změnou č. 1 přijmout nový územní plán. Tomuto závěru svědčí jak konstatování, že změna č. 1 zcela nahrazuje ÚPSÚ 1997, tak i komplexnost a masovost změny č. 1. Stavební zákon z roku 1976 platný a účinný v době přijímání změny č. 1 (stejně jako stavební zákon z roku 2006) však přijetí nového územního plánu formou změny starého územního plánu - tj. za mírnějších zákonných podmínek, než jaké jsou kladeny na proces přijetí samotného územního plánu - nedovoloval. Je tudíž nepochybné, že odpůrce pořízením změny č. 1 porušil zákon. Pro projednávaný případ změny č. 2 je ovšem podstatnější, že způsob, jakým k pořízení změny č. 1 došlo, měl podstatný vliv na srozumitelnost územně plánovací dokumentace. Ze změny č. 2, jakož i z vyjádření odpůrce, je patrné, že odpůrce považuje za platnou územně plánovací dokumentaci ÚPSÚ 1997 ve znění změny č. 1. Jak bylo výše uvedeno, vyhláška č. 1/2004 zrušila předchozí vyhlášku č. 1/1997, nicméně současně nebylo rozhodnuto o ukončení platnosti ÚPSÚ 1997 [srov. § 16 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací dokumentaci]. Stav územně plánovací dokumentace před změnou č. 2 tedy zahrnoval platný ÚPSÚ 1997, jehož závazná část však nebyla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou, a dále změnu č. 1, jejíž závazná část byla vyhlášena vyhláškou č. 1/2004. K tomuto dualismu územně plánovací dokumentace, který je sám o sobě z hlediska právní jistoty jejích adresátů neakceptovatelný, přistupuje vzájemná nekompatibilnost ÚPSÚ 1997 a změny č. 1: namísto, aby změna č. 1 ÚPSÚ 1997 doplňovala, případně v omezené míře měnila, působí vůči ÚPSÚ 1997 jako konkurenční územní plán založený na zcela odlišných hodnotových, obsahových, terminologických a částečně i prostorových základech. Takový stav územně plánovací dokumentace nesplňuje požadavky kladené na srozumitelnost regulativních aktů, resp. opatření obecné povahy.

[67] Závěr Nejvyššího správního soudu o nesrozumitelnosti územně plánovací dokumentace před přijetím změny č. 2 nemůže být pro odpůrce překvapivý. Součástí předloženého správního spisu je poměrně obsáhlá složka dokumentující činnost státních orgánů ve vztahu ke změně č. 1. Z ní vyplývá, že zákonnost změny č. 1 a vyhlášky č. 1/2004 byla po několik let středem pozornosti Ministerstva vnitra, Ministerstva pro místní rozvoj a Krajského úřadu Středočeského kraje. Lze vyzdvihnout sdělení Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 4. 1. 2005, které se podrobně zabývalo zákonností změny č. 1 a stavem územně plánovací dokumentace obce Statenice a poukázalo jak na výše uvedená pochybení, tak i na řadu dalších vad procesu přijímání změny č. 1. Dále je ve složce založen zápis z jednání mezi Ministerstvem pro místní rozvoj a Krajským úřadem Středočeského kraje, na němž byl dohodnut následující postup pro zjednání nápravy:

1) Zastupitelstvo obce Statenice zrevokuje usnesení o schválení změny č. 1, protože ze schválené územně plánovací dokumentace jednoznačně nevyplývá, čeho se změna týká. Změnu je nezbytné navrhnout z hlediska vymezení a uspořádání ploch a funkčního využití s použitím správné terminologie, kterou je třeba sjednotit v textové i grafické části s původní územně plánovací dokumentací.

2) Po oznámení krajského úřadu Ministerstvu pro místní rozvoj o revokaci usnesení zastupitelstva obce o schválení změny č. 1 zruší Ministerstvo pro místní rozvoj souhlasné stanovisko nadřízeného orgánu územního plánování krajského úřadu vydaného k návrhu změny č. 1 podle § 86 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení).

3) Zpracovatel upraví návrh změny č. 1 podle bodu 1).

