Vydání 10/2009

Navrhovatelka podniká v oblasti zemědělské výroby, mj. hospodaří na zemědělské půdě v obci Vysoká nad Labem; podle svého tvrzení z této zemědělské půdy v katastru obce vlastní 2,85 % a dalších 69,5 % má v nájmu. Brojí proti opatření obecné povahy - územnímu plánu vydanému usnesením zastupitelstva odpůrkyně č. 4/3/2008, ze dne 4. 2. 2008, oznámenému veřejnou vyhláškou ze dne 5. 2. 2008 a nabyvšímu účinnosti dne 20. 2. 2008. Svoji aktivní procesní legitimaci k napadení celého odpůrkyní vydaného územního plánu dovozuje navrhovatelka jednak z toho, že je vlastníkem pozemků v katastrálním území odpůrkyně, byť ne ve všech územích odpůrkyně územním plánem přímo dotčených, jednak z toho, že je dále nájemcem značného množství jiné zemědělské půdy v katastru odpůrkyně.

Odpůrkyně popírá aktivní procesní legitimaci navrhovatelky v té části, v níž se jí domáhá z titulu nájemce pozemků; má za to, že legitimaci může založit pouze právo vlastnické. Dále má za to, že navrhovatelka se nemůže domáhat zrušení celého opatření obecné povahy, ale pouze těch jeho částí, které se přímo dotýkají jí vlastněných pozemků.

První senát Nejvyššího správního soudu se při řešení právních otázek, které je v řízení o návrhu navrhovatelky třeba řešit, rozhodl odchýlit od některých právních názorů vyslovených již v jiných řízeních před Nejvyšším správním soudem o návrzích na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části, a proto věc podle § 17 s. ř. s. předložil rozšířenému senátu. Konkrétně se první senát rozhodl odchýlit od právních názorů vyslovených v rozsudcích ze dne 30. 11. 2006, čj. 2 Ao 2/2006-62, ze dne 28. 3. 2008, čj. 2 Ao 1/2008-51, a ze dne 5. 2. 2009, čj. 2 Ao 4/2008-88, jakož i v některých dalších rozhodnutích jiných senátů Nejvyššího správního soudu, a to ve vztahu k následujícím třem problémovým okruhům:

- šíře a pojetí procesní legitimace navrhovatele v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části,

- subjekt pasivně procesně legitimovaný v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy,

- test coby poslední krok postupu při přezkumu opatření obecné povahy, jak byl aplikován ve věci sp. zn. 2 Ao 4/2008.

První senát východiskem svých úvah činí ustanovení § 101a odst. 1 s. ř. s. Poukazuje na to, že druhý senát v rozhodnutí čj. 2 Ao 2/2006-62 výše uvedené ustanovení vyložil tak, že První senát má za to, že uvedený zužující výklad § 101a odst. 1 s. ř. s. následně vedl druhý senát k odmítnutí návrhu žalobce, který měl "pouze" právo bezplatného užívání na 99 let k pozemkům územním plánem dotčeným. Druhý senát podle názoru prvního senátu dovodil, že změnou územního plánu nemohlo být pojmově dotčeno vlastnické právo navrhovatele. V dané věci navrhovatelem tvrzený zásah do ústavně zaručeného práva na podnikání, svobodného rozvíjení hospodářské činnosti a v konečné fázi i do práva vlastnického (byť ne k nemovitosti) naproti tomu nepovažoval druhý senát za dostatečné . Podle prvního senátu § 101a odst. 1 s. ř. s., který vymezuje aktivní procesní legitimaci, nikterak nespecifikuje typ práva, jehož porušení musí navrhovatel tvrdit (zda se musí jednat o právo vlastnické, nájem, podnájem apod.). Stejně tak není stanoveno, zda se musí jednat o právo hmotné, či postačí porušení práv procesních. Výklad druhým senátem zaujatý a opakovaný v následujících rozhodnutích druhého i dalších senátů nepřípustně zužuje přístup k soudu, a to ve dvou aspektech: za prvé, procesní legitimaci zužuje na tvrzené porušení hmotných práv, a za druhé, možnost aktivní procesní legitimace přiznává pouze vlastníkovi pozemku. První senát poznamenal, že nemá pochyb o tom, že úprava řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je velmi nedokonalá. Řešit problém právní úpravy podstatně zužujícím výkladem k neprospěchu jednotlivce je však řešením neméně pochybným, vyvolávajícím pochyby o ústavní konformitě zejména s ohledem na čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Zúžení žalobní legitimace potenciálních navrhovatelů na pouhé tvrzené porušení hmotných práv nemá oporu v soudním řádu správním. V rovině praktické je pak zjevné, že se jedná o požadavek na prokázání nemožného; nikdo není schopen reálně prokázat, že to či ono procesní pochybení pořizovatele územně plánovací dokumentace mohlo mít dopad do jeho hmotných práv.