4) Obecní úřad Statenice (orgán územního plánování obce) znovu projedná, vyhodnotí a dohodne s dotčenými orgány státní správy upravený návrh změny č. 1 a požádá o stanovisko krajský úřad.

5) Obecní úřad Statenice předloží zastupitelstvu obce upravený návrh změny č. 1 ke schválení.

Citovaný doporučený postup byl odpůrci doručen dne 4. 4. 2005, avšak odpůrce jej nenásledoval. Nečinný zůstal i poté, kdy nezákonnost změny č. 1 a vady postupu při pořizování změny č. 1, s odkazem na citované stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj, potvrdil ve svém stanovisku ze dne 21. 12. 2005 i veřejný ochránce práv. Jestliže odpůrce tvrdí, že přes počáteční angažovanost se jak Ministerstvo pro místní rozvoj, tak Ministerstvo vnitra odmítlo dále sporem zabývat, pak důvod tohoto jejich postupu je třeba hledat v prvé řadě v tom, že to byl právě odpůrce, který měl být ve věci činný. Jestliže Ministerstvo pro místní rozvoj poskytlo odpůrci metodický pokyn a ministerstvo vnitra nevidělo další důvod proč vést s odpůrcem zahájená řízení o pozastavení účinnosti vyhlášky č. 1/2004, nelze jim nic vytýkat. Jejich případná nečinnost nijak nezbavuje odpůrce odpovědnosti za stav územně plánovací dokumentace, ani neopravňuje odpůrce k závěru, že je tím jeho územně plánovací dokumentace v pořádku.

[68] Namítá-li odpůrce, že vytvořil "" za účelem osvědčení, že změna č. 1 změnila ÚPSÚ 1997 pouze dílčím, a nikoliv zásadním způsobem, pak rozsah změny č. 1 jakož i záměr odpůrce nahradit změnou č. 1 ÚPSÚ 1997 tuto jeho námitku spolehlivě vyvrací. Pokud měla být nesrozumitelnost územně plánovací dokumentace odstraněna "", které obsahují srovnání předpokládaného demografického vývoje, srovnání odlišností funkčních ploch a srovnání navržených ekonomických aktivit mezi ÚPSÚ 1997 a změnou č. 1, je třeba konstatovat, že tyto tabulky byly zpracovány zpracovatelem zcela mimo proces územního plánování, a nemohou tudíž jakkoliv napravit stav územně plánovací dokumentace před změnou č. 2. Úspěšný nemůže být ani odkaz odpůrce na sdělení Krajského úřadu Středočeského kraje ze dne 21. 12. 2006. V tomto sdělení krajský úřad uvedl: "" Zmiňovaná srovnávací mapa byla opět vyhotovena zpracovatelem mimo proces územního plánování; její vypovídací hodnota je dále značně omezená, neboť znázorňuje pouze plochy současně zastavěného území obce a dále plochy zastavitelného území obce dle ÚPSÚ 1997 a dle změny č. 1, nejsou z ní patrny konkrétní změny funkčních ploch zavedené změnou č. 1 oproti ÚPSÚ 1997. Dospěl-li krajský úřad k závěru o souladu územně plánovací dokumentace s předpisy stavebního práva pouze na základě předložené srovnávací mapy, postrádá jeho úvaha oporu v územně plánovací dokumentaci. Je ostatně zarážející, že se krajský úřad náhle spokojí pouze se srovnávací mapou, když z dřívější písemné komunikace s obcí plyne, že trval na provedení výše zmíněného doporučeného postupu (srov. dopis ze dne 4. 1. 2006). Pokud odpůrce z hlediska použité terminologie odkazuje na podstatnou změnu platné právní úpravy, má zřejmě na mysli velkou novelu stavebního zákona provedenou zákonem č. 83/1998 Sb., kterým se mění a doplňuje zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Tento zákon mimo jiné změnil kategorizaci a názvosloví územně plánovací dokumentace. Nejvyšší správní soud by však rozhodně neshledal nesrozumitelnost územně plánovací dokumentace jen z důvodu odlišných názvů územního plánu a jeho změny (tj. užití pojmu územní plán obce místo územní plán sídelního útvaru). Problém odlišné terminologie změny č. 1 oproti ÚPSÚ 1997 se týká zejména názvů a obsahu funkčních ploch - v tomto ohledu však zákon č. 83/1998 Sb. žádné zohlednitelné změny nezaváděl.

[69] Zcela nerozhodná je z hlediska posouzení srozumitelnosti územně plánovací dokumentace skutečnost, že vyhlášky č. 1/2004 a č. 2/2004 byly v době projednávání a schvalování změny č. 2 platné a účinné, a odpůrce se jimi proto řídil. Jak navrhovatelky správně poznamenávají, princip správnosti aktů veřejné moci nijak nevypovídá o jejich zákonnosti potažmo srozumitelnosti. Závěr o nesrozumitelnosti ÚPSÚ 1997 ve spojení se změnou č. 1 nevyvrátila ani výpověď svědka, Ing. Jana K., bývalého starosty obce Statenice. Svědek si nepamatoval na konkrétní důvody pořízení změny č. 1 (obecně pouze uvedl, že šlo o nápravu terminologických nesrovnalostí), nevzpomněl si na průběh pořizování změny č. 1 a ÚPSÚ 1997 ani na činnost ministerstev a krajského úřadu ve vztahu ke změně č. 1. V závěru své výpovědi sice uvedl, že při pořizování změny č. 1 byl k dispozici seznam jednotlivých dílčích změn ÚPSÚ 1997 a že neměla vést ke zrušení ÚPSÚ 1997, nicméně tato tvrzení jsou značně nevěrohodná vzhledem k tomu, že si žádné jiné podrobnosti ke změně č. 1 nepamatoval. Navíc z pohledu posouzení srozumitelnosti je zcela nerozhodné, co bylo záměrem změny č. 1 a zda byl v průběhu pořizování k dispozici seznam dílčích změn. Rozhodný je naopak stav změny č. 1, jak byla schválena odpůrcem.

[70] Jelikož změna č. 2 nijak nenapravuje nesrozumitelný stav dosavadní územně plánovací dokumentace, nýbrž jej bere za výchozí pozici pro provádění příslušných úprav v území, a jelikož se změna č. 2 stává součástí předchozí nesrozumitelné územně plánovací dokumentace, nezbývá Nejvyššímu správnímu soudu, než aby v souladu s principy vyloženými výše napadenou změnu č. 2 jako celek zrušil. Námitka navrhovatelek je důvodná.

[71] Navrhovatelky namítají, že návrh změny č. 2 zveřejněný odpůrcem způsobem umožňujícím dálkový přístup nebyl úplný, neboť neobsahoval tabulku na straně 7 návrhu a nezákonnost postupu spatřují především v porušení § 172 odst. 1 a § 25 odst. 2 správního řádu. Tuto skutečnost potvrdil odpůrce v rozhodnutí o námitkách, které je součástí odůvodnění napadeného opatření obecné povahy. Ve svém vyjádření k návrhu a v duplice se pak odpůrce opíral především o § 20 odst. 2 stavebního zákona, který za určitých podmínek umožňuje zveřejňovat jen oznámení se základními údaji o obsahu písemnosti s uvedením, kdy a kde je možné do písemnosti nahlédnout. Dále tvrdil, že se předmětnou část návrhu nepodařilo zveřejnit kvůli technickým problémům a z důvodu časového stresu. Při ústním jednání před soudem naopak tvrdil, že návrh byl na internetu zveřejněn ve své kompletní podobě (byť předmětná tabulka byla na jiném místě).

[72] Nejvyšší správní soud při hodnocení této námitky vyšel ze znění § 52 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006: "" Poznámka pod čarou u první věty tohoto ustanovení odkazuje na § 172 odst. 3 správního řádu: ""