Podle prvního senátu soudní řád správní nikterak nespecifikuje (a tím pádem ani neomezuje) typ práv, na kterých může být navrhovatel podle jeho § 101a dotčen. Výklad zaujatý druhým senátem však tento typ práva zužuje pouze na právo vlastnické, aniž by bylo osvětleno, proč jsou ostatní možná práva k nemovitostem v daném území paušálně vylučována. Ve věci projednávané předkládajícím senátem se jedná kupříkladu o situaci, kdy je navrhovatelka nájemcem přibližně 70 % zemědělské půdy v rámci katastrálního území územním plánem dotčeného. Jedná se o nájem zemědělské půdy, pro který platí v souladu s § 677 odst. 2 občanského zákoníku zvláštní (prodloužené) výpovědní lhůty, a tedy jakási forma zvýšené ochrany oproti běžnému nájmu. Stejně tak lze uvažovat o situaci, kdy by územní plán či jeho změnu napadl nájemce - člen bytového družstva, který ve formálním smyslu také není vlastníkem nemovitosti. Znamenají podobné situace paušální vyloučení procesní legitimace navrhovatele, aniž by se zkoumala možnost reálného zkrácení na jejich právech? Absolutizace formálního vlastnictví nemovitosti tak může v konkrétních případech zakládat nedůvodnou nerovnost, kdy jsou z přístupu k soudu vylučovány osoby s jinými právy (ať již smluvními či věcnými), která se nicméně mohou svým obsahem blížit právu vlastnickému. V této souvislosti první senát poukázal na závazky České republiky vyplývající z mezinárodního práva a z práva Evropského společenství, které vyžadují . Tyto závazky vyplývají především z čl. 9 Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, vyhlášené pod č. 124/2004 Sb. m. s. [dále jen "Aarhuská úmluva"; první senát odkázal na rozbor povahy této úmluvy obsažený v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 8. 2007, čj. 1 As 13/2007-63, č. 1461/2008 Sb. NSS (soudní přezkum stanoviska k posouzení vlivů na životní prostředí)]. Výklad § 101a odst. 1 s. ř. s. stanovícího podmínky pro podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy by proto i s přihlédnutím k těmto mezinárodním a evropským standardům měl být podle prvního senátu velkorysý (srov. též nález Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008, sp. zn. Pl. ÚS 14/07).