[73] Z těchto ustanovení podle názoru Nejvyššího správního soudu vyplývá, že pořizovatel je povinen oznámit veřejnou vyhláškou územního plánu, resp. jeho změny, a to v souladu s postupem předvídaným v § 25 odst. 2 a § 26 odst. 1 správního řádu. Nedodržení tohoto postupu (vady v oznámení) znamená procesní vadu, která může mít za následek nezákonnost opatření obecné povahy a která je důvodem pro jeho zrušení soudem, jak dovodila zdejšího soudu (viz navrhovatelkami zmiňované rozsudky ze dne 28. 8. 2008, čj. 8 Ao 1/2008-102, č. 1736/2008 Sb. NSS, a ze dne 7. 9. 2010, čj. 9 Ao 3/2010-43). Současně věta druhá § 52 odst. 1 stavebního zákona z roku 2006 požaduje, aby byl návrh územního plánu vystaven k veřejnému nahlédnutí u pořizovatele a v obci, pro kterou územní plán pořizuje. Z tohoto ustanovení však nijak neplyne, že by měl být zveřejněn na úřední desce pořizovatele a obce, resp. způsobem umožňujícím dálkový přístup. Jedná se o reflexi předpokládaného značného rozsahu návrhu územního plánu a o promítnutí shodného principu obsaženého v § 20 odst. 2 stavebního zákona. Ustanovení § 52 odst. 1 věty druhé stavebního zákona je proto nutno považovat za speciální ustanovení k obecné úpravě projednávání návrhu opatření obecné povahy obsažené v § 172 odst. 1 správního řádu, který požaduje vyvěšení celého návrhu na úřední desce, a tudíž i jeho zveřejnění způsobem umožňujícím dálkový přístup. Opačný výklad by ostatně nutně vedl k nadbytečnosti § 52 odst. 1 věty druhé stavebního zákona.

[74] Výše uvedená argumentace neznamená, že by pořizovatel (příslušná obec) nemohl návrh územního plánu nebo jeho změny na úřední desce vystavit a zpřístupnit jej i způsobem umožňujícím dálkový přístup. Takový postup lze v současné informační společnosti naopak považovat za přínosný pro celý proces územního plánování. Pokud ovšem ke zveřejnění na úřední desce (fyzické i elektronické) nedojde, nemůže se jednat o porušení zákona a o vadu řízení, kvůli které by bylo nutno územní plán či jeho změnu zrušit. Tím spíš by pak nemohl být takovou vadou postup odpůrce, který by zveřejnil návrh způsobem umožňujícím dálkový přístup s výjimkou jediné - byť pro orientaci v návrhu významné - části. Z těchto důvodů považoval Nejvyšší správní soud za nadbytečné provádět dokazování CD nosiči, výslechem starosty obce a navrhovatelky a) navržené odpůrcem při jednání ohledně toho, zda byla tabulka skutečně na webu uveřejněna. Zbývá proto uzavřít, že námitka navrhovatelek je nedůvodná.

[75] Podle navrhovatelek postupoval odpůrce v rozporu se zákonem, neboť zastupitelstvo obce současně se schválením změny č. 2 schválilo pokyny pro úpravu čistopisu změny č. 2. Stavební zákon v § 54 odst. 1 až 3 stanoví následující: "" Z této úpravy je zřejmé, že zastupitelstvo obce je oprávněno o předloženém návrhu územního plánu (jeho změny) rozhodnout třemi taxativně vymezenými způsoby: může návrh schválit - tj. vydat územní plán nebo jeho změnu, může jej vrátit pořizovateli s pokyny k úpravě a novému projednání, nebo může návrh zamítnout. Stavební zákon však neumožňuje, aby zastupitelstvo samo předložený návrh měnilo, doplňovalo nebo schválilo s výhradou či s pokyny k jeho další úpravě. Tento striktní výklad je třeba zaujmout ze čtyř hlavních důvodů. Za prvé se v daném případě jedná o reflexi rozdělení samostatné a přenesené působnosti: zatímco územní plán je pořizován v přenesené působnosti [§ 6 odst. 1 písm. a) a odst. 2 stavebního zákona], zastupitelstvo jej schvaluje v samostatné působnosti [§ 6 odst. 5 písm. c) stavebního zákona] - prostupnost mezi těmito působnostmi nelze připustit. Za druhé je tento závěr důsledkem rozdělení kompetencí mezi pořizovatelem územního plánu, který jej "" [§ 2 odst. 2 písm. a) stavebního zákona] a zastupitelstvem obce, které ho vydává. Za třetí je svěření provádění jakýchkoliv změn v připravované územně plánovací dokumentaci pouze pořizovateli promítnutím principu odbornosti při pořizování územního plánu spočívajícího v povinnosti pořizovatele splňovat kvalifikační požadavky specifikované v § 24 stavebního zákona. To zajišťuje potřebnou odbornou a právní korekci požadavků na podobu územně plánovací dokumentace artikulovaných zastupitelstvem obce, na které žádné takové kvalifikační požadavky kladeny nejsou, a ostatně ani být kladeny nemohou. Za čtvrté je účelem tohoto ustanovení zamezit obcházení procedury stanovené stavebním zákonem pro pořízení a schválení územního plánu nebo jeho změny, tedy neumožnit zastupitelstvu obce měnit obsah návrhu územního plánu (jeho změny) před jeho vydáním, a nerespektovat tak řešení projednané a dohodnuté s dotčenými orgány, nadřízeným orgánem a projednané se soudními obcemi a veřejností (srov. Hegenbart, M.; Sakař, B. a kol. . C. H. Beck: Praha, 2008, s. 141-142).