K otázce určení pasivně legitimované strany v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy vydaného dle nového stavebního zákona (č. 183/2006 Sb.) poukázal první senát na nejednotu ve stávající judikatuře. Většina senátů Nejvyššího správního soudu považuje bez bližšího odůvodnění za pasivně legitimovanou obec, jejíž orgán vydal opatření obecné povahy. Menšina senátů označuje za pasivně legitimovaného orgán obce, který opatření obecné povahy vydal. V těchto věcech vystupuje na straně žalovaného buď zastupitelstvo obce, nebo rada obce, a to v závislosti na druhu opatření obecné povahy vydaného dle nového stavebního zákona. O důvodech, pro něž se za pasivně legitimovaného považuje orgán obce, pojednává např. rozsudek ze dne 16. 12. 2008, čj. 1 Ao 3/2008-136 (č. 1795/2009 Sb. NSS): První senát k tomu uvádí, že soudní řád správní vymezuje pasivní legitimaci v § 33, v němž stanoví, že odpůrcem (žalovaným) je ten, o němž to stanoví tento zákon. Způsobilost být účastníkem řízení má správní orgán. Lze tedy dospět k závěru, že zastupitelstvo obce, stejně jako rada obce jsou správními orgány ve smyslu soudního řádu správního i správního řádu (dle § 171 správního řádu vydává opatření obecné povahy správní orgán). Pasivní legitimace v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je upravena v § 101a odst. 4 s. ř. s. Územní plán vydává v samostatné působnosti zastupitelstvo obce [§ 6 odst. 5 písm. c) nového stavebního zákona]. Nadto působnost ve věcech územního plánování vykonávají orgány obce, nikoliv obec (§ 5 odst. 1 nového stavebního zákona). Mohlo by se proto jevit, že pasivně legitimovaným v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části je orgán obce. Na druhou stranu však nelze opomenout, že pokud zastupitelstvo vydává opatření obecné povahy, činí tak jménem obce. Citovaná ustanovení nového stavebního zákona tak lze chápat také jen jako kompetenční normy, jejichž smyslem není založení pasivní legitimace zastupitelstva obce, ale rozdělení pravomocí uvnitř obce jakožto veřejnoprávní . Navenek se však opatření obecné povahy projevuje jako akt obce, nikoliv zastupitelstva obce, které je pouze tělesem, jímž se projevuje vůle obce. Jako odpůrce by pak v řízení o zrušení opatření obecné povahy vystupovala obec. Tím by odpadly i praktické komplikace ohledně otázek typu zastupování nebo doručování. Dle § 103 obecního zřízení vystupuje za obec navenek starosta. Pokud by pasivně legitimovaným bylo zastupitelstvo obce, musel by soud jednat se zastupitelstvem jakožto kolektivním orgánem, jehož vůle se utváří hlasováním členů zastupitelstva. Samozřejmě je možné, aby zastupitelstvo pověřilo jednáním před soudem starostu či některého ze členů zastupitelstva, nebo aby udělilo plnou moc advokátovi. Jednotlivá zasedání zastupitelstva jsou však plánována zpravidla s velkým předstihem a může být velmi komplikované náhle svolat zastupitelstvo za účelem vyjádření se k návrhu na zrušení opatření obecné povahy, pověření osoby k jednání před soudem atd. Pokud soudní řád správní označuje za správní orgán obec, je tomu tak proto, aby jako odpůrce v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu vystupoval obecní úřad jako vykonavatel přenesené působnosti, nikoliv obec jakožto samosprávný celek. Povaha rozhodování obce ohledně vydání opatření obecné povahy dle stavebního zákona je však kvalitativně jiná, vydává je obec v samostatné působnosti (tedy neúředního typu).

Konečně první senát odmítá pojetí testu , jak bylo zformulováno v rozhodnutí druhého senátu ze dne 5. 2. 2009, čj. 2 Ao 4/2008-88. V něm se Nejvyšší správní soud poprvé detailněji věnoval pátému bodu přezkumu opatření obecné povahy, otázce přiměřenosti (proporcionality). S ohledem na tento bod testu konstatoval, že soud Ve stejném rozhodnutí soud dále dovodil, že Druhý senát ve zmíněném rozhodnutí dále konstatoval, že omezení podobného charakteru po navrhovatelce spravedlivě žádat nelze. Vyšel přitom z vnímání vlastnického práva coby práva absolutního, které snese pouze výjimečné a velice dobře zdůvodněné přiměřené zásahy. Pokud územní plán vlastníka ve využití jeho území nepřiměřeně omezí, je tento stav v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny a vlastníku přísluší poskytnutí náhrady. Pokud platný a účinný právní řád mechanismus poskytování náhrady neobsahuje, jedná se o protiústavní opomenutí (mlčení) zákonodárce. Závěrem druhý senát dodal, že při provádění změn, které nepřiměřeně zatěžují vlastníka pozemků, má pořizovatel územně plánovací dokumentace poskytnout vlastníkovi přiměřenou náhradu. Protože pro poskytování náhrady chybí v platném právním řádu zákonný podklad, nezbývá pořizovateli než se s vlastníkem pozemku dohodnout . Do té doby není změna územního plánu možná. Podle prvního senátu argumentační postup užitý druhým senátem nemá příliš co do činění s principem (proporcionality). je podle prvního senátu myšlen, ať je již použito jakékoliv vnímání tohoto principu a z toho plynoucí míry přezkumu úvahy rozhodujícího subjektu, vztah cíle (cíle regulace) ke zvolenému prostředku (regulatorní technice). Prostředky zvolené k dosažení cíle musí být nejenom vhodné, ale zároveň nesmí jít nad rámec nezbytně nutného. Při posuzování přiměřenosti se podle prvního senátu uvažuje pouze nad modalitami "jak", nikoliv však nad tím "zda vůbec". Právní názor druhého senátu se však právě v otázce přiměřenosti zabývá tím, zda je vůbec možné změnit funkční využití určitého pozemku bez odškodnění vlastníka. To však není otázka, jakým způsobem přijímat určité řešení územního plánu a přiměřeného vyvážení různých zájmů v jeho rámci, ale otázka, zda může být územní plán bez souhlasu vlastníka pozemku ve vztahu k tomuto pozemku vůbec přijat. Tento typ úvah nemá místo v rámci testu proporcionality, ale zákonnosti či spíše ústavnosti územního plánu.

Právní názor druhého senátu zásadním způsobem proměňuje vnímání procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Pokud by napříště při změně využití v rámci územního plánování měl být vskutku zapotřebí souhlas vlastníka pozemku, pak se proces územního plánování mění v sérii bilaterálních jednání mezi pořizovatelem a vlastníky pozemků. Územní plán, který je v novém stavebním zákoně opatřením obecné povahy, se pak stává souborem jednotlivých rozhodnutí, či spíše jakýmsi konglomerátem "veřejnoprávních smluv", neboť pořizovatel územního plánu je povinen získat souhlas všech vlastníků. Z tohoto - podle prvního senátu poněkud svérázného - vnímání procesu pořizování územně plánovací dokumentace pak také plyne druhým senátem konstatované údajné v tom ohledu, že zákon nepředvídá odškodňování vlastníků pozemků ve stádiu pořizování územního plánu. Náhrady za omezení vlastnického práva či v extrémním případě vyvlastnění totiž zákonná úprava tradičně spojovala až s řízeními na vydaný územní plán navazujícími, případně zvláštním řízení vyvlastňovacím, které však bude zahájeno až po odpovídající změně územního plánu (srov. platnou úpravu v zákoně č. 184/2006 Sb., o odnětí nebo omezení vlastnického práva k pozemku nebo ke stavbě). V tomto dosavadním pojetí nebylo tudíž zapotřebí samostatně řešit otázku náhrad již ve fázi územního plánování. V konkrétní věci navrhovatelky by pak zaujatá druhým senátem znamenala, že změna ve funkčním využití pozemku navrhovatelky je bez dalšího nepřiměřená a měla by za následek zrušení územního plánu v té jeho části, v níž se mění funkční využití tohoto pozemku. Podle prvního senátu se přezkum územního plánu ze strany Nejvyššího správního soudu omezuje v zásadě na tři prvky. Předně se zkoumá intenzita zájmu na využití konkrétní plochy takovým způsobem, který stanoví územní plán. Dále je třeba posoudit, zda zvolené využití plochy je schopno naplnit sledovaný zájem (účel). V neposlední řadě se posuzuje, zda intenzita omezení práva prostřednictvím územního plánu odpovídá intenzitě sledovaného zájmu. V opačném případě se jedná o , jehož důsledkem musí být zrušení územního plánu, resp. jeho části. Nelze totiž zatížit právo jedince omezením, jehož intenzita by přesahovala intenzitu zájmu, který se v území takto projevuje. Pokud je pozemek dotčen veřejně prospěšnou stavbou či opatřením, je dále namístě, aby se soud zabýval otázkou, zda nelze tyto stavby či opatření provést primárně na pozemcích ve vlastnictví obce, popř. kraje či státu. To samozřejmě pouze v případě, že je s ohledem na umístění pozemků ve vlastnictví uvedených veřejnoprávních korporací možné a účelné provést tyto stavby a opatření na těchto pozemcích. Soud by se naopak podle přesvědčení prvního senátu neměl v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy zabývat otázkou, zda navrhovateli náleží nárok na náhradu za omezení jeho práv. V prvé řadě součástí územního plánu nemůže být výrok o poskytnutí náhrady za omezení práv. Stavební zákon a prováděcí předpisy nedávají obci v tomto směru žádné výrokové možnosti. Obsah textové i grafické části územního plánu je vymezen v příloze č. 7 vyhlášky č. 500/2006 Sb., o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně plánovací činnosti. Mezi jeho součásti nepatří výrok o poskytnutí náhrady za omezení práva. Za druhé, případný nárok na náhradu za omezení práv je nárokem zcela samostatným, jehož vznik je sice odvozen od opatření obecné povahy, avšak dále existuje nezávisle na něm. Jedná se o nárok soukromoprávní povahy. Stavební zákon upravuje v § 102 náhradu za změnu území, která náleží vlastníkům pozemků za určitých situací. Jedná se však o samostatný nárok, který vzniká přímo ze zákona v souvislosti s vydáním, změnou či zrušením uvedených druhů opatření obecné povahy. V případě sporu rozhoduje o nároku na náhradu za změnu území soud v občanském soudním řízení, nikoliv tedy orgány územně samosprávných celků, které opatření obecné povahy vydaly.