[76] V projednávaném případě z usnesení Zastupitelstva obce Statenice ze dne 19. 7. 2010 vyplývá, že zastupitelstvo kromě toho, že vydalo změnu č. 2 jako opatření obecné povahy, současně schválilo úpravu vydané změny č. 2 podle "" uvedených v příloze č. 8 usnesení, zpracovaných pořizovatelem na základě vyhodnocení veřejného projednání návrhu změny č. 2 a rozhodnutí o námitkách s tím, že se nejedná o podstatné úpravy vyžadující opakované veřejné projednání. V příloze č. 8 je pak uvedeno celkem 22 pokynů různého charakteru a konkrétnosti podepsaných starostou obce. Pro představu lze příkladmo uvést následující pokyny:

",Zemědělský půdní fond (ZPF)' ,Vyhodnocení předpokládaných důsledků navrhovaného řešení na zemědělský půdní fond a na pozemky určené k plnění funkcí lesa'

,Se souhlasem příslušného orgánu státní památkové péče mohou být regulativy pro lokalitu Z2-19 stanoveny odlišně na základě konkrétního a odůvodněného řešení.'"

[77] Z citovaného dokumentu je zřejmé, že zastupitelstvo obce postupovalo v rozporu se zákonem, neboť nerozhodlo jedním ze způsobů předvídaným v § 54 odst. 2 a 3 stavebního zákona. Byla-li zde dána vůle zastupitelstva upravit návrh změny č. 2 po předložení návrhu ke schválení podle § 54 odst. 1 stavebního zákona, připadalo v úvahu pouze vrácení návrhu pořizovateli s pokyny k úpravě podle § 54 odst. 3 stavebního zákona a následné nové předložení upraveného návrhu ke schválení zastupitelstvu podle § 54 odst. 1 stavebního zákona. Zákonná úprava však nepřipouští, aby zastupitelstvo současně s vydáním opatření obecné povahy - zde změny územního plánu - schválilo pokyny k jeho úpravě. Z usnesení zastupitelstva obce ze dne 19. 7. 2010 navíc plyne, že zpracováním čistopisu změny č. 2 v souladu s předmětnými pokyny byl pověřen starosta obce [písm. F) bod 2 usnesení]. Jelikož některé pokyny - jak zdůrazňují navrhovatelky - jsou zcela nekonkrétní (např. VP*1), jedná se ve své podstatě o šek pro starostu obce měnit již schválenou změnu č. 2, což je vzhledem k cílům a smyslu územního plánování jako vytváření předpokladů pro dosažení obecně přijatelného konsensu o účelném využití a uspořádání území naprosto nepřijatelné (srov. zejména § 18 odst. 1 až 4 stavebního zákona). Postup odpůrce se tedy odehrál mimo proceduru stanovenou stavebním zákonem; ostatně tento zákon pojem "" územního plánu vůbec nezná a na žádném místě nepracuje ani s ním ani s jakýmikoliv pokyny k jeho úpravě. Vzhledem k rozsahu pokynů, k závažnosti některých z nich (např. VP*7. nebo VP*14.) a v některých případech vzhledem k jejich neurčitosti (např. VP*1. nebo VP*4.) je nutné uzavřít, že změna č. 2 nebyla jako celek vydána zákonem stanoveným postupem, a je namístě ji bez dalšího zrušit. Námitka navrhovatelek je důvodná. (...)