Odpůrkyně v souvislosti se záměrem prvního senátu odchýlit se od právního názoru vyjádřeného v rozsudku druhého senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 2. 2009, čj. 2 Ao 4/2008-88, uvedla, že se jedná o odlišnou věc nesouvisející s projednávaným návrhem na zrušení územního plánu obce Vysoká nad Labem. Poukázala na to, že na rozdíl od případu řešeného druhým senátem v případě územního plánu Vysoké nad Labem nedošlo k žádnému omezení vlastnického práva navrhovatelky, územní plán nestanoví limity pro umístění dobytčích jednotek. Navrhovatelka může i nadále bez omezení užívat pozemky určené jako plochy bydlení i k pasení dobytka. Odpůrkyně dále poukázala na to, že navrhovatelka nabyla pozemky dotčené záměrem výstavby komunikace podél některých rozvojových ploch až v době bezprostředně předcházející schválení napadeného územního plánu, proto nemůže být řeči o jejím legitimním očekávání ohledně dalšího užívání těchto pozemků ve shodě s jejich účelem v době nabytí pozemků. Další rozdíl shledala odpůrkyně v tom, že ve věci rozhodnuté druhým senátem se navrhovatel domáhal zrušení pouze části územního plánu, která se přímo dotýkala pozemků v jeho vlastnictví, zatímco v posuzovaném případě se navrhovatelka domáhá zrušení územního plánu jako celku, a to i jeho částí týkajících se území, v němž navrhovatelka nevlastní žádné pozemky nebo stavby. K testu proporcionality odpůrkyně uvedla, že by primárně měla být řešena otázka poměru mezi veřejným a soukromým zájmem (tedy konkurence různých zájmů) a následně otázka přiměřenosti zásahu do práv jednotlivce, učiněného ve veřejném zájmu. Odpůrkyně se ztotožnila s názorem prvního senátu ohledně odškodňování vlastníků pozemků dotčených územním plánem - tato náhrada podle ní není v rámci procesu pořízení územního plánu jakkoli upravena. Nejedná se však podle jejího mínění o mezeru v právní úpravě, neboť nároky z dotčení vlastnických práv mohou být uplatněny oprávněnými osobami v řízeních navazujících na vydaný územní plán. V projednávané věci byl veřejný zájem uspokojen způsobem vylučujícím nepřiměřený zásah do vlastnických či jiných práv navrhovatelky, neboť i po vydání územního plánu může na předmětných pozemcích hospodařit. Odpůrkyně dále dodala, že změna ve využití určitého pozemku není vázána na souhlas vlastníka - získání takového souhlasu v případě všech vlastníků dotčených územním plánem by bylo nepřiměřeně komplikované. Dotčené osoby svá práva mají důsledně uplatnit v rámci procesu pořízení územního plánu, což navrhovatelka neučinila.

Rozšířený senát rozhodl, že nájemce nemovitosti na území regulovaném územním plánem není aktivně procesně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s. na zrušení tohoto územního plánu nebo jeho části. Ten, kdo je aktivně legitimován k návrhu podle § 101a a násl. s. ř. s., může tvrdit i porušení svých procesních práv v rámci procedury tvorby územního plánu, je-li představitelné, že toto porušení mohlo mít za následek dotčení těch jeho hmotných práv, od nichž se odvíjí aktivní legitimace. Jak dále rozšířený senát rozhodl, odpůrcem v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s. o zrušení územního plánu je obec, jejíž zastupitelstvo územní plán vydalo. Podmínkou zákonnosti územního plánu, kterou soud vždy zkoumá v řízení podle § 101a a násl. s. ř. s., podle rozšířeného senátu je, že veškerá omezení vlastnických a jiných věcných práv z něho vyplývající mají ústavně legitimní a o zákonné cíle opřené důvody a jsou činěna jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle (zásada subsidiarity a minimalizace zásahu). Za předpokladu dodržení zásady subsidiarity a minimalizace zásahu může územním plánem (jeho změnou) dojít k omezením vlastníka nebo jiného nositele věcných práv k pozemkům či stavbám v území regulovaném tímto plánem, nepřesáhnou-li spravedlivou míru; taková omezení nevyžadují souhlasu dotyčného vlastníka a tento je povinen strpět je bez náhrady. Shledá-li soud v přezkoumávaném územním plánu dodržení těchto zásad, není podle rozšířeného senátu důvodem ke zrušení územního plánu ani to, že omezení vlastníka nebo jiného nositele věcných práv přesáhlo spravedlivou míru; případnou náhradu za ně nelze poskytnout v rámci procesu tvorby územního plánu (jeho změny). Rozšířený senát současně rozhodl o tom, že věc se k projednání a rozhodnutí vrací prvnímu senátu.